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      鄭州市“城中村”改造的問題及對策研究

      2017-12-01 03:38:15
      長江叢刊 2017年24期
      關(guān)鍵詞:失地農(nóng)民城中村流動人口

      高 暢

      鄭州市“城中村”改造的問題及對策研究

      高 暢

      文章首先分析了城中村改造中存在的主要問題, 包括: 拆遷改造現(xiàn)行政策不盡合理、安置房建設(shè)質(zhì)量不高、“釘子戶”現(xiàn)象、居民難以適應(yīng)新的生活方式、流動人口生存環(huán)境惡化等。然后提出了改變土地流轉(zhuǎn)方式、建立完善的社會保障、科學(xué)合理的規(guī)劃、提供更多就業(yè)渠道、建設(shè)新型公寓等拆遷改造解決對策。

      城中村 改造 對策

      一、鄭州“城中村”現(xiàn)狀

      “城中村”涉及了“城”和“村”兩個概念,體現(xiàn)了中國“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”的基本特征?!俺侵写濉钡膶嵸|(zhì)是一種農(nóng)村的社區(qū),它所實行的是農(nóng)村典型的集體管理體制,但城中村在物質(zhì)形態(tài)構(gòu)成和生活結(jié)構(gòu)方面已經(jīng)明顯非農(nóng)化。原村民在“城中村”居住者中所占的比例很小,“城中村”的居住主體是城市的外來流動人口。[1]鄭州市“城中村”具有以下幾方面特征。

      (一)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃,存在各種安全隱患

      走進鄭州的“城中村”,給人一種窒息的感覺,由于城中村土地資源珍貴,加之房租收益可觀,村民自己建的到處是“握手樓”、“接吻樓”,沒有經(jīng)過政府建設(shè)部門審批,施工質(zhì)量參差不齊,不時有城中村房屋坍塌的新聞見諸報端,存在嚴(yán)重的安全隱患。

      (二)流動人口多,社會情況復(fù)雜

      由于“城中村”租金相比小區(qū)便宜,交通也很便利,多數(shù)來鄭州工作的人,迫于生活壓力,選擇在“城中村”蝸居,使得其流動人口遠遠超過本村村民。2014年,僅花園路劉莊這個小村莊里,就住了10多萬人,其中絕大部分是流動人口,當(dāng)年6月,警方對劉莊部分居住人員進行信息統(tǒng)計,有過違法犯罪記錄的人高達97個。

      (三)經(jīng)濟來源方式多樣化,但普遍不高

      住在“城中村”的主要分原住村民和流動人口,原住村民收入主要來自村集體分紅、村民違規(guī)出租土地和房屋及村內(nèi)各類非正規(guī)經(jīng)營項目。流動人口來自各行各業(yè)、諸如五金店、小飯店、小吃攤、衣服店等各種店鋪工作,也有很多剛畢業(yè)在這里過度的學(xué)生,收入不高。

      二、鄭州市“城中村”改造中出現(xiàn)的問題

      “城中村”是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾在城市建設(shè)和發(fā)展中的縮影,雖然位置在城市,有很多甚至處在繁華的鬧市,交通便利,購物方便,但其空間形態(tài)、土地權(quán)屬、戶籍管理、經(jīng)濟體制等方面,仍然保留著明顯的農(nóng)村特征,實行農(nóng)村集體所有制和農(nóng)村管理模式,形成了經(jīng)濟價值、社會屬性的多重分裂。[2]“城中村”拆遷改造是一個系統(tǒng)的、復(fù)雜的工程,政府、開發(fā)商、村民、村委會都是參與方,利益點各有不同,不同參與方都在表達自己的利益述求,追求自己的利益最大化。這些因素交織在一起,造成了在拆遷的時候形成了很多沖突和矛盾,出現(xiàn)了一些問題,分析起來主要有以下幾點。

      (一)拆遷改造現(xiàn)行政策不盡合理

      依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》的相關(guān)規(guī)定,農(nóng)民對集體所有的土地有經(jīng)營權(quán)和管理權(quán),“城中村”屬于集體所有土地,如果拆遷改造,村民或者村委會無權(quán)與開發(fā)商談判轉(zhuǎn)讓村所有的集體土地,必須經(jīng)過政府征地的程序,把集體土地轉(zhuǎn)變成國有土地,然后才能在市場上流轉(zhuǎn)。這就使得在“城中村”拆遷改造過程中參與程度最高的兩個主體,村民、村集體和房地產(chǎn)開發(fā)商對最核心的問題,土地的合法流轉(zhuǎn)沒有決定權(quán),必須依靠政府的職能才能達成拆遷改造目標(biāo)。

      鄭州市“城中村”基本沒有耕地,拆遷改造的對象主要是村民自建的房屋,這些房屋雖然沒有房產(chǎn)證不能在市場上出售,但是村民用它來出租,創(chuàng)造的經(jīng)濟價值高。城中村地理位置比較好,交通便利,配套齊全,地塊價值高。在這樣的情況下,對城中村房屋價值屬性和補償標(biāo)準(zhǔn)的界定,僅僅參考“土地管理法”的規(guī)定已經(jīng)不太適用,賠償標(biāo)準(zhǔn)的合理確定直接影響拆遷改造的進度。

      (二)安置房建設(shè)質(zhì)量不高

      “城中村”開發(fā)周期長,拆遷與補償均需巨額投入,政府難以承受,必須引進開發(fā)商。開發(fā)商在“城中村”改造過程中,承擔(dān)社會責(zé)任的意識不強,一味追逐利益,想法設(shè)法提高容積率,鄭州有些“城中村”改造容積率甚至超過5.0,造成過密開發(fā)和土地濫用,開發(fā)的小區(qū)布局較差,綠化、公交、學(xué)校、醫(yī)療等配套服務(wù)設(shè)施不夠完善,宜居性差。“城中村”拆遷改造安置房多選址在偏僻和邊緣地帶,位置佳、商業(yè)價值高的地塊留作商品房。拆遷安置房升值空間不大、戶型結(jié)構(gòu)不佳的存量房屋甚至是二手房,難以讓群眾滿意。

      (三)居民拆遷積極性不高

      “城中村”地理位置佳,交通出行便利,租住的流動人口很多,樓房建筑較高,以獲取更大的利益。“城中村”進行拆遷改造時,村民“突擊”蓋房,把自家的房屋憑空增加幾層,謀求更多的補償。面對拆遷,一方面村民不愿放棄既得利益,不愿舍棄穩(wěn)定的、日益增長的租金,不想改變當(dāng)“包租公”的現(xiàn)狀;另一方面,拆遷戶對自家的房屋心里預(yù)期價值很高,對補償安置要求很高,當(dāng)愿望不能得到滿足時,心里有落差,對拆遷改造工作不理解,不配合,甚至破壞拆遷改造;再者,城中村拆遷改造后,原村民將失去世代居住的房子,搬到自己尚未謀面的安置房去居住,以后的生活方式、經(jīng)濟收入來源都是未知的,對目前生活的留戀和對未來生活的不確定性交織在一起,也讓村民對拆遷改造工作積極性不高。

      (四)“城中村”居民難以適應(yīng)新的生活方式

      “城中村”拆遷改造后,原村民失去了耕地收入、房租租賃、經(jīng)營收益等收入,收入來源減少,有人嘗試著謀求一份職業(yè),但因為年齡偏大、文化程度不高、與社會脫節(jié)等原因,就業(yè)的起點比較低,也容易下崗。有些“城中村”拆遷改造打破了原有的管理區(qū)域和建制,部分異地安置戶未能及時納入當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)管理,導(dǎo)致不能及時享受到應(yīng)有的公共服務(wù)和社區(qū)居民待遇。住進安置房的村民,生活環(huán)境變了,但生活習(xí)慣、交往方式、思想觀念短時間內(nèi)很難改過來。

      (五)流動人口生存環(huán)境惡化

      “城中村”拆遷改造對流動人口群體影響非常大,這是很多研究城中村拆遷改造的文章多未提及的?!俺侵写濉睂α鲃尤丝谟兄烊坏奈Γ孔獗阋?、交通便利、日常生活需要的診所、菜市場、網(wǎng)吧、臺球廳等生活和娛樂設(shè)施應(yīng)有盡有,能滿足生活和工作需要且成本不高。一旦“城中村”拆遷改造,這些人只能到商品房小區(qū)租房,房租翻了幾倍。住在其中的流動人口職業(yè)多為銷售員、營業(yè)員、快遞員、保潔、門衛(wèi)等,還有初到城市打拼的學(xué)生,如果“城中村”消失,高昂的生活成本可能逼退這些“追夢人”。

      三、對促進“城中村”改造的幾點建議

      “城中村”是中國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)在經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物,城中村改造是每一個發(fā)展較快的城市所必須解決的問題?!俺侵写濉备脑焐婕袄嬷黧w多、紛爭大、關(guān)系復(fù)雜等因素,已經(jīng)成為一個復(fù)雜的民生問題。拆遷改造工作做不好,會激化社會矛盾,甚至影響到城市經(jīng)濟社會的發(fā)展進步。做好“城中村”的拆遷改造,頂層設(shè)計是關(guān)鍵,征地補償標(biāo)準(zhǔn)、改造模式、城市規(guī)劃等需要政府提前制定藍圖,才能在拆遷改造時合法合理不突進,才能得到老百姓的理解和支持??蓮囊韵聨追矫嬷?。

      (一)改變土地流轉(zhuǎn)方式

      非公益性項目如學(xué)校、醫(yī)院、地鐵、高速公路建設(shè)等,政府應(yīng)盡量少征地;商業(yè)性的項目應(yīng)發(fā)揮出市場經(jīng)濟的作用,把農(nóng)民作為交易的主體,人大立法、政府出政策,農(nóng)民可將集體土地參與市場交易,政府通過稅收調(diào)節(jié)農(nóng)民賣地收入。比如一塊地,政府劃為城市拆遷改造區(qū),農(nóng)民可以選派代表與開發(fā)商進行談判,不同開發(fā)商均可公平參與競爭和交易,如果這塊地的成交額是600萬元,政府可征稅300萬元。這種土地流轉(zhuǎn)方式確保了農(nóng)民作為集體土地主人的地位,農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)獲得的收入比政府強征的標(biāo)準(zhǔn)高,一方面,農(nóng)民對拆遷改造的工作容易理解和支持;另一方面,政府開展工作的壓力小,直面的矛盾沖突減少,通過稅收調(diào)節(jié)仍然能得到財政收入支持地方建設(shè);第三,土地市場更加透明,競爭性增強,能發(fā)揮出市場調(diào)節(jié)的作用,起到優(yōu)勝劣汰、抑制房價的作用。

      (二)建立完善的社會保障

      “城中村”改造村民依靠土地和好地段的房產(chǎn)就能夠獲得可觀收入,但現(xiàn)在他們?yōu)榱顺鞘械陌l(fā)展作出了一定的利益犧牲,而在社會上的競爭能力十分有限的前提下,他們由農(nóng)村意識轉(zhuǎn)化為城市意識,由村民的生活、生產(chǎn)方式和行為轉(zhuǎn)化為市民的生活、生產(chǎn)方式和行為需要一個較長的適應(yīng)期,這樣在現(xiàn)實的社會生活中就面臨著風(fēng)險。因此,從顯示社會公平、維護社會正義的角度來看,建設(shè)覆蓋全體“城中村”改造村民的社會保障制度就顯得必要了。城中村失地農(nóng)民的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”,其關(guān)鍵不僅在于轉(zhuǎn)戶口,也在于相關(guān)社會保障、醫(yī)療、教育等制度的配套改革,要做到城中村失地農(nóng)民與城市居民一視同仁,使他們也能“老有所養(yǎng)、老有所樂、病有所醫(yī)”,共同享受社會文明進步帶來的保障。

      (三)科學(xué)合理的規(guī)劃

      “城中村”拆遷改造應(yīng)該因地制宜,對周邊環(huán)境進行全面考察,結(jié)合村子的特點,邀請專業(yè)的設(shè)計院進行規(guī)劃,比如可以改造成風(fēng)情商業(yè)街、夜市區(qū)、小商品市場等,把村子的價值最大化。對于“城中村”的拆遷改造,應(yīng)科學(xué)合理規(guī)劃,有些村莊不必全部推倒重建,這是對資源的一種極大浪費,一些有特色的“城中村”,諸如有歷史底蘊的建筑可以保存?!俺侵写濉毕忍烊狈Φ氖姓涮卓梢院笃谘a齊,讓其以嶄新的面貌煥發(fā)新的生機,作為一片有色彩的葉子點綴在城市間,這樣的城市,比起千城一面,會更有吸引力和宜居性。

      (四)提供更多就業(yè)渠道

      政府要拓寬就業(yè)服務(wù)渠道,設(shè)立為“城中村”失地農(nóng)民提供就業(yè)服務(wù)的中介機構(gòu),建立健全以職業(yè)技術(shù)教育為主的、多層次的城中村失地農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)體系,鼓勵占用“城中村”土地的單位為失地農(nóng)民提供合適的就業(yè)崗位。對自謀職業(yè)的城中村失地農(nóng)民,應(yīng)參照城鎮(zhèn)失業(yè)人員再就業(yè)政策給予稅收等優(yōu)惠,對吸納“城中村”失地農(nóng)民達到一定數(shù)量的企業(yè)給予必要的政策扶持,對失地農(nóng)民興辦企業(yè)給予必要的政策傾斜??梢詫⑹У剞r(nóng)民土地補償費折算成股份投入到用地單位,以參與經(jīng)營獲取收益的方式維系城中村失地農(nóng)民的永續(xù)權(quán)益。為保障失地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活,在征收土地的同時依規(guī)劃預(yù)留部分土地或開發(fā)后部分不動產(chǎn)給被征地農(nóng)民集體經(jīng)濟組織,用于發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)。

      四、結(jié)語

      我國已進入全面建成小康社會的決定性階段,正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、加快推進社會主義現(xiàn)代化的重要時期,也處于城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的關(guān)鍵時期,城鎮(zhèn)化對經(jīng)濟社會發(fā)展的意義重大,新型城市建設(shè)、“城中村”改造的步伐也會越來越快。臟、亂、差不是“城中村”的固有標(biāo)簽,對“城中村”的拆遷改造是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程,需要政府、村集體和村民、開發(fā)商等多方的共同努力推進,以人為本、因地制宜、集約高效、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的開發(fā)理念逐漸深入人心,需要城市的建設(shè)者用生態(tài)文明、綠色低碳、傳承文化、保持特色的新視野規(guī)劃整個城市的未來。

      [1]劉夢珂.鄭州市“城中村”問題研究[D].武漢:華中師范大學(xué),2014.

      [2]王平,石以超,劉紹軒,萬彥男.城中村拆遷改造中的突出問題及對策建議——以重慶市涪陵區(qū)為例[J].重慶行政,2013(8):61~64.

      (作者單位:河南牧業(yè)經(jīng)濟學(xué)院教務(wù)處)

      高暢(1986-),女,河南淮陽人,碩士,河南牧業(yè)經(jīng)濟學(xué)院教務(wù)處,助教,研究方向:土地利用評價、農(nóng)林經(jīng)濟管理。

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