我國霧霾天氣的協(xié)同治理研究

袁立

基金項(xiàng)目：江西省高校人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“中國空氣污染評(píng)價(jià)體系與治理政策研究”（項(xiàng)目編號(hào)：JJ1445）

【摘 要】近年來，我國多地頻繁出現(xiàn)霧霾天氣，嚴(yán)重惡化的空氣質(zhì)量極大地威脅著人類的生存環(huán)境和身體健康，對(duì)大氣污染進(jìn)行有效治理刻不容緩。由于空氣的流動(dòng)性使相鄰地區(qū)的霧霾必然會(huì)彼此滲透與擴(kuò)散，使得各區(qū)域部門各自為政的霧霾治理措施收效甚微，而各區(qū)域各利益相關(guān)主體協(xié)同作用應(yīng)是我國進(jìn)行霧霾治理工作的有效途徑和必然趨勢(shì)。本文從內(nèi)部動(dòng)力、外部推力、政府支撐力以及阻力等4個(gè)方面對(duì)我國霧霾天氣協(xié)同治理的作用力進(jìn)行了深入分析，在此基礎(chǔ)上提出應(yīng)通過引入激勵(lì)約束相容機(jī)制、構(gòu)建包容性發(fā)展模式、實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償制度以及建立排污權(quán)有償使用制度等措施消除霧霾天氣協(xié)同治理的阻力，從而促進(jìn)霧霾協(xié)同治理的有效進(jìn)行。

【關(guān)鍵詞】霧霾天氣；協(xié)同治理；大氣污染

一、緒論

近年來，我國多地頻繁出現(xiàn)惡劣的霧霾天氣，其破壞性之強(qiáng)、時(shí)效性之長(zhǎng)以及影響范圍之廣已對(duì)人類的生存環(huán)境和身體健康造成了極大地威脅，引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，各級(jí)政府都在積極采取措施應(yīng)對(duì)霧霾天氣。然而，就當(dāng)前我國大氣污染的治理情況而言，多數(shù)地方政府僅以自身行政區(qū)劃作為治理范圍來進(jìn)行霧霾天氣的防控和治理，其制定的各項(xiàng)治理措施也都僅以改善自身行政區(qū)劃范圍內(nèi)的大氣質(zhì)量為目標(biāo)，并僅在自身行政區(qū)劃范圍內(nèi)進(jìn)行實(shí)施，完全忽視了公共環(huán)境污染事件跨區(qū)域的特征，這不僅不利于當(dāng)?shù)卮髿馕廴镜闹卫?，還會(huì)造成資源浪費(fèi)，進(jìn)一步惡化生態(tài)環(huán)境。因此，在我國當(dāng)前地方保護(hù)主義嚴(yán)重、眾多利益關(guān)系交錯(cuò)以及資源分散的背景下，各區(qū)域各主體之間的協(xié)同合作應(yīng)是我國進(jìn)行大氣污染治理工作的有效途徑和必然趨勢(shì)，霧霾治理必須打破行政區(qū)劃壁壘，構(gòu)建多元治理主體的跨區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制。因此，本文將對(duì)霧霾天氣協(xié)同治理的作用力分析，深入剖析霧霾協(xié)同治理的動(dòng)力和阻力的來源，并在此基礎(chǔ)上提出霧霾協(xié)同治理中的利益平衡與補(bǔ)償措施，構(gòu)建協(xié)調(diào)霧霾治理的多元主體利益平衡機(jī)制。

二、霧霾天氣協(xié)同治理的作用力分析

霧霾天氣協(xié)同治理的作用力可分成內(nèi)部動(dòng)力、外部推力、政府支撐力以及阻力等4個(gè)方面來進(jìn)行討論。

1.內(nèi)部動(dòng)力

包括預(yù)期收益增加、共同治理理念以及合作能力提升等。預(yù)期收益增加是指通過霧霾天氣的跨域協(xié)同治理能夠有助于降低地方政府單獨(dú)治理霧霾的成本，產(chǎn)生合作剩余，有利于各地區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，因此為了追求預(yù)期收益增加，理性的地方政府會(huì)愿意選擇跨域協(xié)同治理合作。同時(shí)，當(dāng)各地區(qū)的地方政府在治理霧霾天氣的治理理念趨同以及治理合作能力達(dá)到一定水平時(shí)，也會(huì)推動(dòng)跨域協(xié)同治理機(jī)制的形成。

2.外部推力

包括公民環(huán)保意識(shí)增強(qiáng)、霧霾治理的復(fù)雜度高以及市場(chǎng)成熟度提升等方面。隨著我國公民社會(huì)的不斷發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)、人民生活水平大幅度提高的同時(shí)，社會(huì)大眾的環(huán)保意識(shí)也逐漸增強(qiáng)，要求政府加強(qiáng)對(duì)日趨嚴(yán)重的霧霾天氣治理的訴求越來越強(qiáng)烈。另外，由于霧霾在空間上具有流動(dòng)性的特點(diǎn)，使相鄰地區(qū)的霧霾必然會(huì)彼此滲透與擴(kuò)散，這決定了霧霾治理的復(fù)雜度較高，單個(gè)地方政府僅憑一己之力無法有效地治理霧霾天氣，必須聯(lián)合其他地方政府，并且讓社會(huì)大眾與企業(yè)共同參與進(jìn)來，才能有效地解決霧霾問題。最后隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展成熟，在霧霾嚴(yán)重的地區(qū)，可以逐漸建立起健全的排污權(quán)交易市場(chǎng)，區(qū)域內(nèi)企業(yè)可以進(jìn)行大氣排污權(quán)交易，這也為霧霾天氣的區(qū)域內(nèi)協(xié)同治理提供了條件。

3.政府支撐力

不僅包括上級(jí)政府在資金、技術(shù)、人才方面的支持，還包括制度和法律法規(guī)方面的保障。上級(jí)政府提供資金、技術(shù)以及人才等方面的支持在一定程度上有助于解決區(qū)域內(nèi)霧霾天氣協(xié)同治理資金不足、技術(shù)落后以及人才短缺等問題；上級(jí)政府對(duì)于區(qū)域內(nèi)霧霾治理的多主體聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的構(gòu)建也能給予制度上的支持，并且通過立法消除區(qū)域內(nèi)霧霾治理合作的行政隔閡，從而有利于改變霧霾天氣屬地治理的現(xiàn)狀，為霧霾天氣的跨域協(xié)同治理的合法性提供保障。

4.阻力

主要包括大氣污染治理屬地管理體制固化、地方本位主義、唯GDP論、霧霾天氣的負(fù)外部性以及利益分配不協(xié)調(diào)等方面。自20世紀(jì)90年代我國實(shí)行分稅制改革后，地方政府逐漸成為獨(dú)立的利益主體，導(dǎo)致地方本位主義嚴(yán)重，將地方利益凌駕于整體利益之上，加之在我國的政績(jī)考核中唯GDP論，地方官員出于晉升激勵(lì)，往往不惜以犧牲環(huán)境為代價(jià)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。此外，霧霾天氣的負(fù)外部性以及區(qū)域內(nèi)地方政府的利益分配不協(xié)調(diào)，這些都阻礙了霧霾天氣協(xié)同治理的形成。

因此，要促進(jìn)霧霾天氣協(xié)同治理的形成，一方面要增強(qiáng)內(nèi)部動(dòng)力、外部推力以及政府支撐力的作用；另一方面要弱化阻力作用。在內(nèi)部動(dòng)力方面，要以區(qū)域內(nèi)的公共價(jià)值為導(dǎo)向，增加共同治理的理念。另外，要加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)地方政府之間的治理、監(jiān)測(cè)、信息、技術(shù)等各方面的協(xié)同，提升協(xié)同治理的合作能力。在外部推力方面，要通過加大環(huán)保宣傳等各種手段進(jìn)一步提高公民的環(huán)保意識(shí)，提高公民在霧霾天氣治理的參與度，并且要建立區(qū)域內(nèi)的排污權(quán)交易制度。在政府支撐力方面，各級(jí)政府要加大對(duì)地方霧霾天氣協(xié)同治理在資金、技術(shù)以及人才上的支持，并且要對(duì)區(qū)域內(nèi)霧霾治理的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的形成也給予制度上的支持，并且通過立法消除區(qū)域內(nèi)霧霾治理合作的行政隔閡，從而有利于改變霧霾天氣屬地治理的現(xiàn)狀，為霧霾天氣的協(xié)同治理的合法性提供保障。在阻力方面，霧霾天氣協(xié)同治理阻力歸根結(jié)底是由于利益分配不平衡而導(dǎo)致。因此，如何協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各主體的利益至關(guān)重要，這正是下文中利益平衡機(jī)制分析需要解決的問題。

三、霧霾天氣協(xié)同治理主體間利益平衡措施分析

當(dāng)前，各級(jí)地方政府在霧霾治理過程中往往過分重視本區(qū)域內(nèi)的短期利益而導(dǎo)致霧霾治理時(shí)互相推諉、協(xié)調(diào)困難，治理政策措施效果差強(qiáng)人意。由于利益的平衡和補(bǔ)償是任何一個(gè)地區(qū)公共品在進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交易過程中都不可忽視的核心要素，而霧霾治理涉及的各利益相關(guān)主體有不同的利益訴求。因此，為了更好地保障和維持跨區(qū)域合作的順利進(jìn)行，地區(qū)之間在如何進(jìn)行利益鼓勵(lì)和利益補(bǔ)償方面應(yīng)該達(dá)成一定的共識(shí)。霧霾天氣造成的大氣污染和引發(fā)的各利益主體間博弈，說明利益的合理分配是霧霾天氣協(xié)同治理的根本所在。因此，通過疏通、協(xié)調(diào)、補(bǔ)償?shù)榷喾N方式對(duì)利益進(jìn)行合理的調(diào)整，有助于實(shí)現(xiàn)各主體間的利益平衡，具體的措施有：endprint

1.引入激勵(lì)約束相容機(jī)制，建立綠色GDP政績(jī)考核制度，平衡政治與經(jīng)濟(jì)間的利益關(guān)系

就地方政府而言，由于官員的政績(jī)考核和政治晉升都與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展水平掛鉤，任何有利于維持地方安全與穩(wěn)定和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的因素都是政績(jī)考核和政治晉升中具有“一票否決權(quán)”的“硬性指標(biāo)”。再加上可操作性等因素的限制使得環(huán)保指標(biāo)的約束力遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于上述“硬性指標(biāo)”，在政績(jī)考核和政治晉升中的作用不大，實(shí)質(zhì)性也不強(qiáng)，屬于“軟性指標(biāo)”。政府應(yīng)引入激勵(lì)約束相容機(jī)制，建立一套以“綠色GDP”為核心的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)體系（以國內(nèi)生產(chǎn)總值與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中環(huán)境投入成本的差額進(jìn)行考察），將官員的政績(jī)考核和政治晉升與霧霾協(xié)同治理聯(lián)系在一起，適當(dāng)給予那些進(jìn)行了霧霾協(xié)同治理的地方官員一定的政策傾斜，形成官員政治晉升得益于霧霾協(xié)同治理溢出效益的良好政治風(fēng)氣。

2.構(gòu)建包容性發(fā)展模式，形成互動(dòng)、互惠、互補(bǔ)的發(fā)展格局

任何區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都需要區(qū)域間的相互合作，但在合作過程中，由于區(qū)域間整體發(fā)展水平的差異，促使各區(qū)域存在不同的利益訴求，這也導(dǎo)致了霧霾污染的區(qū)域性特征，從而合作成本和利益在各區(qū)域間的分配也存在差異，是一種非均衡的分配方式。因此在綜合考慮各地的社會(huì)發(fā)展水平、環(huán)境承載力、排污總量以及霧霾治理水平的基礎(chǔ)上，應(yīng)采構(gòu)建包容性發(fā)展模式。該模式是以平等、互利、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為原則，實(shí)現(xiàn)利益的多方共享、協(xié)調(diào)、讓渡和補(bǔ)償?shù)囊环N發(fā)展。包容性發(fā)展包括許多方式，如：通過制定產(chǎn)業(yè)政策制度，調(diào)整和優(yōu)化區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；調(diào)整產(chǎn)業(yè)的對(duì)外貿(mào)易結(jié)構(gòu)；設(shè)立公共基金，形成技術(shù)網(wǎng)絡(luò)；統(tǒng)一合作區(qū)的人才市場(chǎng)政策；以綠色為導(dǎo)向統(tǒng)一政府的采購政策；構(gòu)建和完善合作區(qū)稅收和GDP共享體制等。

3.依據(jù)“受益者支付/補(bǔ)償”原則，實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償制度

在運(yùn)用合作治理方式治理跨區(qū)域的大氣污染問題時(shí)，可借鑒美國的“泡泡”政策，在區(qū)域合作中引入“受益者支付/補(bǔ)償”原則。通過對(duì)治理成本和減排任務(wù)進(jìn)行有效分離和分配，讓具有低成本優(yōu)勢(shì)的區(qū)域分擔(dān)高減排成本區(qū)域的減排任務(wù)。同時(shí)，考慮到超額減排的成本，國家可以通過建立區(qū)域共同基金、多區(qū)域財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度等方式，推動(dòng)具有高減排成本和低減排成本區(qū)域間的跨區(qū)域合作，鼓勵(lì)具有低成本優(yōu)勢(shì)的區(qū)域承擔(dān)更多的減排任務(wù)，實(shí)現(xiàn)改善和提升國家大氣質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境的目標(biāo)。

4.控制國家大氣排污總量，建立排污權(quán)有償使用制度，完善排污權(quán)交易機(jī)制

在霧霾協(xié)同治理的過程中，“搭便車”的現(xiàn)象難以避免。政府可以通過建立完善排污權(quán)交易機(jī)制和有償使用制度，讓那些“搭便車”的區(qū)域通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式進(jìn)行排污權(quán)交易，以補(bǔ)償那些進(jìn)行霧霾協(xié)同治理的區(qū)域，從而協(xié)調(diào)并且平衡整個(gè)區(qū)域的利益分配。因此，通過控制排污總量，構(gòu)建排污權(quán)交易制度，完善排污權(quán)有償使用制度，不僅能解決合作區(qū)霧霾協(xié)同治理的外部性問題，還促進(jìn)合作區(qū)內(nèi)利益的轉(zhuǎn)移、協(xié)調(diào)和平衡。

四、研究結(jié)論

綜上所述，霧霾污染來源復(fù)雜多樣，同時(shí)涉及多個(gè)區(qū)域部門和多個(gè)利益主體，因此僅立足于一時(shí)一地的霧霾治理效果并不理想，加強(qiáng)地方政府間的跨域協(xié)調(diào)治理并構(gòu)建地方政府、污染企業(yè)和社會(huì)公眾等霧霾治理主體的聯(lián)防聯(lián)控協(xié)同治理機(jī)制才是霧霾有效治理的關(guān)鍵所在。本文在充分考慮到了地方政府作為一個(gè)“理性經(jīng)濟(jì)人”的本質(zhì)屬性基礎(chǔ)上，分析了我國霧霾天氣協(xié)同治理的動(dòng)力來源于預(yù)期收益等內(nèi)部動(dòng)力、公民環(huán)保意識(shí)提升等外部推力以及上級(jí)政府支撐力的綜合作用，并提出應(yīng)通過引入激勵(lì)約束相容機(jī)制、構(gòu)建包容性發(fā)展模式、實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償制度以及建立排污權(quán)有償使用制度等各項(xiàng)霧霾天氣協(xié)同治理的利益平衡與補(bǔ)充措施以協(xié)調(diào)各方利益，消除霧霾天氣協(xié)同治理的阻力，從而有效地促進(jìn)霧霾天氣協(xié)同治理的順利進(jìn)行。

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