中國(guó)地方政府信息公開情況研究

摘 要：基于中國(guó)國(guó)情，以制定相關(guān)法令規(guī)范、建設(shè)數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站、數(shù)據(jù)群的建設(shè)、用戶的參與途徑為觀察維度，本文同時(shí)對(duì)中國(guó)四個(gè)城市的政府信息公開實(shí)踐進(jìn)行了具體闡述和比較研究。調(diào)查表明，中國(guó)開放政府?dāng)?shù)據(jù)實(shí)踐存在六個(gè)方面的主要問題：缺乏明確的法律法規(guī)進(jìn)行保障，數(shù)據(jù)量少質(zhì)低、可機(jī)讀比例低，數(shù)據(jù)更新速度緩慢，數(shù)據(jù)使用權(quán)利受限，缺乏高質(zhì)量的數(shù)據(jù)應(yīng)用，公眾參與水平低。最后根據(jù)研究結(jié)果，對(duì)中國(guó)地方政府信息公開的發(fā)展提出了政策建議。

關(guān)鍵詞：地方政府；信息公開；數(shù)據(jù)開放

大數(shù)據(jù)正推動(dòng)著國(guó)家的發(fā)展，數(shù)據(jù)資源作為越來越受關(guān)注的社會(huì)財(cái)富，其最大特點(diǎn)便是重復(fù)利用性和增值性。政府作為數(shù)據(jù)資源的最大擁有者，不僅應(yīng)主動(dòng)將這些數(shù)據(jù)釋放出來供大家分享，還應(yīng)該建立并完善相關(guān)機(jī)制、法律法規(guī)體制，促進(jìn)行政透明度建設(shè)，將政府?dāng)?shù)據(jù)蘊(yùn)含著的巨大經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值發(fā)揮出來推動(dòng)整個(gè)社會(huì)發(fā)展。

通過媒體官方報(bào)道了解到上海市最早進(jìn)行數(shù)據(jù)開放的城市之一，且發(fā)布的可機(jī)讀數(shù)據(jù)最多；建設(shè)政府網(wǎng)站初期公開數(shù)據(jù)最多的是武漢；更新比例最高的是無(wú)錫。考慮到從地方政府的角度著手，從省級(jí)政府、省會(huì)城市、地級(jí)市、地級(jí)市下轄區(qū)各選取一典型，最終，本次研究選取上海、武漢、無(wú)錫、佛山南海4個(gè)地方作為研究樣本，從數(shù)據(jù)開放相關(guān)法令規(guī)范、數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站的建設(shè)、數(shù)據(jù)群的建設(shè)、公民參與途徑等來考察樣本城市在信息公開方面的成績(jī)。

1 地方政府信息公開建設(shè)概況

1.1 政策與數(shù)據(jù)狀況

目前，國(guó)家頒布關(guān)于保障政府信息公開事業(yè)的法律法規(guī)主要包括《保密法》、《檔案法》、《政府信息公開條例》等。2015年9月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，作出“全面推進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用，加快建設(shè)數(shù)據(jù)強(qiáng)國(guó)”的戰(zhàn)略部署?！皩?shí)施國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，推進(jìn)數(shù)據(jù)資源開放共享”已經(jīng)被納入“十三五”規(guī)劃建議。在國(guó)家法律制度的推動(dòng)下，不少地方政府積極推動(dòng)政府信息公開工作的落實(shí)。

本研究以這四個(gè)政府信息公開網(wǎng)站為調(diào)查對(duì)象，經(jīng)過觀察對(duì)比各網(wǎng)站設(shè)計(jì)具體有：在用戶體驗(yàn)方面，四地均提供了數(shù)據(jù)搜索功能，也都提供了分類導(dǎo)航；在數(shù)據(jù)獲取便捷性方面，無(wú)錫市政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)的便捷性最強(qiáng)，四地僅無(wú)錫不用進(jìn)行用戶注冊(cè)登錄便可直接下載數(shù)據(jù)，而其他三地中，僅佛山南海不需要實(shí)名注冊(cè)，且注冊(cè)成功首次登錄時(shí)會(huì)自動(dòng)彈出生動(dòng)有趣的教學(xué)界面，相比之下其他兩地用戶注冊(cè)程序相當(dāng)繁雜，均需要提供身份證才能注冊(cè)成功。

在用戶參與機(jī)制方面，各地政府均很重視政民互動(dòng)，均設(shè)置了交流互動(dòng)欄目，包括數(shù)據(jù)評(píng)價(jià)和數(shù)據(jù)請(qǐng)求功能。數(shù)據(jù)評(píng)價(jià)方面，目前僅無(wú)錫尚未開放數(shù)據(jù)評(píng)價(jià)功能，而上海能在不注冊(cè)登錄的情況下便可直接對(duì)數(shù)據(jù)集進(jìn)行評(píng)價(jià)，其余三個(gè)地方均要求先登錄之后才能提交評(píng)論。而在數(shù)據(jù)評(píng)價(jià)方式上，佛山南海采用文字評(píng)價(jià)方法，武漢采用星級(jí)評(píng)分，上海市則結(jié)合了這兩種方法。數(shù)據(jù)請(qǐng)求方面，除無(wú)錫市外用戶均能通過填寫用戶調(diào)查或建議對(duì)需求數(shù)據(jù)進(jìn)行數(shù)據(jù)請(qǐng)求，但經(jīng)研究測(cè)試，填寫數(shù)據(jù)請(qǐng)求后各地并未能第一時(shí)間做出回應(yīng)，這將大大削減公眾參與互動(dòng)的積極性。在交流互動(dòng)方面，研究關(guān)注了新媒體運(yùn)行方面，調(diào)查結(jié)果顯示，截至2016年，僅佛山南海在網(wǎng)站底部設(shè)置有“統(tǒng)籌局微信號(hào)”、“南海一點(diǎn)通微信號(hào)”的微信二維碼，方便公眾進(jìn)行添加公眾號(hào)并交流互動(dòng)。

單從數(shù)量上來看，目前中國(guó)地方政府的數(shù)據(jù)開放量較低，截至2016年4月30日，樣本所覆蓋的四個(gè)城市共計(jì)公開數(shù)據(jù)集1774個(gè)，公開數(shù)據(jù)最多的上海為735個(gè)，公開數(shù)據(jù)最少的無(wú)錫為132個(gè)，平均各地公開數(shù)據(jù)集444個(gè)。

1.2 用戶的參與途徑

研究發(fā)現(xiàn)，各地政府信息公開網(wǎng)站都很重視公民的參與，鼓勵(lì)用戶建言獻(xiàn)策和反饋數(shù)據(jù)應(yīng)用狀況，在每個(gè)網(wǎng)站上都專門設(shè)立了問卷調(diào)查、需求調(diào)查和投訴反饋專欄，鼓勵(lì)用戶填寫問卷調(diào)查或咨詢建議，向網(wǎng)站提出數(shù)據(jù)請(qǐng)求；鼓勵(lì)用戶使用完數(shù)據(jù)后進(jìn)行二次利用，提供增值產(chǎn)品；鼓勵(lì)政民互動(dòng)，鼓勵(lì)公眾提出對(duì)促進(jìn)政府開放數(shù)據(jù)的建議；鼓勵(lì)社會(huì)各界基于開放數(shù)據(jù)進(jìn)行APP應(yīng)用的開發(fā)、上傳和下載。基于新開放的動(dòng)態(tài)性數(shù)據(jù)集，挖掘城市數(shù)據(jù)的價(jià)值，通過對(duì)數(shù)據(jù)的深度理解/增值開發(fā)和創(chuàng)新應(yīng)用，來解決我們城市中的問題，服務(wù)于我們的城市。

2 中國(guó)地方政府信息公開實(shí)踐的主要問題

2.1 缺乏系統(tǒng)的制度規(guī)范進(jìn)行保障

首先，當(dāng)前規(guī)范地方政府信息公開的制度層次較低。當(dāng)前地方政府信息公開方面，上海、武漢等城市政府已相繼制定相關(guān)制度規(guī)范，如武漢于2014年8月出臺(tái)《武漢市政府公開數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)規(guī)劃建設(shè)方案》，并直接推動(dòng)了地方政府信息公開工作的開展，形成了一系列重要的成果，如2015年8月武漢市政府?dāng)?shù)據(jù)公開服務(wù)網(wǎng)正式上線。從全國(guó)范圍來看，當(dāng)前尚無(wú)地方人大制定規(guī)范地方政府信息公開的制度文件。這就使推進(jìn)政府信息公開大多成為地方政府的一種選擇性行政行為，從而嚴(yán)重制約數(shù)據(jù)開放的速度和質(zhì)量。已有地方政府信息公開制度也不成熟。

2.2 數(shù)據(jù)量少質(zhì)低、可機(jī)讀比例低

單從數(shù)量上來看，目前中國(guó)地方政府的數(shù)據(jù)開放量較低，截至目前，樣本所覆蓋的四個(gè)城市共計(jì)公開了1774個(gè)數(shù)據(jù)集，公開數(shù)據(jù)最多的上海僅達(dá)735個(gè)，平均各地公開數(shù)據(jù)集444個(gè)。與加拿大平均各省14331個(gè)數(shù)據(jù)集比起來，連零頭都不足，足可見我國(guó)政府開放數(shù)據(jù)的數(shù)量之少。此外，數(shù)據(jù)的技術(shù)開放性體現(xiàn)在開放數(shù)據(jù)所采用的數(shù)據(jù)格式上。目前四個(gè)地方政府尚未能實(shí)現(xiàn)其所發(fā)布的所有數(shù)據(jù)都提供可機(jī)讀格式，就研究樣本而言，目前各地公開的數(shù)據(jù)中約有77.9%符合開放數(shù)據(jù)可機(jī)讀的格式要求，這將大大增加數(shù)據(jù)利用者對(duì)開放數(shù)據(jù)進(jìn)行增值利用、二次開發(fā)的難度。

2.3 數(shù)據(jù)更新速度緩慢

研究對(duì)各地方平臺(tái)的數(shù)據(jù)更新情況進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，卻發(fā)現(xiàn)開放的多為靜態(tài)數(shù)據(jù)。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，就數(shù)據(jù)發(fā)布時(shí)間而言，武漢市2016年至今為止，僅三月份發(fā)布了一條新數(shù)據(jù)，2015年總計(jì)發(fā)布9條新數(shù)據(jù)，且均集中在第一季度，后力明顯不足；無(wú)錫市的所有數(shù)據(jù)則并未標(biāo)明發(fā)布日期，無(wú)法進(jìn)行統(tǒng)計(jì)；佛山南海的數(shù)據(jù)發(fā)布主要集中在2014年7-8月、10月，更新時(shí)間主要集中于2015年1-2月、11-12月，更新率僅為28.9%。endprint

2.4 公眾參與水平低

在交流互動(dòng)方面，各地?cái)?shù)據(jù)開放平臺(tái)均提供了需求調(diào)查和投訴反饋功能，此外，武漢政府信息公開平臺(tái)提供了對(duì)單個(gè)數(shù)據(jù)集的評(píng)分功能，提供“非常滿意”、“滿意”、“一般”、“差”、“很差”供用戶進(jìn)行選擇；“數(shù)說南?！睂?duì)單個(gè)數(shù)據(jù)集設(shè)立了數(shù)據(jù)評(píng)論專區(qū)，用戶可以對(duì)單條數(shù)據(jù)集進(jìn)行文字評(píng)價(jià)，建立了政民互動(dòng)機(jī)制。

3 對(duì)我國(guó)政府信息公開發(fā)展的建議

3.1 完善數(shù)據(jù)開放相關(guān)法律法規(guī)

隨著政府信息公開發(fā)展速度的提升，更完善的法律法規(guī)體系應(yīng)當(dāng)盡快建立。法規(guī)應(yīng)從各個(gè)層級(jí)政府入手，進(jìn)一步加大政府信息公開的力度。與此同時(shí)，開放數(shù)據(jù)安全以及網(wǎng)站用戶個(gè)人隱私將面臨被泄露的風(fēng)險(xiǎn)。而查閱我國(guó)相關(guān)法律并未發(fā)現(xiàn)相關(guān)個(gè)人信息保護(hù)法，這無(wú)疑是我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)制度不完善的標(biāo)志。大數(shù)據(jù)環(huán)境下來自各界的數(shù)據(jù)交匯融合在一起，其中難免會(huì)包含一些個(gè)人隱私或是其他敏感信息，而我們很難辨別哪些是病毒，因此很容易造成個(gè)人隱私泄露的嚴(yán)重后果。我國(guó)應(yīng)盡快建立完善的個(gè)人信息保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)，建立安全的政府信息公開大環(huán)境。

3.2 建立規(guī)范的政府?dāng)?shù)據(jù)管理體制

首先，需要建立數(shù)據(jù)主管部門，專門負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)的管理、審查和發(fā)布工作。建議設(shè)立或指定開放政府?dāng)?shù)據(jù)工作主管部門，并賦予該部門足夠的職權(quán)以協(xié)調(diào)統(tǒng)籌其他業(yè)務(wù)部門的數(shù)據(jù)，同時(shí)還應(yīng)明確業(yè)務(wù)部門和其他相關(guān)部門在開放數(shù)據(jù)工作中的分工與職責(zé)。其次，建立有效的數(shù)據(jù)管理體系。

3.3 建設(shè)高質(zhì)量的政府信息公開網(wǎng)站

建設(shè)數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站是各地政府推動(dòng)數(shù)據(jù)開放發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。目前，很多城市雖然已經(jīng)開始在各個(gè)政務(wù)網(wǎng)站上公開數(shù)據(jù)，但專業(yè)統(tǒng)一的政府信息公開網(wǎng)站并未建立，市民無(wú)法直觀的篩選數(shù)據(jù)，降低了數(shù)據(jù)開放所帶來的價(jià)值。

3.4 提高政府信息公開的易用度

數(shù)據(jù)既然已經(jīng)被開放就要最大限度的發(fā)揮它的價(jià)值，提高政府開放數(shù)據(jù)的易用度，用戶可以更好更便捷的利用數(shù)據(jù)進(jìn)行增值創(chuàng)新，并實(shí)現(xiàn)政府信息公開的價(jià)值。為此，建議正在建設(shè)中的數(shù)據(jù)開放項(xiàng)目或網(wǎng)站提升對(duì)開放數(shù)據(jù)質(zhì)量的要求，強(qiáng)制要求網(wǎng)站開放數(shù)據(jù)必須以可機(jī)讀形式進(jìn)行發(fā)布，并實(shí)現(xiàn)以CSV開放格式發(fā)布的比率逐年提升的目標(biāo)，確保數(shù)據(jù)不以網(wǎng)站接口、圖片或PDF等格式發(fā)布。

4 結(jié)論

經(jīng)過本次研究發(fā)現(xiàn)，上海、佛山南海政府信息公開水平最高，提供開放數(shù)據(jù)數(shù)量最多的是上海；開放數(shù)據(jù)質(zhì)量最佳的是佛山南海；數(shù)據(jù)更新速度最快、按承諾更新比例最高且數(shù)據(jù)利用率最高都是上海。而武漢市由于2014年后新政策不出臺(tái)，新數(shù)據(jù)發(fā)布量明顯銳減，后力不足；無(wú)錫市目前開放數(shù)據(jù)的數(shù)量太少，且本身政府信息公開網(wǎng)站的建設(shè)有很多問題，所以加強(qiáng)政府信息公開迫在眉睫。

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作者簡(jiǎn)介

朱云麗（1991-），女，漢族，江蘇宿遷，研究生在讀，蘇州大學(xué)，管理科學(xué)研究方向。endprint