基層治理現(xiàn)代化背景下完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度建設(shè)研究

梁銳

【摘 要】 鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是最基層的地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)。加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，有利于保障人民群眾利益，有利于推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化，有利于保證黨的各項(xiàng)政策在基層得到貫徹落實(shí)，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。但在現(xiàn)實(shí)情況中鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大存在著權(quán)力薄弱、權(quán)威虛化、角色尷尬等問題。因此，本文以問題作為導(dǎo)向，提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大應(yīng)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，健全法律規(guī)章制度，提升代表履職能力，創(chuàng)新工作方法，促進(jìn)各項(xiàng)工作發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】 鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作 意義 問題 思考

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是我國最基層的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，與人民群眾的利益最直接，在我國政權(quán)建設(shè)中具有獨(dú)特的基礎(chǔ)性作用。做實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，可以鞏固基層政權(quán)；做細(xì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，可以維護(hù)群眾利益；做深鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，可以化解基層矛盾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作處于改革發(fā)展的前線，針對(duì)廣大農(nóng)村存在的最真實(shí)、最普遍的共同問題，提出最有效、最實(shí)際的解決辦法，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作應(yīng)朝著規(guī)范化、制度化的方向發(fā)展。

一、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)的三點(diǎn)意義

（一）有利于保障基層群眾的利益

我國人大制度有五級(jí)人大，縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表所占比重較大，因此，基層人大代表更具有密切聯(lián)系群眾的優(yōu)勢，加強(qiáng)基層人大建設(shè)有助于完善民意表達(dá)渠道，有助于構(gòu)建基層群眾保護(hù)機(jī)制，有助于保障實(shí)現(xiàn)人民群眾當(dāng)家作主。因此，有人大工作者就提出：“沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大體制的完善，國家根本政治制度便缺乏堅(jiān)實(shí)的根基；沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的有效作為，基層民主很難真正落實(shí)；沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的成熟，整個(gè)人大的權(quán)威就無法確立?！?/p>

（二）有利于推進(jìn)基層治理體系現(xiàn)代化

2014年9月5日習(xí)近平總書記在慶祝全國人大成立60周年大會(huì)指出：“人民代表大會(huì)制度是中國特色社會(huì)主義制度的重要組成部分，也是支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度?！编l(xiāng)鎮(zhèn)人大作為人民代表大會(huì)制度的重要組成部分，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分?；鶎又卫憩F(xiàn)代化亟須基層人大充分發(fā)揮制度內(nèi)民主優(yōu)勢，引導(dǎo)和擴(kuò)大公眾有序政治參與，實(shí)現(xiàn)其民意表達(dá)、協(xié)同共治的平臺(tái)和功能作用。

（三）有利于貫徹落實(shí)黨的方針政策

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的重要職責(zé)之一，就是通過討論決定重大事項(xiàng)，及時(shí)把黨的主張通過法定程序變成國家意志和人民群眾的自覺行動(dòng)，創(chuàng)造性地貫徹落實(shí)黨在農(nóng)村的各項(xiàng)方針政策，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)快速健康發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)是農(nóng)村群眾參與基層民主政治建設(shè)的主要形式，是行使當(dāng)家作主權(quán)力的重要機(jī)關(guān)。做好人大工作，需要充分聽取群眾的意見，深入群眾中，了解訴求，落實(shí)落地各項(xiàng)政策。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作突出的現(xiàn)實(shí)問題

（一）權(quán)力薄弱

地方組織法第九條規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)有13項(xiàng)職權(quán)，因此，單從法律條文上來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權(quán)力的確很大。事實(shí)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度在具體操作中并未得到重視，表面上職權(quán)很大、職責(zé)很重，實(shí)際上“束之高閣”，淪為“擺設(shè)”。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大有些職權(quán)往往由黨委政府代替執(zhí)行，法律與現(xiàn)實(shí)的沖突，導(dǎo)致工作被動(dòng)，形式大于實(shí)際，各項(xiàng)職權(quán)很難履到位做到點(diǎn)。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在履行監(jiān)督權(quán)方面，匯報(bào)聽了，審議搞了，意見提了，決定作了，可是問題并沒有得到很好的解決。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委妨礙了人大監(jiān)督權(quán)的充分發(fā)揮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對(duì)于監(jiān)督權(quán)履行不到位，不能起到實(shí)際監(jiān)督政府的作用；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的13項(xiàng)職權(quán)僅僅依靠每年一兩次的人代會(huì)行使，會(huì)期半天，難以議深議透，顯然是不能充分履行職權(quán)。

（二）權(quán)威虛化

地方組織法第四條規(guī)定：“地方各級(jí)人民代表大會(huì)是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)”。法律意義上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是鄉(xiāng)鎮(zhèn)國家權(quán)力機(jī)關(guān)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)作出的重大決定才符合法律規(guī)定。然而，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)長期以來的具體工作中，黨委對(duì)于重大問題作出決策后由政府直接實(shí)施，往往不經(jīng)過人大，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大重大事項(xiàng)決定權(quán)總是虛置，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大基本未真正行使過重大事項(xiàng)決定權(quán)，重大事項(xiàng)決定權(quán)與黨委決策往往有所沖突，被認(rèn)為是“畫蛇添足”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行黨委決策為主，忽視人大決定權(quán)。

（三）角色尷尬

在基層政治生態(tài)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席普遍存在體制性“履職困惑”。如何妥善處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府之間的關(guān)系？如何破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大角色尷尬地位？鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對(duì)政府履行監(jiān)督權(quán)時(shí)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)“黨政一體”的體制特點(diǎn)，黨政工作不分，監(jiān)督常常涉及到黨委工作，與黨和人大的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系產(chǎn)生了原則性沖突，使得人大對(duì)政府的監(jiān)督時(shí)顧慮重重。

三、健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作制度的幾點(diǎn)思考

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的良性運(yùn)行與完善，是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、保障人民當(dāng)家作主、建設(shè)社會(huì)主義法治秩序的重要保障。因此，針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在具體履職過程中存在的問題，提供了以下幾點(diǎn)建議供參考。

（一）針對(duì)地位虛化：堅(jiān)持黨對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，必須毫不動(dòng)搖堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)?！钡谝?，要理順人大與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的關(guān)系。各級(jí)黨委要保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法行使職權(quán)，發(fā)揮好指揮、協(xié)調(diào)的作用，從而解決實(shí)際問題。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要依據(jù)憲法和法律充分履行職權(quán)，行使法律規(guī)定的權(quán)利，發(fā)揮其在經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)中重大問題的決策作用。第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要自覺接受黨委領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮作用，開展相關(guān)工作。加強(qiáng)和改善黨對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，是做好人大工作的根本保證。

（二）破解監(jiān)督困境：明晰權(quán)責(zé)范圍提高監(jiān)督實(shí)效性

監(jiān)督權(quán)實(shí)施的好壞影響著整個(gè)國家權(quán)力體系的動(dòng)作，故筆者在此單獨(dú)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)督之權(quán)進(jìn)行分析。一是正確定位監(jiān)督職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席能脫離行政事務(wù)，正確處理監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，清清白白的實(shí)施監(jiān)督。二是依法保障監(jiān)督職能。要解決目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作卻存在“人大政府不分家，工作職責(zé)都一樣”的現(xiàn)象，應(yīng)從法律上明確人大干部不得直接主管政府職能的工作，使人大干集中精力更好履行監(jiān)督職能。三是加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作監(jiān)督。結(jié)合本地人大工作的實(shí)際情況，制定有效措施，加強(qiáng)對(duì)政府及其工作人員的監(jiān)督，保證人大各項(xiàng)決議施行的連貫性和有效性，認(rèn)真處理代表的議案和建議。

（三）打破履職限制：健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作相關(guān)法律規(guī)章制度

張德江委員長指出：“有些問題在法律上還不明確、有缺項(xiàng)，需要通過立法作出必要的規(guī)定；已有的法律規(guī)定，有些需要及時(shí)修改完善，有些需要進(jìn)一步配套、解釋。”首先，從法律層面完善細(xì)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作職權(quán)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督工作的程序、形式及范圍，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作從法律層面有保障和依據(jù)。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大可以開展地方性法規(guī)探索，如建立健全和完善工作制度、學(xué)習(xí)制度、會(huì)議制度、聯(lián)系代表制度、組織代表察制度、接待人民來信來訪制度以及人大主席、人大干事工作職責(zé)等，促進(jìn)人大主席團(tuán)工作制度化、履職程序化。

（四）優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)：加強(qiáng)人大代表自身能力建設(shè)

一是加強(qiáng)培訓(xùn)和學(xué)習(xí)。圍繞新時(shí)期如何當(dāng)好代表？如何發(fā)揮作用？如何依法履職？通過集中培訓(xùn)、考察學(xué)習(xí)、專題培訓(xùn)等形式，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表認(rèn)識(shí)到自身能力的不足，明確權(quán)利義務(wù)，補(bǔ)齊文化程度較低的短板，提高文化素養(yǎng)和專業(yè)水平。二是引導(dǎo)代表增強(qiáng)積極性。加強(qiáng)人大對(duì)外宣傳工作作為創(chuàng)新人大工作的重要舉措，充分發(fā)揮電視、廣播、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等媒體優(yōu)勢，拓展宣傳渠道，加大宣傳力度，全方位、深層次、多角度地展現(xiàn)了莊河人大工作全貌和代表建言獻(xiàn)策、行權(quán)履職風(fēng)采。

（五）創(chuàng)新工作方法：完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作制度建設(shè)

在實(shí)際工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要堅(jiān)持探索新的工作思路和機(jī)制，改革和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作。如設(shè)立常設(shè)性質(zhì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)及其常務(wù)主席，突破閉會(huì)期間履職能力限制；如提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大重大事項(xiàng)決策權(quán)和參與權(quán)，可以采取由人大代表、黨代表、群眾代表等組成票決主任，對(duì)重大事項(xiàng)采取票決制，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作與時(shí)俱進(jìn)的發(fā)展。

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