淺析關(guān)于亟待提高工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的幾點(diǎn)思考

袁品格

（中鐵一局集團(tuán)社會保障部，陜西 西安 710054）

淺析關(guān)于亟待提高工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的幾點(diǎn)思考

袁品格

（中鐵一局集團(tuán)社會保障部，陜西 西安 710054）

結(jié)合目前我國工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次低的情況，從社會保險(xiǎn)是國民收入的二次分配和社會保險(xiǎn)的“大數(shù)法則”這個(gè)特質(zhì)出發(fā)，闡述了提高工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次在實(shí)現(xiàn)社會公平的內(nèi)在要求和促進(jìn)工傷保險(xiǎn)事業(yè)向縱深發(fā)展方面有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

工傷保險(xiǎn)；統(tǒng)籌層次；社會公平；基金結(jié)余量

1951年，政務(wù)院公布了《中華人民共和國勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，這標(biāo)志著我國社會保障制度的建立。經(jīng)過半個(gè)多世紀(jì)的實(shí)踐、修訂和完善，尤其是隨著《社會保險(xiǎn)法》和《國務(wù)院關(guān)于修改〈工傷保險(xiǎn)條例〉的決定》的頒布與實(shí)施，我國的社會保障制度已經(jīng)走上了規(guī)范化、法制化的道路。工傷保險(xiǎn)作為五大社會保險(xiǎn)之一，是依法行政體現(xiàn)得最具體的險(xiǎn)種，也是最復(fù)雜、最特殊、日常處理中最靈活的一個(gè)險(xiǎn)種，其目前的統(tǒng)籌模式大部分為設(shè)區(qū)的市級統(tǒng)籌。從多年的工作實(shí)踐情況看，統(tǒng)籌層次低，基金規(guī)模小，化解風(fēng)險(xiǎn)能力差，已經(jīng)成為制約工傷保險(xiǎn)事業(yè)健康發(fā)展的突出問題。

《社會保險(xiǎn)法》第六十四條規(guī)定：“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行全國統(tǒng)籌，其他社會保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行省級統(tǒng)籌”，這已經(jīng)為社會保險(xiǎn)的發(fā)展指明了方向。

《人力資源社會保障事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》明確將全面實(shí)施省級統(tǒng)籌作為“十三五”期間工傷保險(xiǎn)制度體系建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)，人社部、財(cái)政部也明確要求2020年底前實(shí)現(xiàn)工傷保險(xiǎn)基金省級統(tǒng)籌。可見，提高工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次是工傷保險(xiǎn)制度體系建設(shè)中亟待解決的問題之一。鑒于此，筆者談幾點(diǎn)個(gè)人的粗淺看法。

1 實(shí)現(xiàn)社會公平的內(nèi)在要求

市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展到今天，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域競爭日趨激烈，不可避免地出現(xiàn)收入差距拉大，社會財(cái)富分配不均衡，甚至貧富懸殊、兩極分化等現(xiàn)象。社會保險(xiǎn)作為一種社會公共計(jì)劃，它的宗旨在于通過國民收入的二次分配，使社會財(cái)富在富人與窮人之間、在職者與失業(yè)者之間、健康者與病殘者之間、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間合理地適當(dāng)轉(zhuǎn)移。

社會保險(xiǎn)是國民收入的二次分配，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是公平。社會保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌是社會保險(xiǎn)的特質(zhì)，社會保險(xiǎn)的這種特質(zhì)是需要一定的資金量和一定范圍的調(diào)劑規(guī)模來實(shí)現(xiàn)的，社會化的范圍越大，社會保險(xiǎn)分散風(fēng)險(xiǎn)的功能越強(qiáng)，也就越能體現(xiàn)社會保險(xiǎn)的“大數(shù)法則”，實(shí)現(xiàn)公平。因此，提高工傷保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次，實(shí)現(xiàn)工傷保險(xiǎn)省級統(tǒng)籌，在各省范圍內(nèi)調(diào)劑使用工傷保險(xiǎn)基金，是社會化分配的需要，也是實(shí)現(xiàn)社會公平的內(nèi)在要求。

2 實(shí)現(xiàn)基金保障功能的需要

目前，全國大部分地區(qū)的工傷保險(xiǎn)實(shí)行的是設(shè)區(qū)的市級統(tǒng)籌，有些省份對特殊行業(yè)也實(shí)行行業(yè)整體參加省級統(tǒng)籌的模式，比如建筑、煤炭、鐵路、電力等行業(yè)。由于地區(qū)和行業(yè)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡及用工風(fēng)險(xiǎn)的差異，導(dǎo)致基金的收支和結(jié)余差異很大。從基金當(dāng)期結(jié)余率來看，在同一省內(nèi)的不同地區(qū)，或者同一省內(nèi)的不同行業(yè)，有些基金結(jié)余率偏高的統(tǒng)籌地區(qū)或行業(yè)甚至達(dá)到當(dāng)期收入的70%～80%，而基金結(jié)余率偏低的統(tǒng)籌地區(qū)或行業(yè)連當(dāng)期收入的5%都達(dá)不到。

從工傷保險(xiǎn)的繳費(fèi)費(fèi)率來看，基金結(jié)余率偏高的地市或行業(yè)繳費(fèi)費(fèi)率一般都較低，而結(jié)余率偏低的地市或行業(yè)繳費(fèi)費(fèi)率普遍偏高。根據(jù)目前的政策，基金只能在同一統(tǒng)籌地區(qū)或統(tǒng)籌行業(yè)內(nèi)部調(diào)劑使用，難以發(fā)揮基金在各地區(qū)、各行業(yè)間的互濟(jì)作用，削弱了基金的保障功能。

前些年，國家一再強(qiáng)調(diào)將國有企業(yè)“老工傷”人員納入統(tǒng)籌，為什么在同一省內(nèi)的不同地區(qū)、不同行業(yè)，就出現(xiàn)了工作進(jìn)展上的差異？這主要還是基金結(jié)余率的差異?；鸾Y(jié)余率偏高的地區(qū)和行業(yè)，工作進(jìn)度比較快；結(jié)余率偏低的地區(qū)和行業(yè)，工作很難開展。比如，最典型的就是煤炭行業(yè)，老工傷人員特別多，新工傷發(fā)生頻率又高，再加上這幾年煤炭價(jià)格不景氣，整個(gè)工傷保險(xiǎn)基金缺口非常大，甚至有些連當(dāng)期待遇都很難保證。因此，提高工傷保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次，充分發(fā)揮基金在各省范圍內(nèi)的互濟(jì)作用，才能最大限度地實(shí)現(xiàn)基金的保障功能，提高基金的利用率，促進(jìn)工傷保險(xiǎn)制度的不斷完善和發(fā)展。

3 促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定的有效舉措

由于各地區(qū)、各行業(yè)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡，職工的工傷保險(xiǎn)待遇水平也存在較大的差異。筆者調(diào)查和收集的有關(guān)統(tǒng)計(jì)資料顯示，就傷殘津貼來說，有些經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較快，保障水平偏高的統(tǒng)籌地區(qū)或行業(yè)的工傷職工傷殘津貼能達(dá)到本省同類待遇平均水平的140%～150%；但是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度緩慢的地區(qū)，保障水平偏低的僅為本省平均水平的60%～70%。對于供養(yǎng)親屬撫恤金，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的統(tǒng)籌地區(qū)或行業(yè)供養(yǎng)親屬撫恤金的水平僅達(dá)到該省同類待遇平均水平的40%～50%，待遇水平差距非常大。

由于各地區(qū)、各行業(yè)間基金收支不均衡，在工傷職工和遺屬的日常待遇調(diào)整方面不能統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致工傷保險(xiǎn)待遇的差距越來越大。尤其在近幾年調(diào)整工傷保險(xiǎn)待遇的過程中，各省對職工的工傷保險(xiǎn)待遇調(diào)整大多出臺的是一個(gè)指導(dǎo)辦法，給出了一個(gè)執(zhí)行范圍，具體的調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)授權(quán)各統(tǒng)籌地區(qū)和統(tǒng)籌行業(yè)根據(jù)各自基金的收繳使用情況自行制訂。這樣就造成了基金結(jié)余量大的統(tǒng)籌地區(qū)和行業(yè)，對職工工傷保險(xiǎn)待遇的調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)定得較高；基金結(jié)余量小的統(tǒng)籌地區(qū)和行業(yè)，對職工工傷保險(xiǎn)待遇的調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)定得較低，特別是傷殘津貼和工亡遺屬撫恤金，就會導(dǎo)致各省范圍內(nèi)相同傷殘等級的工傷職工傷殘津貼待遇和工亡遺屬撫恤金的差異越來越大。

另外，還有其他工傷保險(xiǎn)待遇，比如工亡職工的喪葬補(bǔ)助金、工傷職工的護(hù)理費(fèi)水平、住院伙食補(bǔ)助費(fèi)、轉(zhuǎn)院的交通食宿費(fèi)用、解除或終止勞動(dòng)合同的一次性傷殘就業(yè)補(bǔ)助金和一次性工傷醫(yī)療補(bǔ)助金等，各省不同地區(qū)或不同統(tǒng)籌行業(yè)，標(biāo)準(zhǔn)不一樣，這又導(dǎo)致新的社會不穩(wěn)定因素出現(xiàn)。

4 推動(dòng)工傷保險(xiǎn)事業(yè)縱深發(fā)展的趨勢

按照國際通行做法，工傷保險(xiǎn)是補(bǔ)償、預(yù)防和康復(fù)三位一體的一種保險(xiǎn)制度。但是，在制度初創(chuàng)時(shí)期，優(yōu)先解決的應(yīng)該是工傷補(bǔ)償問題，隨著制度的不斷完善和發(fā)展，以及勞動(dòng)者需求的提高，必須開展工傷預(yù)防和工傷康復(fù)工作。

同樣，我們國家在工傷保險(xiǎn)管理中之所以把工傷補(bǔ)償作為重點(diǎn)，主要是由我們的國情決定的——工傷保險(xiǎn)起步早，規(guī)范晚，統(tǒng)籌層次還有待提高，基金積累底子比較薄，遺留老工傷人員比較多。目前，受工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的限制，工傷保險(xiǎn)基金難以最大限度地發(fā)揮其互濟(jì)性和保障功能，這嚴(yán)重制約了工傷補(bǔ)償、預(yù)防和康復(fù)三位一體化建設(shè)的順利進(jìn)行。

工傷保險(xiǎn)基金結(jié)余率高的統(tǒng)籌地區(qū)和行業(yè)，能夠拿出更多的資金開展工傷預(yù)防和工傷康復(fù)工作；而工傷保險(xiǎn)基金結(jié)余率低的統(tǒng)籌地區(qū)和行業(yè)，其工傷預(yù)防與職業(yè)康復(fù)由于資金投入不到位，工作無法正常開展。在工傷補(bǔ)償、預(yù)防和康復(fù)三位一體化建設(shè)中，首要任務(wù)應(yīng)該是工傷預(yù)防，只有重視工傷預(yù)防，才能使工傷保險(xiǎn)發(fā)展進(jìn)入一個(gè)良性循環(huán)。

同時(shí)，提高工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次，有助于各項(xiàng)管理制度的整合。比如，工傷保險(xiǎn)的參保范圍、參保對象、費(fèi)率政策、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、工傷認(rèn)定、勞動(dòng)能力鑒定辦法、經(jīng)辦流程等，在同一省內(nèi)均執(zhí)行同一標(biāo)準(zhǔn)，有助于勞動(dòng)者對工傷保險(xiǎn)政策的認(rèn)知，有利于社會保險(xiǎn)行政部門和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對工傷保險(xiǎn)政策的宣傳，也更能體現(xiàn)社會保險(xiǎn)的公平性。另外，提高工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次，更加有利于運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)+，能夠有效提高工傷保險(xiǎn)的信息化管理水平。各省對工傷職工和工亡職工遺屬應(yīng)統(tǒng)一建立工傷檔案，對檔案中的所有資料進(jìn)行數(shù)據(jù)處理，建立檔案信息系統(tǒng)，可實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)與檔案之間的無縫對接。這樣做，一方面，能夠有效提高工作效率；另一方面，便于為工傷職工和工亡職工遺屬提供更加便捷、快速的服務(wù)，也更加有利于工傷職工的信息整合，有利于同一省內(nèi)職工工傷保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移。

5 結(jié)束語

總之，社會保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次越高，其“大數(shù)法則”就越能得到充分體現(xiàn)，基金的調(diào)控能力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力就會越來越強(qiáng)，管理也會越來越規(guī)范。因此，提高工傷保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次，建立基金的風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控機(jī)制，既是制度建設(shè)的內(nèi)在要求，又是建立政策統(tǒng)一、機(jī)制完善、管理科學(xué)、運(yùn)行規(guī)范的工傷保險(xiǎn)制度的必然趨勢。我們期待著工傷保險(xiǎn)和社會保險(xiǎn)的其他險(xiǎn)種以《社會保險(xiǎn)法》的相關(guān)規(guī)定為目標(biāo)，盡快提高統(tǒng)籌層次，縮短完善周期，向著更加縱深、健康的方向發(fā)展。

F842

A

10.15913/j.cnki.kjycx.2017.20.078

2095－6835（2017）20－0078－02

〔編輯：白潔〕