“三規(guī)合一”背景下土地利用總體規(guī)劃思考

唐志博

[提要] 隨著土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃等（以下簡稱“三規(guī)”）“三規(guī)合一”呼聲的日益高漲，作為三項規(guī)劃中具有基礎(chǔ)性作用的土地利用總體規(guī)劃，在三項規(guī)劃協(xié)調(diào)上占重要地位。本文從三項規(guī)劃之間的關(guān)系出發(fā)，探討三項規(guī)劃之間的差異和關(guān)聯(lián)，在正確認(rèn)識三者關(guān)系基礎(chǔ)上，總結(jié)當(dāng)前三項規(guī)劃不協(xié)調(diào)的原因，并對新一輪土地利用總體規(guī)劃編制提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：“三規(guī)合一”；土地利用總體規(guī)劃；城市總體規(guī)劃；國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃

中圖分類號：F293.2 文獻標(biāo)識碼：A

收錄日期：2017年9月26日

一、序言

本輪土地利用總體規(guī)劃已到收尾階段，為使編制的土地利用總體更加科學(xué)，能更好地指導(dǎo)我國各項社會事業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，我們需要認(rèn)真反思前一輪規(guī)劃在具體實施過程中的不足，為接下來的規(guī)劃編制奠定堅實基礎(chǔ)。土地利用總體規(guī)劃經(jīng)過兩輪編制，2006～2020年土地利用總體規(guī)劃在前一輪規(guī)劃的基礎(chǔ)上有較大改進，但是在具體實施過程中仍然存在不足之處，由于土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃、社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃三者之間的不協(xié)調(diào)導(dǎo)致土地利用總體規(guī)劃在實施的過程中受阻，達不到規(guī)劃預(yù)期效果。我國屬于社會主義公有制國家，政府通過頒布相關(guān)的規(guī)劃方案來統(tǒng)領(lǐng)整個社會事業(yè)的發(fā)展，從而保障社會各項事業(yè)能夠正常運轉(zhuǎn)，在我國這種特殊的國情下，規(guī)劃對各項事業(yè)有決定性的作用。如果規(guī)劃之間存在分歧，將會導(dǎo)致整個社會各項事業(yè)的發(fā)展相互之間存在阻礙，不利于協(xié)調(diào)發(fā)展，從而造成資源的浪費、經(jīng)濟發(fā)展不可持續(xù)等問題。隨著“三規(guī)合一”呼聲的日益高漲，作為“三規(guī)”之一的土地利用總體規(guī)劃，在新一輪土地利用總體規(guī)劃編制時應(yīng)響應(yīng)“三規(guī)合一”的背景，在規(guī)劃方案中注重與其他規(guī)劃之間的相互協(xié)調(diào)，進而更好地實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃的目標(biāo)。

二、“三規(guī)”之間的差別和聯(lián)系

“三規(guī)”之間存在差異，但是隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，三者之間相互聯(lián)系逐漸增多。土地資源是城市和社會經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)，社會各項事業(yè)活動都需要土地作為支撐，城市發(fā)展需要依靠建設(shè)用地的擴張作為保障，社會經(jīng)濟發(fā)展中重大項目及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)均需要落地才能實施。因此，土地在城市和社會經(jīng)濟發(fā)展過程中起著基礎(chǔ)性的作用，沒有土地的保障，城市和社會經(jīng)濟發(fā)展便成為空談。土地資源的有限性，加上土地資源肩負(fù)的多功能性，土地除了承載功能外，還擁有養(yǎng)育功能，在保障城市發(fā)展和經(jīng)濟發(fā)展的同時，土地還需要滿足人的基本生存需要，如果放任城市發(fā)展和經(jīng)濟發(fā)展占用土地，那么土地的養(yǎng)育功能將喪失，從而威脅到人的生存。城市和經(jīng)濟的發(fā)展會占用一定的土地，改變土地利用現(xiàn)狀，調(diào)整土地的空間布局狀況。城市和經(jīng)濟發(fā)展對土地合理地利用，能夠使土地資源發(fā)揮自身的功能，更好地服務(wù)于城市和社會經(jīng)濟的發(fā)展；但是，不合理地利用土地，會對土地資源的數(shù)量和質(zhì)量造成損害，以至于土地資源供需日趨緊張，從長遠(yuǎn)看也威脅到城市和社會經(jīng)濟的發(fā)展。土地利用總體規(guī)劃在三項規(guī)劃之中處于基礎(chǔ)性地位，城市規(guī)劃和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃在遵從自身發(fā)展規(guī)律的同時，更要遵從土地利用總體規(guī)劃的相關(guān)用地要求。

從三項規(guī)劃的關(guān)系可以看出，土地利用總體規(guī)劃在服務(wù)于城市規(guī)劃和社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的同時也制約了城市和社會經(jīng)濟發(fā)展中建設(shè)用地的無序擴張。因此，一方面由于土地利用總體規(guī)劃在三項規(guī)劃之中處于基礎(chǔ)性地位，城市規(guī)劃和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃在遵從自身發(fā)展規(guī)律的同時，更要遵從土地利用規(guī)劃的安排；另一方面土地利用規(guī)劃也應(yīng)該努力完善自身的科學(xué)合理性，為實現(xiàn)“三規(guī)”協(xié)調(diào)統(tǒng)一提供正確的指導(dǎo)，在規(guī)劃保護土地資源數(shù)量質(zhì)量不被破壞的基礎(chǔ)上，推進社會各項事業(yè)的發(fā)展。

三、“三規(guī)”之間不協(xié)調(diào)的原因

總體來說，當(dāng)前“三規(guī)”之間處于不協(xié)調(diào)狀況，這種不協(xié)調(diào)狀況的原因主要來自兩個方面：一是三項規(guī)劃之間本身存在差異；二是受外在的管理體制的不合理、土地利用總體規(guī)劃先進性不足等外在因素的影響，內(nèi)外的差異使得“三規(guī)”之間的差異大，協(xié)調(diào)難以進行。

（一）規(guī)劃本身存在差異。土地利用總體規(guī)劃在本質(zhì)上與城市規(guī)劃和社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃存在較大差異，主要體現(xiàn)在規(guī)劃的期限、規(guī)劃的剛性、規(guī)劃的利益訴求以及規(guī)劃的任務(wù)。具體的差異體現(xiàn)如表1所示?？梢钥闯?，“三規(guī)”之間本質(zhì)上存在著矛盾，這些內(nèi)在的矛盾只可以緩和但不可以消除。由于變化速度的不一致，導(dǎo)致規(guī)劃期限產(chǎn)生了差異；在規(guī)劃的剛性上，土地利用總體規(guī)劃有嚴(yán)格的指標(biāo)限制，上級對下級進行嚴(yán)格的指標(biāo)管控，但是城市規(guī)劃和社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃變動性大，規(guī)劃的預(yù)測性強而管控較?。辉谀康纳?，三項規(guī)劃利益追求的不一致，導(dǎo)致規(guī)劃目的不一致，城市規(guī)劃和社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃重在發(fā)展，土地利用總體規(guī)劃重在保障糧食生產(chǎn)安全。“三規(guī)”之間矛盾的核心在建設(shè)用地規(guī)模的控制上，城市規(guī)劃和國民社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃在一定程度上促進建設(shè)用地規(guī)模的擴張，但是土地利用總體規(guī)劃要嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模的增長。（表1）

（二）管理體制有待進一步改進。就微觀管理幅度而言，縣級以上各級人民政府均下轄相當(dāng)數(shù)量的下屬機構(gòu)，機構(gòu)設(shè)置名目繁雜，數(shù)量眾多，如辦公廳（室）、職能機構(gòu)、直屬機構(gòu)、直屬事業(yè)單位、辦事機構(gòu)等，以及各種各樣為處理臨時性問題設(shè)立的臨時機構(gòu)，以及為協(xié)調(diào)、處理、解決機構(gòu)間的問題和矛盾而設(shè)立各種各樣議事協(xié)調(diào)機構(gòu)等單位或機構(gòu)。這在一定程度上導(dǎo)致了國家行政管理宏觀協(xié)調(diào)不夠、職能分割、合作不足的弊端。受以上我國行政組織結(jié)構(gòu)大環(huán)境的影響，三項規(guī)劃編制審批權(quán)限分別屬不同的部門。在實踐過程中，土地利用總體規(guī)劃屬于國土資源部，城市規(guī)劃歸屬規(guī)劃建設(shè)部門，社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃方案歸屬發(fā)展改革部門。由于管理部門的不同，一方面產(chǎn)生了三項工作在管理人員、管理程序、管理平臺、管理技術(shù)、管理方法上的差異；另一方面由于處于同等地位的三個部門之間溝通不暢，管理相對封閉，長期的自主化管理，使得溝通成本大幅度增加，規(guī)劃實施效率下降。在縱向結(jié)構(gòu)上，中央政府與地方政府之間的博弈關(guān)系，地方政府土地利用違規(guī)現(xiàn)象普遍，加劇了三項規(guī)劃的分歧現(xiàn)狀。由于以上問題，三項規(guī)劃之間處于失衡狀態(tài)，損害三項規(guī)劃的科學(xué)合理性。管理體制的差異對三項規(guī)劃具體工作的影響主要體現(xiàn)在規(guī)劃成果的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范三個方面，具體表現(xiàn)為：（1）技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一；（2）編制方法不統(tǒng)一；（3）工作基礎(chǔ)不同；（4）編制依據(jù)不同；（5）數(shù)據(jù)格式不統(tǒng)一；（6）名稱定義不一致；（7）空間邊界不重疊；（8）空間定位不統(tǒng)一。endprint

（三）土地利用總體規(guī)劃先進性不足。三項規(guī)劃在發(fā)展時間和成熟度上存在著差異，城市規(guī)劃和社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃在發(fā)展時間上較土地利用總體規(guī)劃長，理論和實踐上的成熟度都較土地利用總體規(guī)劃高。土地規(guī)劃在我國的開展較為緩慢，實施也并不是非常順利，三十年前才開始起步性工作，并且沒有得到深入地貫徹落實，五年前的全面展開大會戰(zhàn)才使得土地規(guī)劃工作得到全面提升，前兩輪土地規(guī)劃總體編制較為匆忙，許多實際性問題被暴露出來，土地規(guī)劃的理論指導(dǎo)與從業(yè)人員的專業(yè)素質(zhì)都有待提高。與此同時，我國的城市規(guī)劃工作已經(jīng)開展多年形成了不可小視的工作經(jīng)驗，在吸取和借鑒國外優(yōu)秀城市規(guī)劃的方法論的同時，規(guī)劃編制水平的提高在全國范圍內(nèi)的提高有目共睹。土地利用總體規(guī)劃作為一種資源性規(guī)劃，對城市規(guī)劃和社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃具有重要的指導(dǎo)作用，如果不能夠與城市規(guī)劃、社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃在先進性上保持一致，那么它們之間的協(xié)調(diào)會受損。因此，在“三規(guī)合一”上，土地利用總體規(guī)劃還需要不斷完善自身的先進性，保持與城市規(guī)劃、社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃在先進性上的一致。

四、新一輪土地利用總體規(guī)劃編制實現(xiàn)“三規(guī)”協(xié)調(diào)的途徑

“三規(guī)”之間的不協(xié)調(diào)，在短期內(nèi)實現(xiàn)完全統(tǒng)一較為困難。因此，在完善“三規(guī)”統(tǒng)一方面并不能單純追求“三規(guī)”完全地統(tǒng)一，更多的是協(xié)調(diào)，即在讓“三規(guī)”保持自身特色的同時，兼顧其他規(guī)劃的需求。三項規(guī)劃都必須遵從土地資源保護優(yōu)先的原則，在保障土地資源可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)更好的經(jīng)濟發(fā)展。因此，為了能夠?qū)崿F(xiàn)“三規(guī)”之間的融合，作為其中處于重要地位的土地利用總體規(guī)劃，在新一輪方案的編制中，需不斷完善來促進“三規(guī)合一”工作的順利實施。在解決“三規(guī)合一”問題上主要的思路是土地利用規(guī)劃要堅持在耕地保護和基本農(nóng)田保護方面上的地位不動搖，同時進一步促進建設(shè)用地的集約節(jié)約利用。打破管理體制上的約束，從而促進各項規(guī)劃在標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容、規(guī)范上實現(xiàn)統(tǒng)一；另外，土地利用總體規(guī)劃需要不斷完善自身的先進性，從而更好地指導(dǎo)城市規(guī)劃和社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃。

（一）在編制過程中，加強各相關(guān)部門之間的聯(lián)系。土管部門、建設(shè)部門、發(fā)改部門等幾個部門在工作中產(chǎn)生沖突的部分主要是在建設(shè)用地的規(guī)模和布局上。因此，土地管理部門在編制土地利用總體規(guī)劃的過程中涉及對建設(shè)用地進行分配時，尤其要加強與其他兩個部門的溝通。為了實現(xiàn)良好的溝通，在三個部門之間打破信息不能共享的障礙，建立合作機制，保障三個部門在相關(guān)業(yè)務(wù)上保持密切的聯(lián)系。另外，還需要在三個部門之上建立統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)部門，統(tǒng)領(lǐng)三部門的工作。土地部門在三項規(guī)劃合作的過程中，應(yīng)該提供的信息有：土地資源的供需狀況、土地資源的承載力分析、土地資源的潛力評價、土地資源的合理利用方式等等與土地資源利用與保護相關(guān)的信息，為其他規(guī)劃在建設(shè)用地布局時能夠做到因地制宜，充分利用建設(shè)用地提供依據(jù)。

（二）土地利用總體規(guī)劃要從理論和實踐上雙向推動。在理論上，要加強土地利用總體規(guī)劃與多學(xué)科進行聯(lián)合，由于土地利用規(guī)劃具有綜合性，土地利用總體規(guī)劃關(guān)系到社會生產(chǎn)、生活、生態(tài)三個方向的用地情況，兼顧著經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護、生態(tài)保護以及人類生存等重大問題。土地利用總體規(guī)劃的相關(guān)理論上應(yīng)多加強與先進理論的協(xié)調(diào)融合，真正實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃理論的綜合性。實踐上，要加強編制土地利用總體規(guī)劃人員的培訓(xùn)，建立一支高素質(zhì)水平的土地利用總體規(guī)劃編制隊伍，在土地利用總體規(guī)劃方案編制過程中可以采取招標(biāo)的形式進行選取，充分發(fā)揮相關(guān)團隊的集體智慧。

（三）加強法律對土地利用規(guī)劃權(quán)威性的保障作用。土地利用規(guī)劃一經(jīng)編制完成，就不能被隨意地更改，確實需要修改的地方要嚴(yán)格按照程序完成審批。城市規(guī)劃中制定的建設(shè)用地規(guī)?？刂浦笜?biāo)應(yīng)與土地利用總體規(guī)劃中制定的相協(xié)調(diào)，不可超過規(guī)模限制，并且城市規(guī)劃中對于不合理的建設(shè)用地，要按照土地利用總體規(guī)劃的具體要求進行局部調(diào)整，做到科學(xué)、合理地用地。任何部門、任何單位與個人的建設(shè)用地都不得違反土地利用總體規(guī)劃與城市建設(shè)規(guī)劃的要求。

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