我國航空安保的現(xiàn)狀及優(yōu)化策略

劉飛++張亮

摘 要：近年來，飛機墜機、失聯(lián)、恐怖襲擊等事件頻頻發(fā)生對民航安全是一種巨大的挑戰(zhàn)。同時我國提出了建設(shè)民航強國的長遠規(guī)劃，航空安保就是推進民航強國戰(zhàn)略的重要基石。航空保安是指為保護民用航空免受非法干擾行為而采取的措施和使用的人力、物力資源的總和。我國航空安保發(fā)現(xiàn)存在法律法規(guī)制度落后、執(zhí)法部門職責不明確、工作人員素質(zhì)參差不齊、機場安全管理水平不均衡、空防威脅預警機制局限等問題，建議在航空安保體制基礎(chǔ)上優(yōu)化：航空安保立法的完善、《民用航空法》和《刑法》的完善、航空安保法規(guī)體系的完善、航空安保人員管理的完善、航空安保威脅預警機制創(chuàng)新等策略。

關(guān)鍵詞：航空安保 航空安全 現(xiàn)狀問題 優(yōu)化策略

中圖分類號：F25 文獻標識碼：A 文章編號：1674-098X（2017）09（c）-0027-03

Abstract：In recent years， the frequent occurrence，such plane crashes， missing links， terrorist attacks， etc for civil aviation safety is a huge challenge.China has put forward the long-term planning of building a civil aviation power，Aviation security is an important cornerstone for promoting the strategy of civil aviation.Aviation security refers to the sum of manpower and material resources used to protect civil aviation from acts of unlawful interference.There is a problem with aviation security in China，which laws and regulations are lagging behind， the responsibility of law enforcement departments is not clear， the quality of staff varies， the level of airport safety management is not balanced， air defense threat early warning mechanism.It is recommended to optimize the strategy based on the aviation security system，which are The improvement of aviation security legislation， the improvement of civil aviation law and the criminal law， the perfection of aviation security laws and regulations， the improvement of aviation security personnel management， the innovation of aviation security threat warning mechanism.

Key Words： Aviation security； Aviation safety； Situation problem； Optimization Strategy

近年來，飛機墜機、失聯(lián)、恐怖襲擊（如9.11事件、MH370無故失聯(lián)、馬航MH17被導彈擊毀、德國空客A320墜毀）等事件頻頻發(fā)生對民航安全是一種巨大的挑戰(zhàn)。航空安保（aviation security，也稱為航空保安）是航空安全保衛(wèi)的簡稱，我國習慣使用“空防安全”，它指為了有效預防和制止人為的非法干擾民用航空的犯罪與行為，保證民用航空活動安全、正常、高效運行所進行的計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制，以及所采取的法律規(guī)范的總合[1]。2017年民航局發(fā)展計劃司發(fā)布的《2016年民航行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》（簡稱公報）中指出，2016年全國民航安檢部門共檢查旅客5.15億人次，檢查旅客托運行李2.92億件次，檢查航空貨物（不含郵件、快件）3.89億件次，檢查郵件、快件1.56億件次，處置違規(guī)和不文明旅客行為14740起，處置編造虛假恐怖威脅信息非法干擾事件75起[2]。因此，航空安保保障就是推進民航強國戰(zhàn)略的重要基石。

1 航空安保現(xiàn)狀

1.1 法律法規(guī)制度滯后

航空安保法律法規(guī)制度包含三方面內(nèi)容：國際公約、法律、規(guī)則。

國際公約：《國際民航公約》（簡稱《芝加哥公約》，我國1974年加入）附件17——航空安保 防止對國際民用航空進行非法干擾行為；《關(guān)于在航空器上犯罪及其他某些行為的公約》（簡稱《東京公約》，我國1978年加入）、《關(guān)于制止非法劫持航空器的公約》（簡稱《海牙公約》，我國1980年加入）、《制止危害民用航空安全的非法行為公約》（簡稱《蒙特利爾公約》，我國1980年加入）、《關(guān)于注標塑性炸藥以便探測的公約》（簡稱《炸物公約》，我國并未加入）《制止與國際民用航空有關(guān)的非法行為的公約》、《制止非法劫持航空器公約的補充議定書》（分別簡稱《北京公約》和《北京協(xié)議書》，2010年修訂《蒙特利爾公約》《海牙公約》以及《蒙特利爾公約補充議定書》）和《修訂<關(guān)于在航空器上犯罪和犯有某些其他行為的公約>的議定書》（簡稱《蒙特利爾議定書》，2014年對《東京公約》的修訂）等。

法律：《中華人民共和國刑法》（2015年修正案九）、《中華人民共和國民用航空法》（2015年修正）和《中華人民共和國治安管理處罰法》（2012年修正）三大法律?！吨腥A人民共和國刑法》明確了“危害國家安全的累犯行為”（66條）、“破壞航空器”（116條和119條）、“破壞交通設(shè)施”（117條）、“組織、領(lǐng)導、參加、資助恐怖組織”（120條）、“劫持航空器”（121條）、“對飛行中的航空器上的人員使用暴力，危及飛行安全”（123條）等規(guī)定?！吨腥A人民共和國民用航空法》規(guī)定了民用航空活動當事人間的法律關(guān)系，轉(zhuǎn)化了將國際航空安保公約，在使用時容易出現(xiàn)模棱兩可的情況?！吨腥A人民共和國治安管理處罰法》涉及對機場秩序和公共交通工具秩序的干擾行為的懲罰。endprint

規(guī)則：1996年7月6日國務院頒布《中華人民共和國民用航空安全保衛(wèi)條例》，2006年7月12日中國民用航空總局發(fā)布第170號令—《民用機場航空器活動區(qū)道路交通安全管理規(guī)則》，2007年3月13日中國民用航空總局公布《航空安全員合格審定規(guī)則》（目前在重新修訂中），2016年3月4日交通運輸部發(fā)布第5號令—《公共航空旅客運輸飛行中安全保衛(wèi)規(guī)則》，2016年4月21日交通運輸部發(fā)布第49號令—《公共航空運輸企業(yè)航空安全保衛(wèi)規(guī)則》，2016年10月27日交通運輸部發(fā)布第76號令—《民用航空安全檢查規(guī)則》。

由此可見，我國有關(guān)航空安保的國內(nèi)法較為完善，多數(shù)是中國民用航空總局發(fā)布的航空業(yè)規(guī)章規(guī)范性文件。嚴格意義上講，僅有3部未采用單行立法模式的法律，存在范疇上的局限，法律效率低，內(nèi)容繁瑣滯后等問題。

1.2 執(zhí)法部門職責不明確

民航安全檢查是指在民用機場實施的為防止劫（炸）飛機和其他危害航空安全事件的發(fā)生，保障旅客、機組人員和飛機安全所采取的一種強制性的空防安全技術(shù)性檢查[3]。可以由此看出民航安檢執(zhí)法行為層次高、范圍廣、責任非常重大[4]。但是這種執(zhí)法權(quán)并沒有《民用航空法》和國家其他法律的授權(quán)，甚至還與我國憲法第33、37條和刑法第245條的規(guī)定相悖。從嚴格意義上來講，安檢的執(zhí)法行為有違法行政的嫌疑。

1.3 工作人員素質(zhì)參差不齊

如今，民航企業(yè)的用工制度存在人員流動性大、薪資待遇差、工作壓力大、員工教育欠缺等特點，可能誘發(fā)航空安保工作不利因素。如果民航員工作案，將難以防范，產(chǎn)生巨大破壞性，因此航空安保工作的重點是防范工作人員的犯罪。

1.4 機場安全管理水平不均衡

在我國，建立運輸機場有以下幾種形式：國家出資、地方政府出資、民航和地方合資。2017年公報指出，截至到2016年底，我國共有頒證運輸機場218個[2]（見表1），其中機場數(shù)量不同、旅客吞吐量懸殊、貨郵吞吐量差距等情況可能造成機場繁忙程度分別以及盈利狀況差異。因此，對于航空安保面臨的壓力也就不同、管理部門的重視程度不同、管理標準不同、同樣保障經(jīng)費也大大不同。

1.5 空防危險預警機制局限

我國航空安保部門在實踐中形成了空防威脅預警機制，但存在空防安全威脅態(tài)勢的預警時效慢、漏警誤警概率高、情報處理效率低、評估威脅一致性弱等問題，仍需國家航空安保主管部門制定系統(tǒng)、完整、有效的安全威脅預警與相應機制。

1.6 安保風險中旅客的因素

在航空安保中，旅客本身就是不確定的因素。旅客群體行事件、違反規(guī)定開啟機上應急救生設(shè)備、強行登占航空器、破壞機場公共設(shè)施、發(fā)布危害民航的恐怖威脅信息等非法干擾行為時時發(fā)生，嚴重影響了航空安保工作。

2 航空安保體系的優(yōu)化

2.1 航空安保立法的完善

航空安保立法的過程中，需要將國內(nèi)外航空安保的新型犯罪行為和細枝末節(jié)的規(guī)定納入立法，做到與時俱進；依據(jù)現(xiàn)代國際公約，科學定義不循規(guī)或擾亂性乘客和民航工作人員，做到突破與創(chuàng)新；法律規(guī)定共同犯罪、無刑事責任能力人犯罪和犯罪的未完成形態(tài)（未遂、中止犯罪）等；完善犯罪行為類型結(jié)構(gòu)，規(guī)范法律體系，形成調(diào)整“民用航空安全保衛(wèi)活動所產(chǎn)生的各種社會關(guān)系”的單行航空保安法[5]。

2.2 《民用航空法》和《刑法》的完善

《民用航空法》就是國際公約的轉(zhuǎn)化，要確保罪名和罪狀與國際公約的描述一致，還沒有轉(zhuǎn)化的條文，應盡快通過立法程序轉(zhuǎn)化成法律。《刑法》中需要完善“危害民用航空安全”的犯罪行為的具體內(nèi)容；增加“法律規(guī)定為單位犯罪”的類型，增加威脅性犯罪；規(guī)范“危險物質(zhì)”等關(guān)鍵名詞的解釋。

2.3 航空安保法規(guī)體系的完善

首先重視航空安保立法的相關(guān)工作；完善航空安保的管理體系，明確各方責任；加強航空安保管理工作；保持航空安?，F(xiàn)有法律法規(guī)的有效性，如危害民用航空安全的違法行為，但不構(gòu)成犯罪的，適用《治安管理處罰法》；建構(gòu)一個適用于全球的航空保險補償制度；健全航空安保的行政執(zhí)法體系。

2.4 航空安保人員管理的完善

借鑒國際航空安保人員的管理模式，廣泛收集員工意見信息，構(gòu)建科學的崗位用工制度，從啟動航空安保人員的個人背景調(diào)查系統(tǒng)開始，逐步建立對航空安保人員的長效教育機制。

2.5 航空安保威脅預警機制創(chuàng)新

在我國航空安保管理“事項、事態(tài)”工作思路的基礎(chǔ)上，結(jié)合情報信息融合技術(shù)，即首先分類分級的動態(tài)預警響應，然后區(qū)分與構(gòu)建“曝點”和“態(tài)勢”預警響應和威脅評估，完成雙層互補的預警相應。

2.6 航空安保危機管理的完善

政府是航空安保危機管理主體，航空安保管理人員是執(zhí)行者，民航員工和旅客是航空安全隱患和漏洞的“通信員”，因此，結(jié)合國外航空安保信息和動態(tài)，展開國際合作，加深航空安保管理者的認識水平，有效擬定危機等級和應對措施，鼓勵員工和旅客主動上報安全隱患和漏洞，總結(jié)經(jīng)驗教訓，持續(xù)提升航空安保管理水平。

2.7 旅客安全意識的完善

通過媒介宣傳航空法、安全保衛(wèi)條例、安全檢查規(guī)則等，形成消費者的安全意識，減少旅客帶來的各種航空安保威脅，不僅培養(yǎng)旅客的監(jiān)督的義務，還保障旅客權(quán)利和責任。

3 結(jié)語

航空安保不僅關(guān)系著航空安全，還關(guān)系著國家安全，因此各國政府都十分重視空防安全。我國正處在各種矛盾和問題不斷爆發(fā)的時期，威脅民航安全的違法犯罪也逐漸增加，手段日益翻新，航空安保體系需要只有不間斷的完善和豐富，才能持續(xù)不斷的保障航空安全，保障國家和人民的利益，可見航空安保工作只有起點沒有終點，航空安保工作始終在路上。

參考文獻

[1] 楊皓涵.論民航非法干擾行為及其法律對策[D].河北經(jīng)貿(mào)大學，2015.

[2] 中國民用航空總局.2016年民航行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報[N].2017-05-08.

[3] 魏全斌.民航安全檢查實務[M].北京：北京師范大學出版社，2012.

[4] 周洪清，沈朝陽.關(guān)于我國民航安檢的法律問題[J].中國民用航空，2002（7）：17-21.

[5] 刁偉民.航空保安[M].北京：中國民航出版社，2008.endprint