低效用地和閑置土地利用盤活的對(duì)策與建議

張莉

摘要：筆者通過搜集相關(guān)資料，歸納了當(dāng)前低效用地和閑置土地的現(xiàn)狀，分析了低效和閑置土地盤活利用中存在的主要問題及原因，結(jié)合當(dāng)前土地利用的相關(guān)法規(guī)，提出了今后處置盤活低效閑置用地的對(duì)策與建議。

Abstract： By collecting relevant data， the author summarizes the current status of inefficient use of land and idle land， analyzed the main problems in the revitalization of inefficient and idle land and the causes. Combined with the relevant laws and regulations on land use， countermeasures and suggestions for disposal of revitalization of inefficient and idle land are put forward.

關(guān)鍵詞：低效用地；閑置土地；利用盤活；解決對(duì)策

Key words： inefficient land use；idle land；revitalization；countermeasures

中圖分類號(hào)：S289 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2017）34-0086-02

0 引言

積極盤活低效用地，依法處置閑置土地，是推進(jìn)節(jié)約集約用地、提高土地利用效率的重要手段。在當(dāng)前用地需求強(qiáng)勁、土地供給剛性制約的背景下，盤活低效清理閑置用地更是保障地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用地的必然選擇。

1 低效用地和閑置土地的現(xiàn)狀

隨著各地城市化發(fā)展進(jìn)程的不斷推進(jìn)，低效閑置土地的利用盤活已逐步引起各級(jí)政府的高度重視，但由于多年來土地利用方式和土地利用結(jié)構(gòu)的不合理，導(dǎo)致國(guó)土資源粗放利用，從而就產(chǎn)生了大量低效和閑置用地。以陜西省渭南市為例，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前現(xiàn)有農(nóng)村居民點(diǎn)用地約115.9萬畝，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后的鄉(xiāng)政府及其所屬“七站八所”等遺留建設(shè)用地約0.38萬畝，撤并中小學(xué)校后的閑置低效用地約1.8萬畝，此外各個(gè)縣城、城中村和工業(yè)園區(qū)之內(nèi)也存在大量低效閑置用地，其中可盤活利用的約45.59萬畝。如果全省各地下力深入調(diào)查，可盤活利用的閑置低效用地面積將會(huì)相當(dāng)可觀，這些低效閑置土地若能盡快予以盤活利用，必將為我省緩解建設(shè)用地，確保耕地占補(bǔ)平衡提供強(qiáng)有力的支持。

2 低效和閑置土地盤活利用存在的主要問題及原因

2.1 當(dāng)前低效和閑置土地盤活利用的主要問題

2.1.1 底數(shù)不清

由于管理體制、歷史變革、土地權(quán)屬、遺留問題和利益糾葛影響，加之如何認(rèn)定低效和閑置用地問題缺乏權(quán)威統(tǒng)一、各方認(rèn)可的量化標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)查統(tǒng)計(jì)這些用地常常是牽一發(fā)動(dòng)全身，不同利益主體常常根據(jù)各自需求瞞報(bào)虛報(bào)數(shù)據(jù)，同時(shí)多年來招商引資項(xiàng)目多執(zhí)行土地優(yōu)惠政策，項(xiàng)目落地缺乏指標(biāo)控制和執(zhí)行收回土地規(guī)定不力，造成一些地方低效閑置用地普遍存在底數(shù)不清和認(rèn)定難、統(tǒng)計(jì)難的問題。

2.1.2 畏難不為

土地是資源更是資產(chǎn)，在當(dāng)前市場(chǎng)環(huán)境下表現(xiàn)的尤為突出。現(xiàn)實(shí)工作中常常是低效閑置用地的清查處置剛啟動(dòng)，就有不同的利益主體走關(guān)系、找門路，或?qū)で罄妗⒒蚍从硢栴}、或阻礙調(diào)查，一些停工停產(chǎn)廠礦用地由于涉及工人養(yǎng)老醫(yī)療、軍轉(zhuǎn)干部安置等逐年拖欠的遺留問題更是將清查處置復(fù)雜化，也造成了各級(jí)政府和有關(guān)部門對(duì)這些用地清查處置不主動(dòng)積極，政府的不主動(dòng)作為也同時(shí)造成一個(gè)企業(yè)管理者常常是靠賣、租等手段維持管理，一些城中村群眾更是晚上施工偷偷加蓋住房，即可出租房屋賺取房租又可獲取高額拆遷補(bǔ)償。

2.1.3 各自為政

由于管理體制和不同政府職能部門的管理職責(zé)要求，對(duì)于不同行業(yè)、不同地產(chǎn)房產(chǎn)的處置目前還是沒有完全統(tǒng)一，各級(jí)政府都還沒有建立起一套統(tǒng)一的清查處置辦法。在某個(gè)行業(yè)國(guó)家有了改革政策，經(jīng)常是政府職能部門各負(fù)其責(zé)的完成遺留問題和地產(chǎn)房產(chǎn)處置。在招商引資項(xiàng)目土地供應(yīng)后，雖然國(guó)家明確提出了多部門聯(lián)合的供后監(jiān)管、建成核查、違約追究和履約保證金制度，但是從各地實(shí)地情況看仍然沒有形成信息共享、聯(lián)合執(zhí)法、共同監(jiān)管的部門合力。

2.1.4 依舊發(fā)生

當(dāng)前，土地資產(chǎn)已經(jīng)成為當(dāng)前最大的國(guó)有資產(chǎn)，備受不同利益者的關(guān)注。在各級(jí)政府和有關(guān)部門大力清理處置低效閑置土地的當(dāng)前，在國(guó)家不斷從嚴(yán)節(jié)約集約用地的大環(huán)境下，還有不少地方仍在以土地為優(yōu)惠政策招商引商，還在以各種名目提前確定土地價(jià)格、返減土地價(jià)款，還沒有建立起嚴(yán)格的單獨(dú)建廠投資強(qiáng)度標(biāo)準(zhǔn)，還沒有建立起從嚴(yán)從細(xì)的用地事后核查追究措施，還沒有下定嚴(yán)查嚴(yán)處閑置土地的決心，造成了一邊在想法處置低效閑置，一邊在重復(fù)再犯的尷尬局面，也給許多違法利益以僥幸心理。

2.2 低效和閑置土地形成的主要原因

2.2.1 歷史遺留問題

改革開放前辦理的大量劃撥土地，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入和市場(chǎng)體系的不斷完善，一些企業(yè)陷入了停產(chǎn)或半停產(chǎn)狀態(tài)，造成了低效和閑置利用土地的發(fā)生。

2.2.2 政策缺位問題

由于國(guó)家以前政策原因，不少建設(shè)規(guī)劃用地規(guī)模、用地標(biāo)準(zhǔn)過于寬松，工業(yè)用地比重大，且單位GDP水平和稅收貢獻(xiàn)率不高，粗放型的管理模式，帶來了一定土地的浪費(fèi)，造成了閑置和低效利用土地的現(xiàn)象的發(fā)生。

2.2.3 農(nóng)村城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的問題

隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，不少農(nóng)民遷居城鎮(zhèn)，農(nóng)村出現(xiàn)了不少空閑舊宅；隨著農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展，鄉(xiāng)村的一些道路和水利排灌設(shè)施等利用率也較低；隨著行政村的撤并、中小學(xué)的整合，村辦企業(yè)搬遷倒閉，農(nóng)村出現(xiàn)了一批分散零星、利用率不高或根本沒有利用的土地；另外，還有關(guān)閉的礦山，磚瓦窯廠的土地也處于閑置狀態(tài)。endprint

3 低效用地和閑置土地利用盤活的對(duì)策與建議

針對(duì)當(dāng)前低效用地盤活受利益大小、地理位置、遺留問題、權(quán)屬來源、管理體制等因素的影響以及閑置用地清理調(diào)查難、認(rèn)定難、處置難、原用地者配合難等問題，如何破解當(dāng)前困局，實(shí)現(xiàn)今后土地節(jié)約集約利用，應(yīng)著重從以下幾方面入手：

3.1 政府主導(dǎo)深挖潛力統(tǒng)籌利用

當(dāng)前，受土地來源等歷史因素影響，各地低效閑置用地管理不一、類型不同、問題糾葛，有的屬行業(yè)部門主管、有的屬鎮(zhèn)村負(fù)責(zé)、有的還是軍事、農(nóng)墾系統(tǒng)的資產(chǎn)，要實(shí)現(xiàn)不同用地的盡快盤活利用，就要求地方政府必須主導(dǎo)統(tǒng)籌，要把盤活利用存量建設(shè)用地作為破解用地難題、降低單位GDP建設(shè)用地規(guī)模、提高土地利用水平的重中之重。

對(duì)于城中村改造，要學(xué)習(xí)借鑒發(fā)達(dá)城市的成熟經(jīng)驗(yàn)，制定出臺(tái)城中村改造政策，通過確權(quán)方式將集體建設(shè)用地確權(quán)為國(guó)有建設(shè)用地，再依法進(jìn)行收購、儲(chǔ)備和出讓；對(duì)于沒有實(shí)施無形改造的城中村集體建設(shè)用地，要按現(xiàn)行政策申報(bào)集體土地征收，再依法進(jìn)行出讓；對(duì)于舊城改造，要利用舊城區(qū)用地多為國(guó)有土地，和此類用地進(jìn)行二次開發(fā)利用沒有政策限制的特點(diǎn)，各級(jí)政府要因地制宜研究、制定適合當(dāng)?shù)氐牟疬w補(bǔ)償安置政策，大力推進(jìn)舊城拆遷改造，為城市建設(shè)騰出更多的用地空間；對(duì)于低效和閑置用地的盤活利用，在處置縣級(jí)以下各類園區(qū)中低效閑置用地的盤活中，凡是違反土地出讓合同，逾期不開發(fā)或長(zhǎng)期閑置的土地，要堅(jiān)決按照閑置土地處置辦法，依法征收土地閑置費(fèi)或收回重新處置；對(duì)于現(xiàn)有企業(yè)的低效用地，要鼓勵(lì)引導(dǎo)企業(yè)在現(xiàn)有土地上進(jìn)行廠房加高或?qū)嵤┝阍龅丶夹g(shù)改造，提高土地投資強(qiáng)度和容積率；對(duì)無力進(jìn)行技術(shù)改造企業(yè)的低效用地，或者難以收回的閑置用地，要制定閑置低效用地回購政策，以城市規(guī)劃為依據(jù)，嚴(yán)控規(guī)劃用途，采取行政勸退、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼、法律執(zhí)行相結(jié)合的辦法強(qiáng)力推進(jìn)土地回購，進(jìn)行收購儲(chǔ)備，依法再次出讓。

3.2 動(dòng)真碰硬加強(qiáng)考核監(jiān)管

低效閑置用地的盤活清理既要嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家法律政策，又要結(jié)合宗地妥善解決問題，還要考慮不同利益主體的需求，可以說是一旦啟動(dòng)盤活清理，就是不同利益主體間相互博弈、相互妥協(xié)的過程。一要強(qiáng)化節(jié)約集約用地考核。要將節(jié)約集約用地納入政府年度目標(biāo)責(zé)任考核體系之中，制定具體的考核辦法和指標(biāo)，從新建項(xiàng)目畝均投資強(qiáng)度、產(chǎn)出額度、實(shí)現(xiàn)稅收、就業(yè)規(guī)模、建設(shè)周期、已批土地供應(yīng)率等方面入手，以強(qiáng)有力的考核督促基層政府切實(shí)加強(qiáng)建設(shè)用地管理，提高建設(shè)用地的使用效率。二要啟動(dòng)盤活利用存量建設(shè)用地考核工作。結(jié)合當(dāng)?shù)貑挝籊DP建設(shè)用地規(guī)模和存量用地面積情況，按年度下達(dá)盤活存量用地任務(wù)，并與新增建設(shè)用地計(jì)劃安排、土地整治項(xiàng)目安排相掛鉤，對(duì)盤活存量用地面積大、任務(wù)完成好的地區(qū)給予傾斜。三要強(qiáng)化土地供應(yīng)后的監(jiān)管。對(duì)于取得土地使用權(quán)的建設(shè)項(xiàng)目，在項(xiàng)目工地醒目位置設(shè)置《建設(shè)項(xiàng)目用地信息公示牌》，標(biāo)明建設(shè)用地使用權(quán)人、建設(shè)單位、項(xiàng)目動(dòng)工開發(fā)、竣工時(shí)間、土地開發(fā)利用標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)、舉報(bào)電話等信息，鼓勵(lì)各界群眾對(duì)項(xiàng)目用地情況進(jìn)行監(jiān)督。項(xiàng)目完工后嚴(yán)格按照出讓合同或劃撥決定書進(jìn)行驗(yàn)收，驗(yàn)收不合格不辦理相關(guān)登記、不頒發(fā)相關(guān)證書，督促用地單位嚴(yán)格按照出讓合同或劃撥決定書進(jìn)行建設(shè)，努力提高節(jié)約集約用地水平。四要建立用地保證金制度。今后，用地單位在取得土地使用權(quán)后，均應(yīng)繳納出讓或劃撥價(jià)款的20%作為用地保證金，項(xiàng)目建成后經(jīng)國(guó)土資源部門核查驗(yàn)收合格后退還保證金本息；對(duì)違反出讓合同或劃撥決定書的重新核算價(jià)款并從保證金中抵扣，以經(jīng)濟(jì)手段督促用地單位規(guī)范用地。五要嚴(yán)格控制規(guī)劃用途，堅(jiān)決杜絕通過調(diào)整城市規(guī)劃將工業(yè)用地變更為商業(yè)或住宅用地的現(xiàn)象發(fā)生，確保供應(yīng)土地按照規(guī)定用途開發(fā)建設(shè)，促進(jìn)單位GDP建設(shè)用地規(guī)模穩(wěn)步下降。

3.3 齊抓共管，各計(jì)其功

低效用地荒廢、閑置土地浪費(fèi)都是國(guó)有資產(chǎn)的嚴(yán)重流失，都是對(duì)最嚴(yán)格耕地保護(hù)的嚴(yán)重挑戰(zhàn)，緊靠任何一個(gè)政府部門的單打獨(dú)斗根本無法完成如此龐大的清查處置，所以，各職能部門都應(yīng)在當(dāng)?shù)卣慕y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，按照部門職能落實(shí)信息共享、齊抓共管、各負(fù)其責(zé)、各計(jì)其功共同實(shí)施低效閑置用地清查處置，國(guó)資部門應(yīng)主導(dǎo)整個(gè)低效閑置用地盤活清理，要負(fù)責(zé)宗地國(guó)有資產(chǎn)盤活、增值和監(jiān)管，發(fā)改部門負(fù)責(zé)行業(yè)準(zhǔn)入、投資規(guī)模和投入產(chǎn)出審核，規(guī)劃住建部門負(fù)責(zé)規(guī)劃條件、開發(fā)強(qiáng)度、建筑控制指標(biāo)核驗(yàn)，稅務(wù)部門負(fù)責(zé)通過差別化的稅率政策實(shí)現(xiàn)宗地集約利用，國(guó)土部門負(fù)責(zé)用地轉(zhuǎn)供關(guān)、登記發(fā)證和違法用地查處等，通過建立共同責(zé)任機(jī)制實(shí)現(xiàn)低效閑置用地盤活的再利用。

4 結(jié)論與展望

總而言之，受歷史遺留和利益驅(qū)動(dòng)等多方面的影響，我國(guó)土地粗放利用狀況還沒有根本改變，建設(shè)用地低效閑置現(xiàn)象仍較為普遍，為了深入貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署，以土地利用方式轉(zhuǎn)變促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，堅(jiān)持最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度是必然選擇，繼續(xù)采取強(qiáng)有力的措施，加大存量用地盤活再開發(fā)利用是提高現(xiàn)有土地利用效率、加強(qiáng)節(jié)約集約用地的具體抓手，只要我們不斷加強(qiáng)存量閑置用地盤活處置力度，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提升土地集約利用水平，我們的城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)將逐漸加快，投資消費(fèi)將有效增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)化質(zhì)量將顯著提高，經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展能力將不斷提升。

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