公安權(quán)力清單制度的實(shí)踐困境與完善路徑

袁周斌，張君萍

（湖北警官學(xué)院 法律系，湖北 武漢430034）

公安權(quán)力清單制度的實(shí)踐困境與完善路徑

袁周斌，張君萍

（湖北警官學(xué)院 法律系，湖北 武漢430034）

建立和推行權(quán)力清單制度是我國(guó)目前法治公安建設(shè)實(shí)踐中的一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題。在公安權(quán)力清單制度實(shí)踐中面臨著清單構(gòu)成內(nèi)容不科學(xué)、制定程序不規(guī)范、配套機(jī)制不到位等諸多困境。要突破當(dāng)前困境，應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、健全公安權(quán)力清單相關(guān)立法，厘清公安權(quán)力、優(yōu)化公安權(quán)力清單構(gòu)成內(nèi)容，注重多元協(xié)作、完善公安權(quán)力清單制定程序，強(qiáng)化監(jiān)督保障、構(gòu)建公安權(quán)力清單配套機(jī)制，如此方能讓公安權(quán)力清單迸發(fā)出制度生命力。

公安機(jī)關(guān)；權(quán)力清單制度；實(shí)踐困境；完善路徑

政府及其工作部門(mén)推行權(quán)力清單制度是深化行政體制改革、建設(shè)法治政府的重要舉措，對(duì)于全面推進(jìn)依法治國(guó)具有重要意義。近幾年來(lái)，各地方政府及其工作部門(mén)按照中央的部署要求，積極建立和推行權(quán)力清單制度，正以法治的思維和方式推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。作為政府重要組成部門(mén)和執(zhí)法機(jī)關(guān)之一的公安機(jī)關(guān)亦不例外。2015年3月，公安部印發(fā)的《關(guān)于貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)全面建設(shè)法治公安的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）明確規(guī)定公安機(jī)關(guān)“要建立權(quán)力清單制度”。①《決定》第四部分關(guān)于“改革決策和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，全面落實(shí)依法行政要求”中明確要求：“建立權(quán)力清單制度。堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為，2016年底前，明確權(quán)力清單，全面梳理、準(zhǔn)確界定公安機(jī)關(guān)刑事、行政執(zhí)法和行政管理等各項(xiàng)權(quán)力，并以清單形式向社會(huì)公開(kāi)，不得法外設(shè)定權(quán)力，沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定。”誠(chéng)然，權(quán)力清單制度在我國(guó)尚屬一種處于試運(yùn)行狀態(tài)的新型管理模式。當(dāng)前，在實(shí)踐中雖已有許多地方公安機(jī)關(guān)向社會(huì)公布了權(quán)力清單，但考察和分析各地方公安機(jī)關(guān)已公布的權(quán)力清單，不難發(fā)現(xiàn)在公安權(quán)力清單制度實(shí)踐中面臨著諸多困境。因此，如何更好地促進(jìn)公安機(jī)關(guān)建立和推行該制度，已成為一項(xiàng)具有理論和實(shí)踐意義的重要課題。與實(shí)務(wù)部門(mén)對(duì)權(quán)力清單的極為重視相比，法學(xué)界鮮有學(xué)者深入研究公安機(jī)關(guān)建立和推行權(quán)力清單制度的相關(guān)問(wèn)題。①據(jù)中國(guó)知網(wǎng)的檢索數(shù)據(jù)，法學(xué)界的學(xué)者對(duì)公安機(jī)關(guān)構(gòu)建和推行權(quán)力清單制度相關(guān)基本問(wèn)題的研究成果可謂鳳毛麟角。在中國(guó)知網(wǎng)以“公安權(quán)力清單”作為篇名進(jìn)行“模糊”檢索（不限發(fā)表時(shí)間和刊物性質(zhì)），僅能檢索到2篇論文，即陳偉、張?zhí)m：《公安機(jī)關(guān)權(quán)力清單制度建設(shè)》，載于《湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第9期；張?zhí)穑骸渡轿魇〖?jí)公安行政處罰權(quán)力清單的實(shí)證分析》，山西大學(xué)2016屆碩士學(xué)位論文。本文擬通過(guò)對(duì)已公布的若干地方公安機(jī)關(guān)權(quán)力清單進(jìn)行實(shí)證研究，探討公安權(quán)力清單制度實(shí)踐中的關(guān)鍵性問(wèn)題，并尋求具有針對(duì)性的解決對(duì)策，以期拋磚引玉，更好地推進(jìn)公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)和全面建設(shè)法治公安。

一、公安權(quán)力清單制度的內(nèi)涵闡釋

“清單”一詞較為常見(jiàn)，根據(jù)《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》，其是指詳細(xì)登記有關(guān)項(xiàng)目的單子。[1]而“權(quán)力清單”在我國(guó)則是一個(gè)舶來(lái)品?！皺?quán)力清單”作為一種彰顯民主、開(kāi)放理念和限定式思維的管理模式，已經(jīng)在歐美國(guó)家提出并有效運(yùn)用了幾個(gè)世紀(jì)，[2]但其在我國(guó)的出現(xiàn)僅十余年的時(shí)間。②我國(guó)最早關(guān)于“權(quán)力清單”的公開(kāi)報(bào)道應(yīng)該是關(guān)于2005年河北省邯鄲市公開(kāi)的全國(guó)首份市長(zhǎng)權(quán)力清單。參見(jiàn)徐彬：《國(guó)內(nèi)首份市長(zhǎng)“權(quán)力清單”》，載于《領(lǐng)導(dǎo)文萃》2005年第11期。“權(quán)力清單”起源于我國(guó)地方政府的行政體制改革實(shí)踐，之后在黨的十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)先后通過(guò)的重要決定以及黨中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布的有關(guān)推行權(quán)力清單制度的重要文件中均被明確肯定和要求推行。③在頂層設(shè)計(jì)上，2013年11月黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中明確要求“推行地方各級(jí)政府及其工作部門(mén)權(quán)力清單制度，依法公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程”。2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》關(guān)于“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府quot;中強(qiáng)調(diào)要quot;推行政府權(quán)力清單制度，堅(jiān)決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間”。2015年3月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門(mén)權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確了地方政府工作部門(mén)推行權(quán)力清單制度的主要任務(wù)、基本要求和時(shí)間表。如今，“權(quán)力清單”已經(jīng)被多份黨中央和國(guó)務(wù)院文件確定為全面建設(shè)法治政府的重要制度之一。那么，究竟何謂權(quán)力清單制度？黨中央和國(guó)務(wù)院文件雖有提及權(quán)力清單制度，卻未明確界定其內(nèi)涵。學(xué)界對(duì)權(quán)力清單制度內(nèi)涵的理解和闡述也是眾說(shuō)紛紜，但大多數(shù)學(xué)者從權(quán)力清單制度的內(nèi)容和任務(wù)視角對(duì)其作出解讀。例如，有學(xué)者認(rèn)為，“權(quán)力清單就是對(duì)于各級(jí)政府及其各個(gè)部門(mén)權(quán)力的數(shù)量、種類、運(yùn)行程序、適用條件、行使邊界等予以詳細(xì)統(tǒng)計(jì)，形成目錄清單，為權(quán)力劃定清晰界限。權(quán)力清單制度的任務(wù)包括合法確權(quán)、編制清單以及編制權(quán)力運(yùn)行流程圖、時(shí)限表，關(guān)鍵環(huán)節(jié)是準(zhǔn)確及時(shí)向社會(huì)公布，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督?！盵3]還有學(xué)者認(rèn)為，“權(quán)力清單制度就是指政府及其職能部門(mén)依法以清單公開(kāi)的形式對(duì)行政權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行清理，鎖定職權(quán)邊界、責(zé)任及流程的一種權(quán)力制約機(jī)制?！盵4]綜上可見(jiàn)，權(quán)力清單制度作為一項(xiàng)行政體制改革領(lǐng)域的新型管理制度而具有豐富的內(nèi)涵，其包含了涉及權(quán)力清單的制定、公布、實(shí)施等整個(gè)流程的相關(guān)機(jī)制。

具體到公安權(quán)力清單制度，其內(nèi)涵至少應(yīng)包括公安權(quán)力清單的構(gòu)成內(nèi)容、制定程序、信息公開(kāi)、監(jiān)督保障及其法律效力等多個(gè)方面。其中，就公安權(quán)力清單的構(gòu)成內(nèi)容而言，又涵括了全面梳理和徹底清理公安法定權(quán)力、科學(xué)劃分公安權(quán)力、明確公安權(quán)力行使主體及依據(jù)、編制公安權(quán)力運(yùn)行流程圖等多項(xiàng)要素。公安機(jī)關(guān)作為各級(jí)政府的重要職能部門(mén)之一，應(yīng)積極貫徹落實(shí)中央文件要求，切實(shí)建立和推行權(quán)力清單制度，這“對(duì)于規(guī)范公安執(zhí)法、和諧警民關(guān)系、加強(qiáng)公安廉政建設(shè)具有重要意義”[5]。

二、公安權(quán)力清單制度的實(shí)踐困境

目前，全國(guó)各級(jí)各地公安機(jī)關(guān)均積極建立和推行權(quán)力清單制度并取得了初步的成果。但毋庸諱言，地方公安機(jī)關(guān)在實(shí)踐中仍面臨著諸多困境，在一定程度上消解了權(quán)力清單制度的應(yīng)有功效。

（一）公安權(quán)力清單的構(gòu)成內(nèi)容不科學(xué)

針對(duì)公安權(quán)力清單的構(gòu)成內(nèi)容是否科學(xué)、規(guī)范的問(wèn)題，本文以下列兩類公安權(quán)力清單作為研究樣本，一是省、自治區(qū)、直轄市公安廳（局）的權(quán)力清單；二是省會(huì)城市（省、自治區(qū)政府所在地的市）公安局的權(quán)力清單。作此選擇的理由如下：第一，省、自治區(qū)、直轄市公安廳（局）在權(quán)力清單制度設(shè)計(jì)與推行實(shí)踐過(guò)程中具有特殊地位，其對(duì)上需要執(zhí)行國(guó)務(wù)院、公安部有關(guān)權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)，對(duì)下需要監(jiān)督和指導(dǎo)下級(jí)公安機(jī)關(guān)的權(quán)力清單制度建設(shè)，故對(duì)其自身的權(quán)力清單有研究的必要性。第二，省會(huì)城市公安局在我國(guó)地方基層公安機(jī)關(guān)的警務(wù)改革和制度建設(shè)實(shí)踐中歷來(lái)具有代表性，因而也有必要將其權(quán)力清單作為研究樣本。第三，上述兩類公安權(quán)力清單目前絕大多數(shù)已向社會(huì)公布，①截至2017年5月1日，作為本文研究樣本的兩類公安權(quán)力清單，除西藏拉薩尚未公布公安權(quán)力清單之外，其他均已公布于各省、自治區(qū)、直轄市政府和省會(huì)城市政府的門(mén)戶網(wǎng)站或者公布于政府法制辦公室門(mén)戶網(wǎng)站、公安機(jī)關(guān)門(mén)戶網(wǎng)站等。故對(duì)其進(jìn)行研究具有可行性。通過(guò)對(duì)已公布的上述兩類公安權(quán)力清單進(jìn)行考察、統(tǒng)計(jì)和分析，可以發(fā)現(xiàn)，公安權(quán)力清單在構(gòu)成內(nèi)容方面存在如下問(wèn)題。

1.公安法定權(quán)力梳理不全面

職權(quán)法定原則是包括行政權(quán)力在內(nèi)的國(guó)家公權(quán)力在行使過(guò)程中應(yīng)遵循的首要基本原則。根據(jù)2015年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門(mén)權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）的明確要求，地方各級(jí)政府工作部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)行使的直接面對(duì)公民、法人和其他組織的各項(xiàng)權(quán)力，分門(mén)別類進(jìn)行全面徹底的梳理，并逐項(xiàng)列明設(shè)定依據(jù)，匯總形成該部門(mén)的法定職權(quán)目錄。因此，對(duì)法定職權(quán)的梳理是否全面徹底，是判斷權(quán)力清單構(gòu)成內(nèi)容是否科學(xué)的首要因素。就公安機(jī)關(guān)而言，根據(jù)我國(guó)《憲法》《刑事訴訟法》《人民警察法》等法律的規(guī)定，法定的公安權(quán)力應(yīng)包括行政職權(quán)和刑事職權(quán)兩大類。據(jù)此，對(duì)公安法定權(quán)力的全面梳理，不僅應(yīng)梳理各項(xiàng)公安行政權(quán)力，還應(yīng)梳理公安機(jī)關(guān)依法享有的刑事司法權(quán)力。其中，就公安行政權(quán)力的梳理而言，由于“行政并不僅限于執(zhí)法，而且也包含了立法和司法職能的意味，實(shí)質(zhì)是一個(gè)集立法、執(zhí)法、司法三權(quán)于一身的復(fù)合體”[6]，故不僅應(yīng)梳理具體的公安行政執(zhí)法權(quán)力（行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)、行政檢查權(quán)、行政確認(rèn)權(quán)等），還應(yīng)梳理具有準(zhǔn)立法性的公安行政規(guī)范性文件制定權(quán)和具有準(zhǔn)司法性的行政復(fù)議權(quán)等。然而，從已公布的上述兩類公安權(quán)力清單來(lái)看，對(duì)公安法定權(quán)力的梳理并不全面，其表現(xiàn)在兩個(gè)層次：首先，普遍存在只梳理公安行政權(quán)力而未涉及其刑事權(quán)力的問(wèn)題。目前僅有極少數(shù)公安權(quán)力清單對(duì)刑事權(quán)力作了梳理，例如上海市公安局在列出“行政權(quán)力清單”的同時(shí)，還明確列出了“刑事權(quán)力事項(xiàng)清單”；杭州市公安局的權(quán)力（職責(zé)）清單中既包含了行政權(quán)力（職責(zé)），也包含了刑事權(quán)力（職責(zé)）。在此問(wèn)題上，上海市和杭州市公安局可謂走在了全國(guó)公安機(jī)關(guān)的前列。其次，對(duì)于公安行政權(quán)力的梳理，上述兩類公安權(quán)力清單的梳理對(duì)象一般都局限于公安行政執(zhí)法權(quán)力，而對(duì)行政執(zhí)法權(quán)之外的公安行政規(guī)范性文件制定權(quán)、行政復(fù)議權(quán)等均“置之度外”。

2.公安權(quán)力劃分標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

按照科學(xué)、合理的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)公安權(quán)力尤其是公安行政權(quán)力進(jìn)行準(zhǔn)確、全面的劃分，是公安機(jī)關(guān)有效實(shí)施權(quán)力清單制度的基礎(chǔ)。有學(xué)者指出，“權(quán)力清單的本質(zhì)是將行政權(quán)力置換為行政行為，按行政行為類型規(guī)范行政權(quán)力類型，名為行政權(quán)力清單，實(shí)為行政行為清單。”[7]《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，在制定權(quán)力清單時(shí)，可將行政權(quán)力劃分為行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政確認(rèn)、行政裁決和其他類別共計(jì)10類（9+X）。然而，考察上述兩類公安權(quán)力清單可以發(fā)現(xiàn)，各地對(duì)公安行政權(quán)力的劃分標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一。大多數(shù)地方的公安權(quán)力清單在采納《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定的“9+X”的基礎(chǔ)上，結(jié)合地方實(shí)際，對(duì)公安行政權(quán)力的歸類有所增減，并在行政權(quán)力的類型命名和事項(xiàng)范圍方面均存在差異。

首先，在減少行政權(quán)力類別方面，各地公安權(quán)力清單中均未列出行政裁決這一權(quán)力類型，同時(shí)各自又刪減了其他一些權(quán)力類型。在此以省級(jí)公安權(quán)力清單為例予以說(shuō)明（見(jiàn)表1）：例如，北京市公安局權(quán)力清單在《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定的“9+X”的基礎(chǔ)上刪掉了行政裁決和行政給付；又如，陜西省公安廳權(quán)力清單在“9+X”的基礎(chǔ)上刪掉了行政強(qiáng)制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政裁決等5類，進(jìn)而將公安行政權(quán)力劃分為行政許可、行政處罰、行政確認(rèn)、行政獎(jiǎng)勵(lì)和其他類別共計(jì)5類（4+X）；再如，新疆維吾爾自治區(qū)公安廳權(quán)力清單只保留了行政許可、行政處罰和其他類別共計(jì)3類（2+X），即在“9+X”的基礎(chǔ)上刪掉了7類。此外，省會(huì)城市公安權(quán)力清單亦呈現(xiàn)出與上述相同的問(wèn)題（見(jiàn)表2）。

其次，在增加行政權(quán)力類別方面，各地公安權(quán)力清單也是差異紛呈。例如，青海省公安廳權(quán)力清單在“9+X”的基礎(chǔ)上增加了一類行政權(quán)力，即行政收費(fèi)（含權(quán)力事項(xiàng)73項(xiàng)）；長(zhǎng)沙市公安局權(quán)力清單在“9+X”的基礎(chǔ)上增加了兩類行政權(quán)力，即行政征用（含權(quán)力事項(xiàng)1項(xiàng)）和行政備案（含權(quán)力事項(xiàng)16項(xiàng)）；廣州市公安局權(quán)力清單在“9+X”的基礎(chǔ)上增加了行政指導(dǎo)（含權(quán)力事項(xiàng)23項(xiàng)）。又如，湖南省、石家莊市、長(zhǎng)春市、濟(jì)南市的公安權(quán)力清單均在“9+X”基礎(chǔ)上刪掉了行政檢查，同時(shí)增加了行政監(jiān)督；而在蘭州市、哈爾濱市、呼和浩特市的公安權(quán)力清單中均將“行政檢查”修改為“行政監(jiān)督檢查”。再如，太原市公安局權(quán)力清單在“9+X”的基礎(chǔ)上將“行政征收”修改為“行政征收征用”。此外，在省級(jí)公安權(quán)力清單中，有北京、上海、重慶、安徽、青海、寧夏等5地，均在“9+X”的基礎(chǔ)上以“行政審批”代替了“行政許可”。

表1 31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市公安廳（局）權(quán)力清單中的行政權(quán)力類別及其事項(xiàng)數(shù)目

再次，對(duì)于“9+X”中的“X”即“其他類別”的行政權(quán)力究竟應(yīng)包括哪些權(quán)力類型和事項(xiàng)，目前尚無(wú)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，因此各地公安權(quán)力清單中歸入“其他類別”的行政權(quán)力事項(xiàng)存在著明顯差別。例如，南昌市公安局權(quán)力清單將“其他類別”的行政權(quán)力（含權(quán)力事項(xiàng)51項(xiàng)）進(jìn)一步細(xì)分為：備案（含權(quán)力事項(xiàng)17項(xiàng)）、審核轉(zhuǎn)報(bào)（含權(quán)力事項(xiàng)1項(xiàng)）、行政監(jiān)督檢查（含權(quán)力事項(xiàng)20項(xiàng)）、年檢（含權(quán)力事項(xiàng)4項(xiàng)）、行政調(diào)解（含權(quán)力事項(xiàng)2項(xiàng)）、其他審批權(quán)（含權(quán)力事項(xiàng)4項(xiàng)）、其他（含權(quán)力事項(xiàng)3項(xiàng)）；而其他絕大多數(shù)地方的公安權(quán)力清單中均未對(duì)“其他類別”的行政權(quán)力作進(jìn)一步的類型細(xì)分，只是分別在“其他類別”中逐條列出數(shù)目不等的行政權(quán)力事項(xiàng)。例如，北京市公安局權(quán)力清單中“其他類別”列出的權(quán)力事項(xiàng)75項(xiàng)；哈爾濱市公安局權(quán)力清單中的“其他類別”則含權(quán)力事項(xiàng)141項(xiàng)。顯然，“其他類別”所包含的權(quán)力事項(xiàng)數(shù)目在上述兩類公安權(quán)力清單中占有相當(dāng)高的比例（見(jiàn)表1、表2），這就使得公安權(quán)力清單難免有過(guò)于粗略之嫌，而且一些涉及責(zé)任大、風(fēng)險(xiǎn)高的行政權(quán)力事項(xiàng)往往被歸于“其他類別”中隱蔽難見(jiàn)，這與法定權(quán)力清單化的初衷背道而馳。

表2 25個(gè)省會(huì)城市公安局權(quán)力清單中的行政權(quán)力類別及其事項(xiàng)數(shù)目

除上述情形之外，還有少數(shù)地方的公安權(quán)力清單并未參照《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定的“9+X”分類方式對(duì)公安行政權(quán)力進(jìn)行劃分。例如，河北、福建、黑龍江三地的省級(jí)公安權(quán)力清單中均只列出了行政審批這一權(quán)力類型。又如，杭州市公安局將權(quán)力清單與責(zé)任清單合二為一，進(jìn)而劃分為“部門(mén)職責(zé)”“與相關(guān)部門(mén)的職責(zé)邊界”“事中事后監(jiān)管制度”以及“公共服務(wù)事項(xiàng)”四個(gè)模塊，并在每個(gè)模塊中再分別羅列相關(guān)的具體公安職權(quán)或職責(zé)。此種做法可謂獨(dú)樹(shù)一幟，但杭州市將權(quán)力清單與責(zé)任清單合二為一，即沒(méi)有單獨(dú)編制責(zé)任清單，不免有重權(quán)力、輕責(zé)任之嫌。

3.公安權(quán)力事項(xiàng)數(shù)目不一致

我國(guó)《行政許可法》《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》等法律明確規(guī)定了法律、法規(guī)、規(guī)章對(duì)于行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制的設(shè)定權(quán)，故從應(yīng)然角度來(lái)講，相同級(jí)別、不同地方的公安權(quán)力清單中的同類行政權(quán)力事項(xiàng)應(yīng)是大體一致的，但上述兩類公安權(quán)力清單中各類權(quán)力事項(xiàng)的數(shù)目及其相加的總數(shù)均相差甚遠(yuǎn)（見(jiàn)表1、表2）。例如，上海和天津同為直轄市，但上海市公安局權(quán)力清單中行政許可權(quán)事項(xiàng)有275項(xiàng)，而天津市公安局權(quán)力清單中行政許可權(quán)事項(xiàng)僅為29項(xiàng)；又如，南京和武漢同為省會(huì)城市，南京市公安局權(quán)力清單中行政處罰權(quán)事項(xiàng)有1100項(xiàng)，而武漢市公安局權(quán)力清單中行政處罰權(quán)事項(xiàng)僅為8項(xiàng)；再如，云南省公安廳權(quán)力清單中各類權(quán)力事項(xiàng)相加的總數(shù)是975項(xiàng)，而相鄰的貴州省公安廳權(quán)力清單中各類權(quán)力事項(xiàng)相加的總數(shù)僅40項(xiàng)。出現(xiàn)上述如此巨大的差異，不可避免地會(huì)弱化公安權(quán)力清單的權(quán)威性和公信力。這些差異的產(chǎn)生“應(yīng)該是個(gè)體差異的結(jié)果（權(quán)力判準(zhǔn)因各種因素有所不同），而不是所謂不懂法、缺乏專業(yè)知識(shí)水平的體現(xiàn)。解決此類因個(gè)體差異所導(dǎo)致的認(rèn)識(shí)偏差問(wèn)題的最好辦法就是提高行政部門(mén)的協(xié)作能力，建立職權(quán)整理的協(xié)同機(jī)制?！盵8]

4.公安權(quán)力運(yùn)行流程不明晰

權(quán)力清單制度不僅重視實(shí)體問(wèn)題，也著力于疏通行政程序。因此，要從規(guī)范公安權(quán)力運(yùn)行和便民高效的角度，制定和公布公安權(quán)力運(yùn)行流程圖，以直觀的方式明確公安權(quán)力運(yùn)行的方式、步驟、時(shí)限等，從而提高公安權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化水平，進(jìn)而消除權(quán)力設(shè)租尋租空間，也讓公眾辦事更為方便。截至2017年5月1日，在作為研究樣本的31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市公安廳（局）的權(quán)力清單中，僅有上海、重慶、河北、山西、遼寧、吉林、海南、寧夏等8個(gè)地方公布了公安權(quán)力運(yùn)行流程圖；在作為研究樣本的26個(gè)省會(huì)城市（拉薩除外）公安局的權(quán)力清單中，尚有福州、蘭州、貴陽(yáng)、哈爾濱、石家莊、南昌、濟(jì)南、昆明、西寧、烏魯木齊等10個(gè)尚未公布公安權(quán)力運(yùn)行流程圖。此外，在已公布的公安權(quán)力運(yùn)行流程圖中，有不少還存在著流程圖過(guò)于簡(jiǎn)單或不規(guī)范的問(wèn)題。例如，南寧市公安局的權(quán)力清單，其權(quán)力運(yùn)行流程圖中未明確每個(gè)工作環(huán)節(jié)的承辦機(jī)構(gòu)、辦理要求、辦理時(shí)限等要素。上述諸如只公布公安權(quán)力清單卻不公布權(quán)力運(yùn)行流程圖以及已公布的流程圖編制不精細(xì)等問(wèn)題，給公眾造成了公安權(quán)力運(yùn)行流程不明晰的負(fù)面印象，進(jìn)而影響公安權(quán)力清單發(fā)揮其應(yīng)有的功效。

（二）公安權(quán)力清單的制定程序不規(guī)范

雖然《指導(dǎo)意見(jiàn)》中并沒(méi)有明確規(guī)定權(quán)力清單的制定程序，但是公安機(jī)關(guān)制定權(quán)力清單無(wú)疑是一種行政活動(dòng)，故而公安權(quán)力清單的制定程序應(yīng)屬于一種行政程序。那么，其作為一種行政程序，就應(yīng)具備參與性、時(shí)限性、公開(kāi)性等程序性要求。

首先，就參與性而言，公安權(quán)力清單的制定程序明顯存在公眾參與性不高、民主性不足的問(wèn)題。目前，公安權(quán)力清單一般均由公安機(jī)關(guān)自行擬定，具體由公安機(jī)關(guān)內(nèi)部法制機(jī)構(gòu)牽頭、各業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)予以配合協(xié)助。公安機(jī)關(guān)法制機(jī)構(gòu)擬出權(quán)力清單后，再報(bào)政府編委辦或法制辦進(jìn)行合法性審核后予以公布，有些地方的基層公安機(jī)關(guān)甚至是僅對(duì)權(quán)力清單作自行審核后直接向社會(huì)公布。在公安權(quán)力清單的編制過(guò)程中，公眾無(wú)法參與其中，只能是被動(dòng)地接受既定的制度安排。由于公眾參與和民主協(xié)商明顯缺位，出臺(tái)的公安權(quán)力清單很難具有良好的群眾基礎(chǔ)。[9]

其次，就時(shí)限性來(lái)講，從保障行政效率的角度出發(fā)，制定并公布公安權(quán)力清單必須遵循一定的期限。如果某一行政程序沒(méi)有時(shí)限要求，則在一定程度上也意味著該行政程序的非正義。根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》的要求，“省級(jí)政府2015年年底前、市縣兩級(jí)政府2016年年底前要基本完成政府工作部門(mén)權(quán)力清單的公布工作”；《決定》也明確要求在2016年年底前，以清單形式向社會(huì)公開(kāi)公安權(quán)力。然而，截止目前仍然有少數(shù)地方尚未在中央和公安部明確要求的期限內(nèi)制定和公布出公安權(quán)力清單。以湖北省為例，襄陽(yáng)市和神龍架林區(qū)兩地截至2017年5月1日尚未向社會(huì)公布公安權(quán)力清單。

最后，就公開(kāi)性來(lái)說(shuō)，公安機(jī)關(guān)切實(shí)推進(jìn)警務(wù)公開(kāi)，應(yīng)將制定權(quán)力清單的整個(gè)過(guò)程予以公開(kāi)，尤其是清單制定程序的最后一步應(yīng)公開(kāi)，即通過(guò)向社會(huì)公布公安權(quán)力清單，把各項(xiàng)公安權(quán)力“曬透”，除保密事項(xiàng)之外，應(yīng)把每項(xiàng)公安權(quán)力的類型、名稱、編碼、依據(jù)、實(shí)施主體、運(yùn)行流程圖和監(jiān)督方式等內(nèi)容，在政府門(mén)戶網(wǎng)站或者公安機(jī)關(guān)門(mén)戶網(wǎng)站上向社會(huì)公布，接受社會(huì)監(jiān)督。目前，各地的公安權(quán)力清單在政府門(mén)戶網(wǎng)站公開(kāi)的較多，而公布于公安機(jī)關(guān)門(mén)戶網(wǎng)站的則較少，這不便于公民直接通過(guò)公安機(jī)關(guān)門(mén)戶網(wǎng)站了解、查詢公安權(quán)力清單，不利于公民對(duì)公安執(zhí)法活動(dòng)開(kāi)展監(jiān)督和保護(hù)自身合法權(quán)益。

（三）公安權(quán)力清單的配套機(jī)制不到位

第一，欠缺監(jiān)督追責(zé)機(jī)制。有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)須監(jiān)督，這是法治之下的公權(quán)力良性運(yùn)行所應(yīng)有的內(nèi)在邏輯。職權(quán)與職責(zé)相統(tǒng)一，也是行政法治原則的必然要求。公安機(jī)關(guān)權(quán)力清單制度建設(shè)的實(shí)踐表明，在大多數(shù)已公布的公安權(quán)力清單中只列明了權(quán)力類型、事項(xiàng)名稱、法律依據(jù)等內(nèi)容，而沒(méi)有公布相應(yīng)的“責(zé)任清單”，亦未明確應(yīng)如何追究公安機(jī)關(guān)未按權(quán)力清單行事的法律責(zé)任。倘若缺乏嚴(yán)格的權(quán)力監(jiān)督與追責(zé)機(jī)制，就無(wú)法有效防范公安權(quán)力的濫用問(wèn)題，已公布的清單就會(huì)形同虛設(shè)，淪為“權(quán)力白條”。

第二，欠缺動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。法定的權(quán)力并不是一成不變的，隨著我國(guó)政府職能變遷、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等客觀因素的影響，作為權(quán)力清單制定依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章需要被廢止或不斷修訂以適應(yīng)社會(huì)變遷。所以公安權(quán)力清單的內(nèi)容也不會(huì)一成不變，清單上明示的公安權(quán)力也應(yīng)作相應(yīng)的調(diào)整。但是在實(shí)踐中，許多地方僅僅是公布了公安權(quán)力清單而已，尚未構(gòu)建起權(quán)力清單公布后的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，既未做到對(duì)公安權(quán)力事項(xiàng)的實(shí)時(shí)跟蹤調(diào)整，也未實(shí)現(xiàn)對(duì)網(wǎng)絡(luò)上權(quán)力清單信息資料的同步更新。

三、公安權(quán)力清單制度的完善路徑

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，健全公安權(quán)力清單相關(guān)立法

公安機(jī)關(guān)有效建立和順利推行權(quán)力清單制度，亟需進(jìn)一步完善頂層設(shè)計(jì)，要在頂層設(shè)計(jì)中解決法律缺位、法律滯后、法律沖突等問(wèn)題，通過(guò)健全公安權(quán)力清單相關(guān)立法，實(shí)現(xiàn)公安權(quán)力清單從地方差異到標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。

首先，在中央層面上應(yīng)及時(shí)加強(qiáng)相關(guān)立法，對(duì)權(quán)力清單制度作出明確且統(tǒng)一的規(guī)定?！案母锖头ㄖ稳瑛B(niǎo)之兩翼、車之兩輪。”[10]深入推進(jìn)權(quán)力清單制度建設(shè)，必須注重法律制度層面的設(shè)計(jì)和規(guī)范，先立后破、立法先行，確保重大改革于法有據(jù)。從權(quán)力清單制度實(shí)踐來(lái)看，各地出臺(tái)的權(quán)力清單沒(méi)有統(tǒng)一的尺度和標(biāo)準(zhǔn)，這必然在一定程度上影響權(quán)力清單制度的社會(huì)公信力。為此，有學(xué)者就建議國(guó)務(wù)院應(yīng)盡快制定頒布《政府權(quán)力清單條例》，對(duì)權(quán)力清單的編制、公布和實(shí)施機(jī)制以及權(quán)力清單的性質(zhì)、法律效力等問(wèn)題予以全面、統(tǒng)一的規(guī)范。[11]就公安機(jī)關(guān)推行權(quán)力清單制度而言，公安部可以根據(jù)《立法法》、《規(guī)章制定程序條例》的有關(guān)規(guī)定，制定有關(guān)公安機(jī)關(guān)推行權(quán)力清單制度的實(shí)施辦法，對(duì)公安權(quán)力清單的構(gòu)成內(nèi)容、制定程序、信息公開(kāi)、監(jiān)督保障等方面作出統(tǒng)一的制度性安排。特別是應(yīng)統(tǒng)一規(guī)定公安權(quán)力清單的構(gòu)成內(nèi)容，包括科學(xué)劃分公安權(quán)力尤其是公安行政權(quán)力、明確公安權(quán)力行使主體及依據(jù)、編制公安權(quán)力運(yùn)行流程圖等，應(yīng)確保同級(jí)異地的公安權(quán)力清單在內(nèi)容上具有相對(duì)統(tǒng)一性。為確保公安權(quán)力清單的統(tǒng)一性、嚴(yán)肅性和嚴(yán)格性，在公安部與各省級(jí)政府之間、省內(nèi)同級(jí)異地公安機(jī)關(guān)相互之間，均應(yīng)建立公安職權(quán)職責(zé)整理的協(xié)同工作機(jī)制，以尋求最大共識(shí)。對(duì)于同級(jí)異地的公安權(quán)力清單，通過(guò)協(xié)商確定相對(duì)統(tǒng)一的內(nèi)容格式，盡量避免出現(xiàn)差距甚遠(yuǎn)的現(xiàn)象；同時(shí)基于地域差異，給予各地方少許的調(diào)整空間，并將差別限定在合法、合理的限度內(nèi)。

其次，應(yīng)全面清理公安法律、法規(guī)、規(guī)章和行政規(guī)范性文件，嚴(yán)格規(guī)范公安權(quán)力的來(lái)源和依據(jù)。在深入研判全面深化公安改革新形勢(shì)的基礎(chǔ)上，將不再符合改革形勢(shì)、不再適應(yīng)發(fā)展規(guī)律的公安法律、法規(guī)、規(guī)章通過(guò)法定程序進(jìn)行修訂或廢止；對(duì)需要加強(qiáng)公安監(jiān)管而當(dāng)前立法有所缺失的領(lǐng)域，則盡快啟動(dòng)立法程序，以立法的及時(shí)跟進(jìn)，確保公安權(quán)力清單的統(tǒng)一性、權(quán)威性和公信力。同時(shí)，鑒于列入權(quán)力清單中的公安權(quán)力均應(yīng)以法律、法規(guī)和規(guī)章作為依據(jù)，故還應(yīng)對(duì)實(shí)踐中大量存在且可能作為公安權(quán)力行使依據(jù)的行政規(guī)范性文件進(jìn)行全面的清理，加大對(duì)公安行政規(guī)范性文件的合法性審查力度，并明確各級(jí)公安機(jī)關(guān)制定行政規(guī)范性文件的權(quán)限，從法律制度層面明晰公安權(quán)力的來(lái)源和依據(jù)。

（二）厘清公安權(quán)力，優(yōu)化公安權(quán)力清單構(gòu)成內(nèi)容

圍繞公安法定權(quán)力這一核心要素，全面優(yōu)化公安權(quán)力清單的構(gòu)成內(nèi)容，是公安機(jī)關(guān)推行和完善權(quán)力清單制度的重要基礎(chǔ)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

第一，厘清公安機(jī)關(guān)的法定權(quán)力。確保公安權(quán)力清單內(nèi)容具有科學(xué)性、合理性的關(guān)鍵因素是全面梳理、準(zhǔn)確劃分公安機(jī)關(guān)的法定權(quán)力。如前文所述，公安法定權(quán)力不僅包括各項(xiàng)公安行政權(quán)力，還包括公安機(jī)關(guān)依法享有的刑事司法權(quán)力。首先，就公安行政權(quán)力而言，各地應(yīng)遵循《指導(dǎo)意見(jiàn)》的規(guī)定，統(tǒng)一適用“9+X”的分類模式，對(duì)各項(xiàng)具體的公安行政執(zhí)法權(quán)力進(jìn)行劃分。因?yàn)?，?duì)行政權(quán)力的分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一，并不具有現(xiàn)行法律規(guī)范和法學(xué)理論研究上的障礙，既然采用一致的標(biāo)準(zhǔn)有利于公安權(quán)力清單公信力之樹(shù)立及其應(yīng)有功效之彰顯，則宜采用《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定的“9+X”分類標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于少數(shù)地方公安權(quán)力清單中增加列出的“行政監(jiān)督”或“行政監(jiān)督檢查”，可將其歸入“行政檢查”權(quán)力類型中；對(duì)于增加列出的“行政收費(fèi)”，因其在性質(zhì)上屬于一種無(wú)償征收，故應(yīng)將其歸入“行政征收”權(quán)力類型中；對(duì)于增加列出的“行政指導(dǎo)”，由于其不具有強(qiáng)制性，則可歸入“其他類別”權(quán)力類型中。對(duì)于部分地方公安權(quán)力清單中列出的“行政審批”權(quán)力類型，根據(jù)《行政許可法》和法律優(yōu)位原則，應(yīng)以法定的“行政許可”來(lái)取代，如此才符合行政法治的要求。對(duì)于“X”即“其他類別”這一權(quán)力類型，則應(yīng)將其空間壓縮至最小的狀態(tài)，過(guò)濾掉其中可以明確歸入非“其他類別”的行政權(quán)力事項(xiàng)，防止隱形權(quán)力疊加在“其他類別”權(quán)力類型中“暗箱操作”。譬如，在南昌市公安局權(quán)力清單中，現(xiàn)歸屬在“其他類別”權(quán)力類型中的“年檢”（含權(quán)力事項(xiàng)4項(xiàng)），可將其歸入“行政檢查”權(quán)力類型中；同理，還可將“其他類別”權(quán)力類型中的“其他審批權(quán)”（含權(quán)力事項(xiàng)4項(xiàng)）歸入“行政許可”權(quán)力類型中。此外，公安行政權(quán)力除了應(yīng)包括各項(xiàng)具體的公安行政執(zhí)法權(quán)力之外，還應(yīng)包括具有準(zhǔn)立法性的公安行政規(guī)范性文件制定權(quán)和具有準(zhǔn)司法性的行政復(fù)議權(quán)等。其次，就公安刑事權(quán)力來(lái)說(shuō)，可借鑒上海市公安局刑事權(quán)力事項(xiàng)清單的規(guī)定，將公安刑事權(quán)力劃分為案件受理、偵查、強(qiáng)制措施、證據(jù)、回避、執(zhí)行刑罰、律師參與刑事訴訟、特別程序等八個(gè)方面共計(jì)48項(xiàng)。

第二，編制規(guī)范的公安權(quán)力運(yùn)行流程圖?！皺?quán)力清單中的流程圖具有程序控權(quán)功能”，[12]公安權(quán)力運(yùn)行流程圖作為公安權(quán)力清單的重要內(nèi)容之一，不可或缺。在編制公安權(quán)力運(yùn)行流程圖過(guò)程中應(yīng)注意：如果同類公安權(quán)力的不同事項(xiàng)在運(yùn)行流程上基本類似，應(yīng)制作普遍適用的流程圖，并在流程圖的備注欄列舉出哪些事項(xiàng)適用該流程圖；對(duì)于同類公安權(quán)力的不同事項(xiàng)在運(yùn)行流程上有關(guān)鍵性差異的，則應(yīng)單獨(dú)編制流程圖，并在清單中作出標(biāo)注。此外，流程圖應(yīng)細(xì)化具體工作環(huán)節(jié)及每個(gè)環(huán)節(jié)的承辦機(jī)構(gòu)、辦事時(shí)限、監(jiān)督方式等，要能真正實(shí)現(xiàn)優(yōu)化程序、簡(jiǎn)明扼要、提高行政效率、方便群眾辦事、規(guī)范公安行政裁量權(quán)之目的。在實(shí)踐中，能否編制出規(guī)范化、精細(xì)化的公安權(quán)力運(yùn)行流程圖，體現(xiàn)了公安機(jī)關(guān)編制權(quán)力清單的技術(shù)水平和責(zé)任態(tài)度。

第三，列出公安行政服務(wù)職能清單。建設(shè)服務(wù)型政府是我國(guó)全面建設(shè)法治政府、深入推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革的趨向之一。服務(wù)型政府與法治政府是緊密相連、內(nèi)在統(tǒng)一的，而提供公共服務(wù)正是服務(wù)型政府的重要職責(zé)。公安機(jī)關(guān)作為承擔(dān)多項(xiàng)公共服務(wù)職能的政府工作部門(mén)，應(yīng)強(qiáng)化其公共服務(wù)職責(zé)，有必要將其履行的各項(xiàng)公共服務(wù)職能及其具體事項(xiàng)予以單列，并與公安權(quán)力清單一起公布，作為公安權(quán)力清單的“輔單”，以促使公安機(jī)關(guān)在公眾監(jiān)督下更好地為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)產(chǎn)品，盡可能減少“服務(wù)怠政”現(xiàn)象的發(fā)生。

（三）注重多元協(xié)作，完善公安權(quán)力清單制定程序

英國(guó)行政法學(xué)家威廉·韋德曾說(shuō)：“程序不是次要的事。隨著政府權(quán)力持續(xù)不斷地急劇增長(zhǎng)，只有依靠程序公正，權(quán)力才可能變得讓人能容忍。”[13]程序具有獨(dú)立的價(jià)值?？茖W(xué)、民主、規(guī)范的清單制定程序既是公安權(quán)力清單發(fā)生法律效力并最終得到落實(shí)的前提，也是公安權(quán)力清單獲得權(quán)威性和公信力的基礎(chǔ)。

第一，在編制、修訂清單的過(guò)程中設(shè)置民主協(xié)商程序，提升公安權(quán)力清單的民主性與科學(xué)性。當(dāng)下，政府權(quán)力的運(yùn)行已由單向轉(zhuǎn)變?yōu)榛?dòng)式，公眾參與已成為監(jiān)督政府權(quán)力運(yùn)行的重要途徑。公安機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)吸收公眾參與到公安權(quán)力清單的編制和修訂工作中。因?yàn)椋饬扛黜?xiàng)改革的是非成敗，公眾最有發(fā)言權(quán)。故而在清單的編制和修訂過(guò)程中，應(yīng)注重多元協(xié)作，傾聽(tīng)各方的意見(jiàn)，主動(dòng)接受監(jiān)督。因此，應(yīng)參照《立法法》第36條的規(guī)定，通過(guò)座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式，為公眾提供建言獻(xiàn)策的暢通渠道。其中，座談會(huì)與聽(tīng)證會(huì)應(yīng)盡量吸納公安機(jī)關(guān)以外的其他人員，包括地方各級(jí)人大代表、司法機(jī)關(guān)代表、行業(yè)組織代表、新聞媒體代表以及普通民眾代表等，確保各利益群體能充分表達(dá)其合法合理的意愿和利益訴求；而對(duì)于論證會(huì)則可邀請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者對(duì)有關(guān)專業(yè)問(wèn)題進(jìn)行充分論證，為公安權(quán)力清單的編制和修訂工作提供權(quán)威的理論支撐。[14]

第二，完善公安權(quán)力清單的公布程序，提高公安機(jī)關(guān)法定職權(quán)和職責(zé)的透明度。“陽(yáng)光是最好的防腐劑”，公安權(quán)力清單及其運(yùn)行過(guò)程的公開(kāi)程度直接影響到其實(shí)施的效果。因此，對(duì)于公安權(quán)力清單的全部?jī)?nèi)容，既要公布在各級(jí)政府門(mén)戶網(wǎng)站，同時(shí)更應(yīng)公布于各地公安機(jī)關(guān)的門(mén)戶網(wǎng)站；既要在政府或公安機(jī)關(guān)門(mén)戶網(wǎng)站公開(kāi)，也要在政府的行政服務(wù)中心和公安機(jī)關(guān)及其辦事機(jī)構(gòu)的政務(wù)公開(kāi)欄、電子顯示屏等宣傳平臺(tái)上公開(kāi)；既要公開(kāi)公安權(quán)力的名稱、法律依據(jù)、行使主體等靜態(tài)信息，也要公開(kāi)公安權(quán)力的運(yùn)行流程、結(jié)果、數(shù)量等動(dòng)態(tài)信息。此外，根據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院和公安部有關(guān)文件規(guī)定的時(shí)限，對(duì)于少數(shù)地方尚未按時(shí)公布公安權(quán)力清單的，應(yīng)規(guī)定限期盡快向社會(huì)公布，否則應(yīng)追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員的行政責(zé)任。

（四）強(qiáng)化監(jiān)督保障，構(gòu)建公安權(quán)力清單配套機(jī)制

有效建立和順利推行公安權(quán)力清單制度，還需要構(gòu)建完善的配套機(jī)制，以優(yōu)化制度供給效應(yīng)。

第一，構(gòu)建公安權(quán)力清單的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。公安權(quán)力清單需要在實(shí)踐中不斷調(diào)整、完善，以適應(yīng)逐步發(fā)展的社會(huì)環(huán)境。因此，應(yīng)根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的修廢和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)列入公安權(quán)力清單的權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整、實(shí)時(shí)更新，及時(shí)將不需要公安機(jī)關(guān)行使的權(quán)力依法從清單中刪除，并將依法增加的公安權(quán)力通過(guò)有權(quán)機(jī)關(guān)審查后及時(shí)地公布在清單里，確保公安權(quán)力清單的動(dòng)態(tài)性和時(shí)效性。此外，應(yīng)構(gòu)建公安權(quán)力清單實(shí)施成效的監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制。此種成效評(píng)價(jià)機(jī)制應(yīng)由普通公民、行業(yè)專家、法律機(jī)構(gòu)等第三方作為評(píng)價(jià)主體，其著眼于對(duì)公安權(quán)力清單制度的實(shí)踐成效給予及時(shí)、客觀的評(píng)價(jià)，并將評(píng)價(jià)結(jié)果及時(shí)傳輸給公安權(quán)力清單的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，以便公安機(jī)關(guān)及時(shí)發(fā)現(xiàn)權(quán)力清單實(shí)施過(guò)程中的漏洞并及時(shí)進(jìn)行修復(fù)，確保實(shí)現(xiàn)公安權(quán)力清單的公共性、參與性之價(jià)值目標(biāo)。

第二，建立配套的公安責(zé)任清單及嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)機(jī)制。在向社會(huì)公布公安權(quán)力清單的同時(shí)，還應(yīng)制定和公布公安責(zé)任清單，明確公安法定職責(zé)的違法履行、不當(dāng)履行、不履行、不全面履行的責(zé)任情形、責(zé)任形式、承責(zé)主體以及追責(zé)程序。將公安責(zé)任清單與公安權(quán)力清單相應(yīng)列出，有利于實(shí)現(xiàn)責(zé)任與權(quán)力的匹配，有利于明確公安機(jī)關(guān)及其執(zhí)法民警違法不當(dāng)行使職權(quán)或不依法履行職責(zé)所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。此外，要對(duì)公安權(quán)力清單中所公示之權(quán)力的行使和公安責(zé)任清單中所公示之職責(zé)的履行實(shí)施有效的剛性約束，則有必要構(gòu)建嚴(yán)格的責(zé)任追究機(jī)制，即應(yīng)以權(quán)力清單和責(zé)任清單為依據(jù)，對(duì)公安機(jī)關(guān)及其執(zhí)法民警違法不當(dāng)行使職權(quán)或不依法履行職責(zé)的行為進(jìn)行責(zé)任追究，并通過(guò)明確問(wèn)責(zé)主體和對(duì)象、完善追責(zé)程序、公開(kāi)追責(zé)過(guò)程等，增強(qiáng)責(zé)任追究機(jī)制的可操作性和正當(dāng)性。

第三，搭建公安權(quán)力清單運(yùn)行信息平臺(tái)。應(yīng)結(jié)合信息化政府建設(shè)，以信息化手段提高公安權(quán)力運(yùn)行的公開(kāi)透明性。首先，建立公安權(quán)力事項(xiàng)及其權(quán)力運(yùn)行的信息共享平臺(tái)，將公安權(quán)力清單中的每個(gè)權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行有序編碼，整合不同級(jí)別、不同地方公安權(quán)力清單的關(guān)聯(lián)信息，全面實(shí)現(xiàn)公安權(quán)力清單的銜接整合與權(quán)力運(yùn)行過(guò)程的可視化。同時(shí)，搭載電子監(jiān)察系統(tǒng)、信用管理系統(tǒng)、考核評(píng)估系統(tǒng)等模塊予以補(bǔ)充、完善。其次，委托專業(yè)機(jī)構(gòu)管理維護(hù)公安權(quán)力清單信息運(yùn)行系統(tǒng)，并實(shí)時(shí)更新動(dòng)態(tài)信息。最后，以“便利、互動(dòng)、安全”為原則，引導(dǎo)公眾對(duì)公安權(quán)力清單開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督。[15]

四、結(jié)語(yǔ)

任何制度的建構(gòu)及其發(fā)展完善，均需遵循從實(shí)踐中來(lái)再到實(shí)踐中去的發(fā)展軌跡，公安權(quán)力清單制度概莫能外。該制度旨在依法以清單公開(kāi)的形式鎖定公安法定權(quán)力的邊界、流程及責(zé)任，其是深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)、全面建設(shè)法治公安的重要舉措。然而在實(shí)踐中，建立和推行該制度并非如列出“菜單”那般簡(jiǎn)單，其面臨著諸多不容小覷的制度性困境。因此，亟需我們深入地檢討該制度在實(shí)踐中產(chǎn)生的各種問(wèn)題，進(jìn)而探尋科學(xué)合理的應(yīng)對(duì)路徑，并及時(shí)反哺實(shí)踐、及時(shí)糾偏，如此才能有效推進(jìn)制度建設(shè)，才能煥發(fā)出制度的生命力。

[1]中國(guó)社會(huì)科學(xué)研究院語(yǔ)言研究所.現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典（2002年增補(bǔ)版）[M].北京:商務(wù)印書(shū)館,2002:1032.

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[3]程文浩.國(guó)家治理過(guò)程的“可視化”如何實(shí)現(xiàn)——權(quán)力清單制度的內(nèi)涵、意義和推進(jìn)策略[J].人民論壇(學(xué)術(shù)前沿),2014(5):90.

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[15]胡稅根,徐靖芮.我國(guó)政府權(quán)力清單制度的建設(shè)和完善[J].中共天津市委黨校學(xué)報(bào),2015(1):76.

【責(zé)任編校：江 流】

Practical Predicament and Improvement Path of Public Security Power List System

Yuan Zhoubin,Zhang Junping
（Hubei University of Police,Wuhan 430034,China）

The establishment and implementation of the power list system is a hot issue in the current practice of public security construction in China.In the practice of public security power list system is faced with the unscientific content of the list,the procedure is not standard enough,matching mechanism is not in place and other difficulties.In order to break current predicament,we should strengthen the top-level design,perfect relevant legislation of public security power list,clarify the power of the public security,optimize the content of public security power list,pay attention to multiple cooperation,improve the formulation procedure of public security power list,we should strengthen the supervision and guarantee,construct the matching mechanism of public security power list,so that the public security power list will burst into stronger vitality of the system.

Public Security Organization;Power List System;Practical Predicament;Improvement Path

D912.1

A

1673―2391(2017)05―0011―09

2017-05-01

袁周斌（1979—），男，湖北大冶人，湖北警官學(xué)院法律系副教授，研究方向?yàn)榫旆▽W(xué)；張君萍（1997—），女，福建泉州人，湖北警官學(xué)院法律系法學(xué)專業(yè)2015級(jí)學(xué)生，研究方向?yàn)榫旆▽W(xué)。

湖北省教育廳2016年度人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“公安機(jī)關(guān)建立權(quán)力清單制度的基本問(wèn)題研究”（16Y146）；湖北警官學(xué)院2017年度院級(jí)科研項(xiàng)目“融媒體時(shí)代公安執(zhí)法規(guī)范化若干問(wèn)題研究”（2017YB32）。