高價(jià)電動(dòng)類輔助器具服務(wù)模式探索：以電動(dòng)載人爬樓機(jī)為例①

徐桔密，呂軍，宋毓，黃曉靜，金榮，孫梅，楊喆

高價(jià)電動(dòng)類輔助器具服務(wù)模式探索：以電動(dòng)載人爬樓機(jī)為例①

徐桔密1，呂軍1，宋毓2，黃曉靜1，金榮2，孫梅1，楊喆2

目的 分析電動(dòng)載人爬樓機(jī)的服務(wù)模式，為開(kāi)展高價(jià)電動(dòng)類輔助器具服務(wù)提供借鑒。方法 2013年3月至4月、2014年12月至2015年1月，通過(guò)對(duì)33名利益相關(guān)者的定性訪談，收集2012年～2014年服務(wù)實(shí)施政策及服務(wù)利用信息，描述服務(wù)模式探索過(guò)程及服務(wù)要素，利用七何分析法對(duì)三種服務(wù)模式疏理服務(wù)要素，從資源、管理、服務(wù)、保障進(jìn)行利弊分析。結(jié)果 爬樓機(jī)服務(wù)先后探索了補(bǔ)貼性適配、居委會(huì)志愿服務(wù)和政府購(gòu)買服務(wù)三種服務(wù)模式，基本服務(wù)環(huán)節(jié)包括提出需求、受理審核、提供服務(wù)、服務(wù)評(píng)價(jià)，在不斷總結(jié)和調(diào)整中，逐步擴(kuò)大服務(wù)受益人群，提升服務(wù)能力。結(jié)論 服務(wù)模式?jīng)]有最優(yōu)，在滿足相應(yīng)的前提條件下，都具可行性。

高價(jià)輔助器具；服務(wù)模式；電動(dòng)載人爬樓機(jī)

輔助器具作為有效彌補(bǔ)、減輕功能障礙的產(chǎn)品、器械、設(shè)備或技術(shù)系統(tǒng)[1]，對(duì)于某些殘疾人來(lái)說(shuō)甚至可能是唯一的康復(fù)手段和途徑[2]。隨著科技的發(fā)展，電動(dòng)類輔助器具，如電動(dòng)輪椅、電動(dòng)代步車、爬樓機(jī)、移位器，因其高機(jī)動(dòng)性、使用便捷及舒適的特點(diǎn)，能彌補(bǔ)殘疾人的移動(dòng)能力，幫助其融入社會(huì)[3]，同時(shí)減輕殘疾人照顧者負(fù)擔(dān)；但因其價(jià)格高昂，導(dǎo)致可獲得性差。

對(duì)于居住在高層且無(wú)法裝配電梯的行動(dòng)障礙人群，上下樓是出門的第一步。傳統(tǒng)的人工或擔(dān)架輔助上下樓，不僅存在二次傷害的危險(xiǎn)，操作人員也承擔(dān)著極大的心理負(fù)擔(dān)和體力消耗；置換至一層存在經(jīng)濟(jì)不可行因素，而長(zhǎng)期禁錮在室內(nèi)將進(jìn)一步造成殘疾人無(wú)法參與和融入社會(huì)生活[4-5]。電動(dòng)載人爬樓機(jī)采用電能助力，在保障安全的情況下，能輔助上下樓[6]。因技術(shù)含量高，進(jìn)口機(jī)器價(jià)格一般在2萬(wàn)元以上，普通殘疾人無(wú)法享受該輔助器具帶來(lái)的生活質(zhì)量改善。

隨著人口老齡化和致殘風(fēng)險(xiǎn)多元化，行動(dòng)不便成為制約殘疾人出行的關(guān)鍵因素[7]，目前世界上大約2億人有不同程度行動(dòng)困難[8]。上海老齡化程度全國(guó)最高[9]，老年人多居住在舊式樓房，如何上下樓成為亟待解決的問(wèn)題。從2012年起，上海市就如何在同一區(qū)域內(nèi)共享爬樓機(jī)，進(jìn)行了多種模式探索。本研究圍繞路徑探索－服務(wù)模式－模式利弊進(jìn)行分析，為開(kāi)展高價(jià)電動(dòng)類輔助器具服務(wù)提供借鑒。

1 方法

1.1 關(guān)鍵知情人訪談

課題組分別于2013年3月至4月、2014年12月至2015年1月，通過(guò)自擬訪談提綱，訪談33名關(guān)鍵知情人。其中，圍繞著爬樓機(jī)安全性、有效性及使用滿意度情況訪談23名爬樓機(jī)使用者或其照護(hù)者；為了解爬樓機(jī)服務(wù)變遷過(guò)程、管理措施及經(jīng)費(fèi)投入，訪談上海市殘疾人輔助器具資源中心2名輔助器具管理者及區(qū)/縣輔助器具服務(wù)中心(徐匯區(qū)、長(zhǎng)寧區(qū)、楊浦區(qū)、浦東新區(qū))管理者5名；針對(duì)爬樓機(jī)使用規(guī)范、操作要求及實(shí)際操作中存在的問(wèn)題等，訪談爬樓機(jī)服務(wù)提供方相關(guān)人員3名。

1.2 二手資料

系統(tǒng)收集2012年以來(lái)上海市出臺(tái)的電動(dòng)類輔助器具服務(wù)政策及2012年至2014年爬樓機(jī)租賃服務(wù)相關(guān)政策文件、實(shí)施方案及細(xì)則，了解不同階段爬樓機(jī)租賃服務(wù)開(kāi)展的政策背景；收集2012年至2014年底爬樓機(jī)租賃服務(wù)量信息及爬樓機(jī)使用者的個(gè)人信息，了解爬樓機(jī)服務(wù)的實(shí)際開(kāi)展情況、人群受益情況及使用對(duì)象的特征，建立數(shù)據(jù)庫(kù)，統(tǒng)計(jì)上下樓服務(wù)次數(shù)，并進(jìn)行邏輯及重復(fù)項(xiàng)檢驗(yàn)。

2 結(jié)果

2.1 服務(wù)模式路徑探索

2012年，上海市開(kāi)始進(jìn)行電動(dòng)載人爬樓機(jī)服務(wù)探索，探索過(guò)程秉承試點(diǎn)-總結(jié)-調(diào)整-再試點(diǎn)-總結(jié)-調(diào)整-試點(diǎn)的思路，通過(guò)不斷發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，有針對(duì)性地解決問(wèn)題，優(yōu)化服務(wù)過(guò)程，旨在最大可能避免不成熟政策帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

服務(wù)路徑探索先后經(jīng)歷三個(gè)階段。第一階段將爬樓機(jī)租賃服務(wù)納入電動(dòng)類適配目錄中，采取補(bǔ)貼性政策對(duì)購(gòu)買電動(dòng)爬樓機(jī)的殘疾人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，補(bǔ)貼最高可支付費(fèi)用的90%，即“補(bǔ)貼性適配”模式；第二階段在徐匯區(qū)、長(zhǎng)寧區(qū)及閔行區(qū)居委會(huì)開(kāi)展爬樓機(jī)租賃服務(wù)，有上下樓需要的殘疾人只需支付低廉的租金，由居委會(huì)工作人員、社區(qū)志愿者或家屬操作爬樓機(jī)[10]，即“居委會(huì)志愿服務(wù)”模式；第三階段購(gòu)買社會(huì)化服務(wù)，在原來(lái)三個(gè)區(qū)縣的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大受益面，先后增加楊浦區(qū)、普陀區(qū)、嘉定區(qū)、崇明縣、寶山區(qū)、浦東新區(qū)、黃埔區(qū)，通過(guò)預(yù)約方式，出示免費(fèi)服務(wù)劵或支付少量服務(wù)費(fèi)，由專業(yè)性服務(wù)組織提供上下樓操作服務(wù)[11]，即“政府購(gòu)買服務(wù)”模式。

2.2 模式服務(wù)要素分析

七何分析法[12](5W2H分析法)是組織在制定計(jì)劃、確定工作及分配工作任務(wù)等環(huán)節(jié)時(shí)常用的管理工具之一，強(qiáng)調(diào)每項(xiàng)目標(biāo)都有對(duì)應(yīng)的員工、部門、時(shí)間、流程、方法及規(guī)范等，目的是為有效完成工作任務(wù)，把每項(xiàng)工作具體落實(shí)到部門或責(zé)任到人，從而推動(dòng)組織戰(zhàn)略目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。具體內(nèi)容包括why(為了什么目的做)、what(具體做什么)、who(由誰(shuí)做)、where(在什么地點(diǎn)做)、when(什么時(shí)候做)、how(怎么做)、how much(做到什么程度)。利用該方法描述三種模式的具體做法，評(píng)價(jià)服務(wù)要素是否完整，并為利弊分析提供思路。見(jiàn)表1。

政策實(shí)施至今，申請(qǐng)補(bǔ)貼性適配不超過(guò)10人；2012年7月至2013年6月，居委會(huì)志愿服務(wù)模式提供服務(wù)443人次(上下樓各算1次)；2013年6月至2014年12月，政府購(gòu)買服務(wù)模式服務(wù)34,459人次，其中上樓19,089人次，下樓15,370人次，上樓人次數(shù)占總?cè)舜螖?shù)的55%。

2.3 服務(wù)模式利弊分析

圍繞輔助器具服務(wù)中資源、管理、服務(wù)、保障四個(gè)維度，對(duì)上海市三種爬樓機(jī)租賃服務(wù)模式進(jìn)行利弊分析。見(jiàn)表2。

表1 三種服務(wù)模式5W2H分析

表2 三種服務(wù)模式利弊分析

3 討論

三種服務(wù)模式都有其主導(dǎo)的價(jià)值取向，補(bǔ)貼性適配模式滿足殘疾人永久性使用爬樓機(jī)的需求，居委會(huì)志愿服務(wù)模式主要解決個(gè)體購(gòu)買經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)過(guò)重的問(wèn)題，政府購(gòu)買服務(wù)模式以保障服務(wù)操作安全為核心，三種服務(wù)模式?jīng)]有最優(yōu)之選，只要具備相應(yīng)的條件，都是可行的。

資金是殘疾人獲得輔具服務(wù)的主要障礙[8,13-14]。在財(cái)政經(jīng)費(fèi)充足的前提下，在殘疾人經(jīng)濟(jì)承受范圍內(nèi)，采用補(bǔ)貼性適配模式，由照護(hù)者或雇傭人力操作，可減少后續(xù)管理，殘疾人可隨時(shí)使用，國(guó)外超過(guò)50%常用輔具通過(guò)直接購(gòu)買方式獲得[15]。

社區(qū)工作人員或志愿者隊(duì)伍的人數(shù)及質(zhì)量是保證居委會(huì)志愿服務(wù)模式順利開(kāi)展的關(guān)鍵。世界衛(wèi)生組織提出以社區(qū)為基礎(chǔ)的康復(fù)規(guī)劃可以在資源有限的地區(qū)中提供康復(fù)、輔助技術(shù)和支持性服務(wù)，并賦權(quán)于殘疾人及其家庭[16]。

政府購(gòu)買服務(wù)模式實(shí)施的前提是市場(chǎng)擁有符合資質(zhì)的社會(huì)組織。在德國(guó)，社會(huì)組織提供了政府出資90%的助殘服務(wù)[17]。2014年，財(cái)政部、民政部等6部門出臺(tái)《關(guān)于做好政府購(gòu)買殘疾人服務(wù)試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》；安治民等[18]肯定了殘疾人社區(qū)照顧政府購(gòu)買服務(wù)的必要性及實(shí)施路徑；廣東省運(yùn)用政府購(gòu)買服務(wù)解決服務(wù)供需問(wèn)題，一定程度發(fā)展了當(dāng)?shù)貧埣踩耸聵I(yè)[19]，提出仍需大力培育和扶植民間組織和機(jī)構(gòu)，完善管理體制與機(jī)制，多層推進(jìn)服務(wù)落實(shí)。積極推動(dòng)購(gòu)買社會(huì)化服務(wù)的同時(shí)，培育社會(huì)組織需經(jīng)歷一定過(guò)程，上海市輔助器具政府購(gòu)買服務(wù)模式還處于探索期，尚未在全市范圍內(nèi)推行。

服務(wù)實(shí)施效果與政策目標(biāo)的差距是評(píng)價(jià)服務(wù)模式生命力的重要標(biāo)尺和依據(jù)。對(duì)于高價(jià)輔助器具，如何提高其使用效率和滿意度，提升服務(wù)的成本效益是最主要的目標(biāo)。爬樓機(jī)服務(wù)的三種模式均構(gòu)建了完整的服務(wù)要素，將要素進(jìn)行整合后形成的服務(wù)流程也大體相似，主要包含四個(gè)環(huán)節(jié)：需求發(fā)起、資格審核、服務(wù)提供和質(zhì)量反饋[20]。

許多國(guó)家和地區(qū)采用租賃的方式，提高輔具使用效率。日本2000年推行護(hù)理保險(xiǎn)法制度，規(guī)定居民采用出租和購(gòu)買兩種方式獲取輔助器具，大多數(shù)輔具可以出租使用，包括輪椅、體位改變用具等價(jià)值相對(duì)較高的12種輔具；殘疾人只需購(gòu)買簡(jiǎn)易且常用的輔具，如座便器、洗浴輔助用具等5種[21]。瑞典通過(guò)租賃服務(wù)為殘疾人提供輔具，其健康及醫(yī)療服務(wù)法案規(guī)定，殘疾人支付一定費(fèi)用后可以一直使用大部分輔助器具；使用后或沒(méi)有需求時(shí)須歸還給相應(yīng)的政府服務(wù)機(jī)構(gòu)[22]。臺(tái)灣地區(qū)大多由民間非營(yíng)利機(jī)構(gòu)提供輔助器具服務(wù)，包括配送、評(píng)估、個(gè)性化定制、租借、回收捐贈(zèng)等[23]。

《殘疾人權(quán)利公約》[24]及《殘疾人機(jī)會(huì)均等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范》[25]指出，要消除貧困對(duì)殘疾人平等參與社會(huì)活動(dòng)的障礙，使殘疾人獲得優(yōu)質(zhì)的助行器具、用品、輔助技術(shù)以及各種形式的現(xiàn)場(chǎng)協(xié)助和中介，包括以低廉費(fèi)用提供這些服務(wù)，使殘疾人可以按自己選擇的方式和時(shí)間，以低廉費(fèi)用享有個(gè)人行動(dòng)能力，解決殘疾人的出行問(wèn)題。上海市為解決輔助器具使用效率不高的問(wèn)題，借助政府和市場(chǎng)的力量，廣泛調(diào)動(dòng)社會(huì)資源參與輔具服務(wù)的提供，通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的方式實(shí)現(xiàn)服務(wù)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，服務(wù)模式探索符合實(shí)物-功能-效用-體驗(yàn)這一演進(jìn)和升級(jí)過(guò)程[26]。在進(jìn)行政策調(diào)整時(shí)需綜合考慮當(dāng)?shù)氐呢?cái)政支持力度、需求者數(shù)量、需求者地理分布情況、工作人員數(shù)量及質(zhì)量等因素。

上海市電動(dòng)載人爬樓機(jī)服務(wù)經(jīng)歷兩次調(diào)整完善，初步形成以需求為導(dǎo)向，以租賃為服務(wù)方式，政府主導(dǎo)、購(gòu)買社會(huì)機(jī)構(gòu)服務(wù)，群眾廣泛參與的服務(wù)理念，從殘疾人實(shí)際需求出發(fā)，提供專業(yè)化上下樓服務(wù)。

個(gè)人移動(dòng)輔助器具能夠幫助殘疾人享受權(quán)利和尊嚴(yán)，融入社區(qū)大家庭。對(duì)許多殘疾人而言，提供上下樓服務(wù)是他們參與和融入社會(huì)的第一步。殘疾人聯(lián)合會(huì)可以規(guī)定服務(wù)的種類、方式及籌資渠道等，但如果僅作為單一服務(wù)提供者，很難滿足殘疾人個(gè)性化、差異化需求[27]。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)服務(wù)的及時(shí)、恰當(dāng)、安全提出更高要求，社會(huì)、市場(chǎng)、第三部門等多元服務(wù)供給模式能有效發(fā)揮多元供給的優(yōu)勢(shì)，提供更完善的服務(wù)。為保障服務(wù)落實(shí)，各個(gè)利益主體間責(zé)任分工明確是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)有效提供的前提，也是科學(xué)設(shè)計(jì)公共服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)體系的必要保障[28]。購(gòu)買社會(huì)化服務(wù)，創(chuàng)新殘疾人服務(wù)供給機(jī)制和方式，是提升服務(wù)社會(huì)化、專業(yè)化、市場(chǎng)化水平的重要途徑之一[29]。

服務(wù)模式的轉(zhuǎn)變賦予管理部門新的職能，承擔(dān)著考核與監(jiān)管等責(zé)任[30-31]。積極扶植該類社會(huì)組織，發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，創(chuàng)新殘疾人工作機(jī)制，也對(duì)建立和完善科學(xué)評(píng)估機(jī)制、監(jiān)測(cè)反饋機(jī)制提出了更高要求[32-33]，以營(yíng)造相對(duì)公平的市場(chǎng)環(huán)境，培育專業(yè)化殘疾人社會(huì)化服務(wù)機(jī)構(gòu)，搭建起適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)大眾需求的服務(wù)供給新平臺(tái)，促進(jìn)其服務(wù)質(zhì)量提升[34]。

對(duì)于社會(huì)機(jī)構(gòu)，管理部門應(yīng)根據(jù)財(cái)政水平及現(xiàn)實(shí)需要，確定服務(wù)提供范圍及優(yōu)先順序；在保障機(jī)構(gòu)盈利的前提下，抓住機(jī)遇，發(fā)展新業(yè)務(wù)，開(kāi)拓潛在市場(chǎng)，帶動(dòng)或輻射相關(guān)服務(wù)鏈發(fā)展，激發(fā)更多社會(huì)資源參與到公共服務(wù)供給的進(jìn)程中來(lái)，創(chuàng)新其內(nèi)部管理及服務(wù)模式，在獲得經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，提升社會(huì)效益[35]。

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[30]李鳳琴,陳泉辛.城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式探索——以南京市鼓樓區(qū)政府向“心貼心老年服務(wù)中心”購(gòu)買服務(wù)為例[J].西北人口,2012,33(1):46-50.

[31]胡艷蕾.政府購(gòu)買公共服務(wù)的多元主體監(jiān)督機(jī)制[J].山東師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版),2016(6):97-104.

[32]趙要軍.政府購(gòu)買基本醫(yī)療服務(wù)模式研究——基于河南宜陽(yáng)縣的理論與實(shí)證研究[D].武漢:華中科技大學(xué),2014.

[33]趙武,李曉華,龐加蘭,等.包容性創(chuàng)新與政府購(gòu)買公共服務(wù)融合機(jī)制研究——基于契約化視角[J].科技進(jìn)步與對(duì)策,2015(2):127-132.

[34]劉明慧,常晉.政府購(gòu)買公共服務(wù)主體：職責(zé)界定、制約因素與政策建議[J].宏觀經(jīng)濟(jì)研究,2015(11):3-13.

[35]范燕寧.政府購(gòu)買公共服務(wù)“雙主體”政策背景下社會(huì)工作專業(yè)機(jī)構(gòu)面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)[J].社會(huì)工作,2013(5):14-20.

Service Mode of High-Price ElectricAssistive Device:Example of Electric Manned Climbing Machine

XU Ju-mi1,Lü Jun1,SONG Yu2,HUANG Xiao-jing1,JIN Rong2,SUN Mei1,YANG Zhe2
1.China Research Center on Disability Issues at Fudan University,School of Public Health,Fudan University,Collaborative Innovation Center of Social Risks Governance in Health,Shanghai 200032,China;2.Resource Center of Assistive Technology in Shanghai,Shanghai 200120,China

Lü Jun.E-mail:lujun@shmu.edu.cn

Objective To analyze the service mode of electric manned climbing machine,to develop services of high-price electric assistive device(AD).Methods March to April,2013,and December,2014 to January,2015,33 stakeholders were interviewed about the service policy,utilization,the history of service modes and service elements of electric manned climbing machine 2012 to 2014.5W2H method was used to analyze the modes of service in term of resource,management,service,assurance,to study their pros and cons.Results There were three modes of service in climbing machine:subsidy adaptation,volunteer service from community and government purchasing service.The basic service included receiving demand,audit,service and evaluation,that is being adjusted to improve the service capabilities.Conclusion No service mode is the most optimal,but feasible.

high-price assistive device;service mode;electric manned climbing machine

10.3969/j.issn.1006-9771.2017.11.020

R496

A

1006-9771(2017)11-1336-05

[本文著錄格式] 徐桔密，呂軍，宋毓，等.高價(jià)電動(dòng)類輔助器具服務(wù)模式探索：以電動(dòng)載人爬樓機(jī)為例[J].中國(guó)康復(fù)理論與實(shí)踐,2017,23(11):1336-1340.

CITED AS:Xu JM,Lü J,Song Y,et al.Service mode of high-price electric assistive device:example of electric manned climbing machine[J].Zhongguo Kangfu Lilun Yu Shijian,2017,23(11):1336-1340.

1.國(guó)家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目(No.71373051；No.71573053)；2.上海市殘疾人聯(lián)合會(huì)重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)項(xiàng)目(No.ZDXK201506)；3.上海市殘疾人聯(lián)合會(huì)科研基金項(xiàng)目(No.2013CL03)；4.國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目(No.13AZD081)。

1.復(fù)旦大學(xué)中國(guó)殘疾問(wèn)題研究中心，復(fù)旦大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院，國(guó)民健康社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警協(xié)同創(chuàng)新中心，上海市200032；2.上海市殘疾人輔助器具資源中心，上海市200120。作者簡(jiǎn)介：徐桔密(1992-)，女，漢族，浙江溫州市人，碩士研究生，主要研究方向：殘疾人輔助器具管理。通訊作者：呂軍(1968-)，女，教授，博士研究生導(dǎo)師，上海市曙光學(xué)者。E-mail:lujun@shmu.edu.cn。

2017-05-22

2017-08-01)