中國式財政分權(quán)、支出偏向與財政支出效率
——基于省際面板數(shù)據(jù)的Tobit模型分析

詹新宇 韓雪君

(中南財經(jīng)政法大學(xué) 財政稅務(wù)學(xué)院, 湖北 武漢 430073)

中國式財政分權(quán)、支出偏向與財政支出效率
——基于省際面板數(shù)據(jù)的Tobit模型分析

詹新宇 韓雪君

(中南財經(jīng)政法大學(xué) 財政稅務(wù)學(xué)院, 湖北 武漢 430073)

本文基于2000-2015年省級面板數(shù)據(jù)在DEA-Tobit兩階段分析框架下，對中國財政支出效率進行了實證研究。DEA測算結(jié)果表明，中國財政支出效率整體水平較低，且存在顯著的地區(qū)差異：東部地區(qū)綜合技術(shù)效率最高，中部次之，西部最低。規(guī)模效率值較低，規(guī)模報酬遞減是東部地區(qū)財政支出效率值較低的主要原因，而中、西部地區(qū)則主要是因為規(guī)模投入不足。實證結(jié)果表明，在支出偏向的作用下，全國層面的財政分權(quán)與財政支出效率之間存在顯著的“倒U型關(guān)系”。分地區(qū)實證結(jié)果表明：財政分權(quán)與支出效率的“倒U型關(guān)系”依然成立，但東、中、西部地區(qū)拐點各不相同；財政分權(quán)對支出效率的作用也存在地區(qū)差異，東部地區(qū)的分權(quán)程度已超過其拐點，表現(xiàn)為抑制效應(yīng)，而對中、西部地區(qū)仍有顯著促進作用。本文還據(jù)此提出了深化分權(quán)體制改革、優(yōu)化地方政府支出結(jié)構(gòu)、完善支出效率考評與監(jiān)督機制等政策建議。

財政分權(quán)； 支出偏向； 財政支出效率； Tobit模型

一、引 言

財政分權(quán)已成為一種勢不可擋的潮流，各國中央政府通過不同程度地下放財政管理權(quán)限給地方政府，激勵其進行制度創(chuàng)新，以提升公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。中國也不例外，自1994年分稅制改革以來，地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性得到極大提升，創(chuàng)造了“經(jīng)濟增長的奇跡”。隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提升，人們也從基本的物質(zhì)保障上升到對醫(yī)療衛(wèi)生、教育文化和社會保障等高質(zhì)量公共服務(wù)的需求。與此同時，在中國財政支出規(guī)模不斷擴大的情況下，公共服務(wù)領(lǐng)域出現(xiàn)了各地公共教育資源緊缺且不均衡、公共醫(yī)療資源不足、醫(yī)患矛盾日益突出等問題。人們對公共服務(wù)需求全面快速增長與公共服務(wù)不到位、公共產(chǎn)品短缺之間的矛盾已經(jīng)成為中國新時期、新階段的突出問題。在此背景下，中國地方財政的支出效率問題引起各方廣泛關(guān)注。

中國式財政分權(quán)有其獨特之處，是經(jīng)濟分權(quán)與垂直的政治治理體制緊密結(jié)合的產(chǎn)物。中國式分權(quán)導(dǎo)致地方政府公共支出結(jié)構(gòu)的偏向和扭曲已成為學(xué)界共識，但是分權(quán)體制下的這種支出結(jié)構(gòu)偏向?qū)φС鲂实挠绊懭绾芜€尚待研究。在此背景下，本文試圖回答以下兩個問題：一是當(dāng)前中國財政支出效率如何？本文擬將在第一階段利用非參數(shù)“數(shù)據(jù)包絡(luò)分析”方法測算出中國各省級政府財政支出的效率。二是分權(quán)對支出效率的作用方向與影響機制何在？對此，在第二階段將利用受限因變量Tobit面板模型進行回歸分析。

二、文獻綜述

(一)財政支出效率的測度

當(dāng)前地方政府財政支出效率評價方法使用最為廣泛的是前沿分析法，它最初被用于評價生產(chǎn)型企業(yè)的投入產(chǎn)出效率，但目前已經(jīng)被廣泛應(yīng)用于政府支出效率的測度。前沿分析法包括參數(shù)法和非參數(shù)法，其中使用較為頻繁的是隨機前沿參數(shù)法(SFA)、非參數(shù)法的DEA(數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法)與FDH(無界分析法)?；谇把胤治龇?，國外學(xué)者對地方政府各項財政支出效率進行了測度分析：Sheng WANG等利用DEA和曼奎斯特指數(shù)研究了中國地方政府的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境支出效率情況①；Da Liu等基于2002-2009年的省級面板數(shù)據(jù)，在DEA模型下對中國衛(wèi)生支出效率進行測度，結(jié)果發(fā)現(xiàn)國家衛(wèi)生支出效率在增長的同時個人衛(wèi)生支出效率卻在下降，衛(wèi)生服務(wù)供給不足，看病貴的問題仍未解決②。除了對單項財政支出效率進行了測度外，國外學(xué)者也對政府整體支出效率進行了評價。Balaguer-Coll 等借助DEA和FDH(無界分析法)分別測算了西班牙全國各地市的財政支出效率，結(jié)果發(fā)現(xiàn)西班牙地方政府的財政支出效率與其地區(qū)面積成正比③；David等基于1980-2004年的面板數(shù)據(jù)對114個國家的支出效率進行了測度分析④；Afonso等基于DEA-Tobit模型考察了葡萄牙大陸地區(qū)278個市鎮(zhèn)的公共支出效率，結(jié)果表明葡萄牙大部分地區(qū)的政府支出都存在無效率的現(xiàn)象，仍有很大提升空間⑤。

目前，國內(nèi)基于前沿分析法的財政支出效率研究也有很多，同國外研究相同，國內(nèi)學(xué)者對支出效率的研究也大致分為單項研究和整體效率測算。丁愛斌對中國31個省份的社會保障支出效率進行了測度分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)中國地方政府的社保支出效率整體呈現(xiàn)上升趨勢，但地區(qū)差異顯著⑥；王謙等基于三階段DEA模型，研究了中國28個省份的財政支農(nóng)支出效率，結(jié)果表明，中國28個省份財政支農(nóng)支出效率水平均較低，但在考察期呈現(xiàn)上升趨勢⑦;亓壽偉等引入局部前沿效率法，對中國30個省份1997-2014年的基礎(chǔ)教育支出效率進行了測算分析，研究發(fā)現(xiàn)1990年代東部地區(qū)教育支出效率水平最低，但從時間趨勢來看，東部地區(qū)支出效率增長最快⑧。國內(nèi)對整體財政支出效率的研究相對較少，陳詩一等選取教育、醫(yī)療和基礎(chǔ)設(shè)施作為產(chǎn)出的子指標(biāo)，對中國分稅制前后的財政支出效率進行了測度分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，分稅制后地方財政支出效率確實得到了有效改善⑨。代娟等基于DEA方法，同樣選取教育、醫(yī)療和基礎(chǔ)設(shè)施三大地方主要供給服務(wù)作為產(chǎn)出指標(biāo)，對中國2011年地方政府整體財政支出效率進行了測算，結(jié)果發(fā)現(xiàn)中國地方政府財政支出效率存在明顯的地區(qū)差異，且該差異與經(jīng)濟發(fā)展水平密切相關(guān)，呈現(xiàn)東、中、西部依次遞減的趨勢⑩。

(二)財政分權(quán)與財政支出效率

經(jīng)典的財政分權(quán)理論認(rèn)為，財政分權(quán)對于提高地方的支出效率是有積極作用的。Tiebout提出分權(quán)會加劇地方政府間的競爭，從而政府更傾向于提供接近帕累托有效供給的公共服務(wù)。Oates進一步指出，基層政府相比中央政府具有天然的信息優(yōu)勢，能夠更恰當(dāng)?shù)靥峁┕卜?wù)以滿足居民的差異性需求，因此，分權(quán)有利于提高財政支出效率。Marlow通過分析也發(fā)現(xiàn)，地方政府為了更大程度地滿足民眾的需求和偏好會在公共資源的選擇和運用方面更加努力，以求獲得民眾的滿意度，在這一過程中，地方政府也會受到民眾的監(jiān)督和激勵，從而使其變得更加有效和民主。與此同時，也有一些學(xué)者提出了相反的看法。Migue等指出，地方政府的官僚行為會導(dǎo)致其支出成本增加，超過其提供必要公共服務(wù)所需要的理論成本，從而不利于財政支出效率的提升。Azfar等對正在經(jīng)歷財政分權(quán)改革的烏干達和菲律賓進行了研究，結(jié)果發(fā)現(xiàn)分權(quán)并不能自動地改善地方福利。Akin等針對烏干達的進一步研究還發(fā)現(xiàn)，在分權(quán)化過程中該國地方政府并不情愿增加公共品支出。

國內(nèi)有關(guān)分權(quán)是否提高了支出效率的研究結(jié)論也不盡相同。一部分學(xué)者發(fā)現(xiàn)分權(quán)顯著促進了地方政府的支出效率：續(xù)競秦等基于Bootstrap修正的DEA兩步法對中國31個省份的公共服務(wù)支出效率進行了測算，并分析了其相關(guān)影響因素，結(jié)果發(fā)現(xiàn)財政自主度顯著地促進了地方政府基本公共服務(wù)的供給效率。席鵬輝等基于DEA-Tobit模型同樣發(fā)現(xiàn)財政分權(quán)對財政支出效率具有顯著的正效應(yīng)。另一部分學(xué)者則得出分權(quán)對于地方政府財政支出效率有明顯的阻礙作用：陳碩通過實證研究發(fā)現(xiàn)，相對于分稅制改革前，中國地方政府對公共服務(wù)的供給水平有較大幅度的下降，這一方面源于地方政府的經(jīng)濟績效激勵，中國政治集權(quán)體制下以GDP為導(dǎo)向的政治激勵機制促使地方政府不得不加大對地區(qū)經(jīng)濟的投入力度；另一方面，分稅制后喪失大量財政收入來源的地方政府在支出責(zé)任日益增加的情況下不得不通過將有限的資源優(yōu)先投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以此來吸引外來投資。周亞虹等對分權(quán)體制下地市級政府教育支出的標(biāo)尺競爭進行分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)財政自主度對地方政府的公共教育供給有明顯的阻礙作用。唐齊鳴等基于1978-2008年的省級面板數(shù)據(jù)對中國26個省份的財政支出效率進行了測算分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)以財政自主度衡量的財政分權(quán)對支出效率存在顯著的負(fù)項作用，他認(rèn)為地方財政自主度越高，其對民生性支出的投入就越少，從而不利于公共品支出效率的提升。

通過以上文獻梳理，不難發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)文獻對于財政支出效率的研究已經(jīng)比較豐富，主要從支出效率的評價及影響支出效率的因素兩方面進行分析，但仍存在一些不足，主要是：(1)對于財政支出效率的評價已有文獻多是從單個項目進行研究，從整體上研究的文獻較少，且年份較短。(2)從整體上進行效率值測算的文獻多是從政府基本公共服務(wù)角度選取產(chǎn)出指標(biāo)，并未考慮經(jīng)濟和環(huán)境因素，而許多研究都表明，如果不考慮環(huán)境變量和隨機因素的影響，測算的效率值與真實值會有較大偏差。(3)對支出效率影響因素的分析多是單純研究分權(quán)對支出效率的影響，并未研究支出偏向在其中的具體作用?；诖?，本文擬從這些方面做出嘗試，并回答以下兩個問題：一是財政分權(quán)是否提高了支出效率？二是該作用背后的影響機制何在？

三、財政支出效率的核算

(一)核算方法

數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法(DEA)是當(dāng)前效率測度中應(yīng)用最廣泛的方法，是一種以相對效率概念為基礎(chǔ)的多投入多產(chǎn)出分析方法，適用于多輸入多輸出的有效性綜合評價問題，在處理多輸入多輸出的有效性評價方面具有絕對優(yōu)勢。DEA最具代表性的模型主要包括CCR模型、BCC模型、FG、ST等。CCR模型假定規(guī)模報酬不變，固定規(guī)模效益模式設(shè)想僅當(dāng)所有的決策單元是以最佳的規(guī)模運行時才合適的，但由于不平等競爭、財政約束等現(xiàn)實問題的存在，這些都可能會導(dǎo)致某個決策單元無法以最佳規(guī)模運行?；诖?，Banker等提出了BCC模型，假定規(guī)模報酬可變，并將CCR模型中的綜合技術(shù)效率分解為純技術(shù)效率和規(guī)模效率。除此之外，DEA方法還可以從投入角度和產(chǎn)出角度來測算效率值，這兩種方式在CCR模型下測算的結(jié)果是一致的，在BCC模型下可能會不同。

就本文而言，更關(guān)注的是在投入不變的情況下，如何使產(chǎn)出最大化，因此，本文基于產(chǎn)出角度和可變規(guī)模報酬假定對中國31個省份的財政支出效率進行測度。設(shè)有n個決策單元，每個決策單元有m種投入和s種產(chǎn)出，xi和yi分別代表投入和產(chǎn)出的列向量，則x和y分別為(m×n)階的投入矩陣和(s×n)階的產(chǎn)出矩陣。則第i個決策單元綜合技術(shù)效率的測算就轉(zhuǎn)化為線性規(guī)劃問題，可以從(1)式中獲得。

minθ，s，t

(1)

(二)指標(biāo)選取與數(shù)據(jù)說明

現(xiàn)有文獻中對地方政府財政支出效率進行研究的已有很多，研究成果大致分為兩類，一類是對特定服務(wù)支出效率的研究，如土地治理項目、衛(wèi)生支出和支農(nóng)支出。另一類是對政府整體財政支出效率的研究，汪柱旺等選取人均財政支出、財政支出比和經(jīng)濟性財政支出比作為投入指標(biāo)，以財政收入增長率、GDP增長率、財政支出資本形成拉動系數(shù)、財政支出彈性和財政支出倍率作為產(chǎn)出指標(biāo)，將投入與產(chǎn)出指標(biāo)結(jié)合起來著重分析了中國2004年財政支出的效率情況，但文章僅考察了財政支出的經(jīng)濟效率，尚未涉及政府公共服務(wù)的社會效益及生態(tài)效益。代娟等采用DEA方法，以人均財政支出及財政支出相對GDP比重作為投入指標(biāo)，選取教育、醫(yī)療和基礎(chǔ)設(shè)施三個方面作為產(chǎn)出指標(biāo)，對中國2011年地方政府整體財政支出效率進行了測算。陳詩一等采用相似的投入產(chǎn)出指標(biāo)，測算了中國27個省市1978-2005年的財政支出效率相對值，發(fā)現(xiàn)中國地方財政支出效率存在顯著的地區(qū)差異，西部地區(qū)明顯低于東中部地區(qū)。相比較汪柱旺等作者的研究，這幾位作者在產(chǎn)出指標(biāo)的選取上更側(cè)重于政府主要公共服務(wù)的供給，但未考慮經(jīng)濟及生態(tài)效益。金榮學(xué)等從經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益三個角度選取產(chǎn)出指標(biāo)，綜合測算了中國2009年財政支出效率，彌補了指標(biāo)選取上的不足。

本文只考慮一種投入與一種產(chǎn)出的情形。投入方面，參考代娟等的研究，選取人均一般預(yù)算支出和一般預(yù)算支出占GDP比重作為政府的投入資源，以此保證將全部可控投入都納入本文的研究中。由于中國財政支出2011年之前仍存在較大比例的預(yù)算外部分，本文對于2011年之前的數(shù)據(jù)，以預(yù)算內(nèi)外總支出作為地方的投入資源。產(chǎn)出指標(biāo)方面，本文主要考慮最能體現(xiàn)政府支出功能且各省都具有的支出指標(biāo)，借鑒陳詩一等及金榮學(xué)等的做法，分別從經(jīng)濟效益和社會效益角度選取指標(biāo)，具體指標(biāo)選取如表1所示。

表1 投入與產(chǎn)出指標(biāo)

在實際運算的過程中，為了得到一個綜合性的產(chǎn)出指標(biāo)，需要對表1中的各項子指標(biāo)進行正規(guī)化處理，即各項子指標(biāo)都除以各自的均值；正規(guī)化后的子指標(biāo)對其取相同的權(quán)重，計算出兩大類產(chǎn)出值，最終各省地方政府的效率值則由這兩個產(chǎn)出值簡單平均而得。由于財政支出效率指標(biāo)數(shù)據(jù)的可獲得性受到限制，本文采用2000-2015年的省級面板數(shù)據(jù)，基于產(chǎn)出角度和可變規(guī)模報酬假定，利

用DEA核算了中國2000-2015年31個省份的財政支出效率值，包括綜合技術(shù)效率、純技術(shù)效率和規(guī)模效率值。除特別說明外，本文所用數(shù)據(jù)均來自中國統(tǒng)計年鑒、中國財政年鑒、中國教育統(tǒng)計年鑒、中國對外經(jīng)濟統(tǒng)計年鑒、各省統(tǒng)計年鑒與中國人口和就業(yè)統(tǒng)計年鑒。

(三)DEA核算結(jié)果分析

1.綜合技術(shù)效率

綜合技術(shù)效率代表決策單元的總體效率情況，若綜合技術(shù)效率值為1，則代表該決策單元同時具備技術(shù)有效和規(guī)模有效。圖1是地方政府財政支出效率的年度變化趨勢，圖2為中國31個省份綜合技術(shù)效率值的趨勢圖。從圖中可知，平均綜合技術(shù)效率在2000—2015年間波動幅度并不明顯，在2002—2012年間整體呈現(xiàn)下降趨勢；2012年后開始顯著提升。

圖1 政府財政支出效率(31個省份平均值)的年度變化趨勢

圖2 中國各省份財政支出綜合技術(shù)效率趨勢圖

表2是中國各省份2000-2015年財政支出綜合技術(shù)效率的平均值及排名。從表中可知，中國各省份2000-2015年綜合技術(shù)效率均值仍然較低，地方政府財政支出效率仍有待提升。分地區(qū)看，東部地區(qū)財政支出效率值最高，中部其次，西部最低。從排名來看，效率值排名前五的省份均位于東部地區(qū)。排名第一的是山東省，其次為江蘇省、河北省、浙江省和福建??；相反，西部地區(qū)排名則較為靠后，第27-31位均處于西部地區(qū)(分別為甘肅、寧夏、貴州、青海和西藏)。同時，從地區(qū)內(nèi)部效率差異來看，中部地區(qū)效率值差異較小，排名相對較為集中，而西部地區(qū)和東部地區(qū)效率值差異則十分明顯。從排名來看，西部新疆效率值最大，排名第16，西藏則排名第31；東部山東省排名第一，海南省效率值卻排名第25。

表2 各省份2000-2015年綜合技術(shù)效率平均值及排名

2.純技術(shù)效率

純技術(shù)效率可以用來衡量地方政府財政支出無效率在多大程度上是由于純技術(shù)無效率造成的。從年度變化趨勢上看，地方政府財政支出的平均純技術(shù)效率在2000-2013年間總體呈現(xiàn)下降趨勢，2013年后開始回升。

圖3 各省份政府財政支出的純技術(shù)效率(歷年平均值)

分地區(qū)看，各省份之間政府平均純技術(shù)效率具有明顯的地域特征。2000-2015年間平均純技術(shù)效率排名前十位的省份中，除了河南省外，其余均來自東部地區(qū)(浙江、江蘇、山東、北京、河北、上海、天津、福建、廣東)。值得注意的是，上海和北京的綜合技術(shù)效率分別排在全國第24位和第21位，而純技術(shù)效率則分別排在全國第6位和第4位，可見他們較低的綜合技術(shù)效率是由其他原因所致，并非純技術(shù)效率低下引起的。

3.規(guī)模效率

規(guī)模效率表示在一定的投入條件下，技術(shù)效率的生產(chǎn)邊界的產(chǎn)出量與最優(yōu)規(guī)模下的產(chǎn)出量的比值。規(guī)模效率越大，表示該生產(chǎn)單元的生產(chǎn)規(guī)模越接近最優(yōu)生產(chǎn)規(guī)模。從圖1可以發(fā)現(xiàn)，平均規(guī)模效率具有和綜合效率幾乎相一致的變化趨勢，這也在一定程度上說明平均綜合技術(shù)效率的差異很大程度上是由規(guī)模效率造成的。

圖4是31個省份在2000-2015年內(nèi)平均規(guī)模效率的排序。分地區(qū)看，發(fā)現(xiàn)規(guī)模效率排在后十位的省份中有7位來自西部地區(qū)(西藏、青海、寧夏、新疆、甘肅、內(nèi)蒙古、貴州)，其余三位來自東部地區(qū)(上海、北京和天津)。進一步分析各省份的規(guī)模報酬類型，發(fā)現(xiàn)排名后十位的省份中，東部省份均表現(xiàn)為規(guī)模報酬遞減，而西部的省份則表現(xiàn)為規(guī)模報酬遞增。這也進一步說明導(dǎo)致北京、上海等地區(qū)綜合技術(shù)效率值低下的重要原因是其現(xiàn)有規(guī)模已經(jīng)超過了最優(yōu)規(guī)模；與之相對，西部地區(qū)則尚未達到最優(yōu)規(guī)模。

圖4 各省份政府財政支出的規(guī)模效率(歷年平均值)

四、實證分析

第一階段，利用非參數(shù)方法測算了中國31個省份的效率值，但DEA模型只考慮了決策單元可控制的投入產(chǎn)出變量，未對決策單元不可控制的變量進行分析，而這些不可控因素的差異正是造成決策單元效率差異的重要原因。為了分析效率值差異的原因，在第二階段，本文以這些效率值為被解釋變量，分析分權(quán)對支出效率的影響及其背后的作用機制。由于DEA模型測算出的效率值的取值范圍是[0，1]，屬于截斷數(shù)據(jù)，直接以該值作為被解釋變量建立計量模型，若用OLS(普通最小二乘法)對模型進行回歸，參數(shù)的估計將是有偏且不一致的，為此本文使用受限因變量模型即Tobit模型來進行回歸。

(一)模型構(gòu)建

effit=α0+α1fdit+α2fd2+α3fdit×psit+α4psit+λxit+εit

(二)數(shù)據(jù)說明

本研究中，我們關(guān)注的核心解釋變量是財政分權(quán)度和支出偏向。關(guān)于財政分權(quán)度的測量，現(xiàn)有文獻常采用三個指標(biāo)：“支出分權(quán)”、“收入分權(quán)”和“財政自主度”指標(biāo)。陳碩等比較了這三種指標(biāo)，得出這三種指標(biāo)在反應(yīng)地區(qū)差異的程度上依次遞增，財政自主度能夠完全區(qū)分三大區(qū)域的分權(quán)程度差異。因此，本文選取財政自主度作為衡量財政分權(quán)的測量標(biāo)準(zhǔn)，同時考慮到預(yù)算外資金的問題，其具體計算公式為：財政分權(quán)(fdit)=地方財政預(yù)算內(nèi)外收入/地方財政預(yù)算內(nèi)外支出，譚之博等也采用了該指標(biāo)；同時，選取收入指標(biāo)，以人均省級預(yù)算內(nèi)外財政收入/(人均省級預(yù)算內(nèi)外財政收入+人均中央預(yù)算內(nèi)外財政收入)來測量，進行穩(wěn)健性檢驗。王文劍等同樣使用了該指標(biāo)。支出偏向以生產(chǎn)性支出占比來衡量，本文借鑒胡永剛等的方法，以各省能源、基礎(chǔ)設(shè)施等的投資和開發(fā)支出占財政總支出的比重反應(yīng)。

公共財政理論認(rèn)為，公共財政的本質(zhì)在于政府能夠為公眾提供滿足其需求的產(chǎn)品和服務(wù)，而公眾的需求又與當(dāng)?shù)氐娜丝谔卣?、社會環(huán)境與政策環(huán)境密切相關(guān)。基于此，本文從經(jīng)濟、社會和政府角度選取以下控制變量：(1)人口密度(pd)，以每平方公里的人口數(shù)作為人口密度。一般認(rèn)為，人口密度越大，地方政府支出的規(guī)模效應(yīng)就越顯著，支出效率就越高。(2)人力資本水平(h)，以人均受教育年限反映。Milligan等提出教育水平越高，越有利于居民選擇有能力的官員以及識別官員腐敗問題，從而有利于財政支出效率水平的提高。但韓華為等認(rèn)為，在中國官員由上級任命的政治體制下，教育對支出效率的這種正向激勵作用在中國并未發(fā)揮作用。該指標(biāo)參考樊綱等人關(guān)于人力資本的測算方式，將每一種受教育程度按照一定的教育年限進行折算，然后乘以該教育水平的人數(shù)，加總之和再除以相應(yīng)的總?cè)丝冢愕玫饺司芙逃晗?。其中設(shè)定文盲為0年、小學(xué)為6年、初中為9年、高中和中專為12年、大專及以上文化程度為16年。(3)開放程度(open)，以進出口總額占GDP比重反映各省份的開放程度。開放程度越高，地區(qū)競爭性越強，地方為了吸引外資必然提高其支出效率。(4)人均GDP(cgdp)，使用人均GDP代表地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平。一般認(rèn)為，經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地區(qū)越有利于居民對政府施加壓力以此滿足自己的需求，從而有利于政府支出效率的提高；但Loikkanen等研究發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地區(qū)會導(dǎo)致政府人員和部門擴張，從而導(dǎo)致成本增加，效率惡化。(5)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)(indu)，以第三產(chǎn)業(yè)增值占GDP比重反映各地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。管治華等對中國結(jié)構(gòu)性減稅壓力下財政支出效率進行研究，結(jié)果發(fā)現(xiàn)第三產(chǎn)業(yè)增加值占比越高，財政支出效率值越大。(6)政府規(guī)模(govsiz)，以政府消費占GDP比重表示。陳詩一等研究發(fā)現(xiàn)，政府規(guī)模與財政支出效率值呈顯著負(fù)項關(guān)系，“小政府”更有效。各變量具體測度如表3所示。

表3 控制變量說明

(三)結(jié)果分析

首先對模型所用變量進行穩(wěn)定性檢驗，本文采用LLC、Fisher-ADF和Fisher-PP等方法進行單位根檢驗，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，所有變量均通過穩(wěn)定性檢驗。表4和表5分別是全國層面和分地區(qū)層面的實證回歸結(jié)果。

1.全國層面

表4 全國層面實證結(jié)果

注：1.*、**、***分別表示在10%、5%、1%的顯著性水平下顯著；2.括號內(nèi)為各統(tǒng)計量的標(biāo)準(zhǔn)誤。

模型1結(jié)果表明，財政分權(quán)對地方政府財政支出效率具有顯著促進作用。模型2加入財政分權(quán)的平方項，結(jié)果顯示，財政分權(quán)對地方政府財政支出效率的影響是非線性的，二者存在“倒U型關(guān)系”。在模型2中對財政分權(quán)求偏導(dǎo)，可以發(fā)現(xiàn)，其拐點出現(xiàn)在財政分權(quán)度為0.6604處。中國式分權(quán)導(dǎo)致地方政府公共支出結(jié)構(gòu)的偏向和扭曲已成為學(xué)界共識，為此，在模型3中加入了生產(chǎn)性支出占比，探討其對支出效率的作用。結(jié)果顯示，加入生產(chǎn)性支出占比后，分權(quán)與財政支出效率仍然存在顯著的“倒U型關(guān)系”，但該拐點出現(xiàn)在分權(quán)程度為0.6012處，說明分權(quán)對財政支出效率的作用受到支出偏向的影響。進而考慮到生產(chǎn)性支出占比對支出效率的作用，在模型4中加入分權(quán)與生產(chǎn)性支出占比的交互項。結(jié)果顯示，分權(quán)與支出效率的“倒U型關(guān)系”仍然成立，對模型4求偏導(dǎo)，并帶入生產(chǎn)性支出占比的均值，得到分權(quán)的拐點0.5744。即財政分權(quán)程度小于0.5744時，分權(quán)對財政支出效率具有顯著促進作用，一旦分權(quán)程度超過0.5744，財政分權(quán)對財政支出效率將有顯著阻礙作用。由此可見，模型2尚未考慮生產(chǎn)性支出占比的情況下，高估了分權(quán)程度的最高拐點。對本文數(shù)據(jù)而言，2007年之前全國財政分權(quán)程度均值處于拐點右側(cè)，但2008-2015年財政分權(quán)程度仍處于拐點左側(cè)，分權(quán)程度的增加有利于財政支出效率的提升。模型4結(jié)果表明，生產(chǎn)性支出在5%的水平下對支出效率有顯著負(fù)向作用。

經(jīng)典的財政分權(quán)理論強調(diào)，下放政府的支出決定權(quán)可以有效滿足地區(qū)居民的異質(zhì)性需求，從而提高資源的配置效率。這是因為，不同地區(qū)居民的差異性需求使得公共品的邊際收益不同，將權(quán)力下放給地方政府，地方可以根據(jù)需求提供差異化的服務(wù)，這樣在不損害任何一方利益的前提下，資源可以得到有效配置，從而帕累托效率可以通過分權(quán)得到提高。1994年分稅制改后，中國地方政府確實發(fā)揮了區(qū)位信息優(yōu)勢，有效地改善了當(dāng)?shù)氐墓仓卫硭剑岣吡斯卜?wù)的供給水平，一定程度上改善了財政支出效率。但是，中國式分權(quán)又有其獨特之處，是經(jīng)濟分權(quán)與垂直的政治治理體制的緊密結(jié)合，這使得地方政府在特有的“晉升錦標(biāo)賽”激勵下，為GDP增長而相互競爭，從而更加偏向于生產(chǎn)性支出，忽視了民生性支出。生產(chǎn)性支出作為政府拉動內(nèi)需的主要投資手段，在分稅制改革之初確實促進了中國經(jīng)濟的快速增長；但生產(chǎn)性支出投入過多必然造成地方民生性支出的不足，趙志耘等認(rèn)為生產(chǎn)性支出只能在短期內(nèi)拉動經(jīng)濟增長速度，但對于產(chǎn)出-資本比的影響并不大，反之，教育和科研支出則對產(chǎn)出-資本比有明顯的促進作用，這也要求中國地方政府更加注重對人力資本的投入。嚴(yán)成樑等研究發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)性支出對經(jīng)濟并不總是促進作用，這可能因為生產(chǎn)性支出超過了地方經(jīng)濟發(fā)展的適可范圍。這也提醒中國政府，要及時調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變當(dāng)前分權(quán)體制下的“支出偏向”，增加民生性支出的比重，從而提高地方政府的支出效率。

除了分權(quán)外，其他控制變量對財政支出效率也具有顯著影響。(1)人口密度，它對支出效率有顯著正向作用。這說明人口越聚集，地方政府財政支出的規(guī)模效應(yīng)越顯著，從而越有利于支出效率的提升。(2)人力資本，它對財政支出效率具有不顯著的正向作用。這可能源于在中國政治集權(quán)的體制下，地方政府官員由上級任命而非居民選舉產(chǎn)生，這使得教育通過選舉機制影響官員提高財政支出效率的激勵機制在中國并未發(fā)揮作用，與韓華為等關(guān)于教育對支出效率影響的結(jié)論是一致的。(3)經(jīng)濟因素，結(jié)果發(fā)現(xiàn)人均GDP對財政支出效率具有顯著的阻礙作用，而經(jīng)濟結(jié)構(gòu)卻有明顯的促進作用，這與管治華等的結(jié)論相一致。這也說明，經(jīng)濟數(shù)量快速增長的同時，地方政府的財政支出效率不一定同步增長。這要求中國要進一步加大對第三產(chǎn)業(yè)的支持力度，加快經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)財政支出規(guī)模與GDP增長規(guī)模之間的良性循環(huán)。(4)對外開放度，它對支出效率具有顯著的促進作用，這一方面源于開放程度越高，國內(nèi)市場競爭越激烈，地方政府在競爭壓力下，浪費行為會降低；另一方面，在開放環(huán)境下，地方政府為了獲取更多有效的外資，必然提高其支出效率。(5)政府規(guī)模，結(jié)果顯示政府規(guī)模越大，財政支出效率反而越低，這與陳詩一等的“小政府有效”結(jié)論相一致。這說明為發(fā)揮好市場在資源配置中的決定性作用，應(yīng)合理控制政府規(guī)模，提高政府部門工作效率。

2.分地區(qū)層面

中國幅員遼闊，地區(qū)環(huán)境差異較大，分地區(qū)研究分權(quán)對支出效率的影響是很有必要的。本文將中國劃分為三大區(qū)域，東部、中部和西部地區(qū)，具體回歸結(jié)果如表5所示。

分地區(qū)結(jié)果顯示，財政分權(quán)與財政支出效率的“倒U型關(guān)系”在三大地區(qū)均成立，但拐點各不相同。分別對模型7、模型10和模型13求偏導(dǎo)，可以發(fā)現(xiàn)，財政分權(quán)與支出效率的“倒U型關(guān)系”受到生產(chǎn)性支出占比的影響。對東部地區(qū)而言，帶入其生產(chǎn)性支出占比均值，財政分權(quán)的拐點出現(xiàn)在0.6132處；對本文數(shù)據(jù)而言，16年內(nèi)東部地區(qū)分權(quán)程度均超過其拐點，所以，財政分權(quán)對東部支出效率總體產(chǎn)生了阻礙作用。分別帶入中、西部地區(qū)生產(chǎn)性支出占比均值，發(fā)現(xiàn)其財政分權(quán)拐點出現(xiàn)在分權(quán)程度為0.5327處和0.4876處。相比較東部地區(qū)，中、西部地區(qū)財政分權(quán)程度仍處于拐點左側(cè)，分權(quán)對支出效率仍處在激勵階段。

表5 分地區(qū)實證結(jié)果

回歸結(jié)果表明，生產(chǎn)性支出占比對東部地區(qū)財政支出效率有顯著阻礙作用，而在中西部地區(qū)卻有明顯促進作用，這與分權(quán)的作用不謀而合。中國式分權(quán)是垂直的政治治理體制與經(jīng)濟分權(quán)的緊密結(jié)合，以GDP為核心的官員晉升體系促使中國地方政府將大量資源投入短期內(nèi)見效的生產(chǎn)性支出。東部作為中國率先發(fā)展的區(qū)域，在經(jīng)濟發(fā)展初期，分權(quán)程度與政策優(yōu)惠上都享有優(yōu)先待遇，這也是中國東部地區(qū)生產(chǎn)性支出占比較高的原因所在。Devarajan等對43個發(fā)展中國家近20年的數(shù)據(jù)進行實證研究發(fā)現(xiàn)，適度的生產(chǎn)性支出有利于經(jīng)濟增長。但是，現(xiàn)如今東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平已然處于中國領(lǐng)先地位，過度的生產(chǎn)性支出投入只會使其邊際報酬不斷降低，最終反而會抑制經(jīng)濟增長。另一方面，生產(chǎn)性支出投入過多，必然會擠占民生性支出的份額，而隨著中國東部地區(qū)居民生活水平的提升，他們對教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等公共品提出了更高水平的需求，民生性支出的不足無法有效解決當(dāng)前民眾的公共需求問題，這也是影響東部地區(qū)支出效率的重要原因。

不同于東部地區(qū)，中西部地區(qū)發(fā)展較晚，無論是分權(quán)程度抑或是經(jīng)濟水平都較為落后，其對生產(chǎn)性支出的需求遠大于東部地區(qū)，仍然處于規(guī)模投入不足的階段。范慶泉等實證檢驗表明，生產(chǎn)性支出對中部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展有顯著正向作用，在西部地區(qū)呈現(xiàn)“倒U型關(guān)系”，但西部地區(qū)政府實際生產(chǎn)性支出比例明顯低于最優(yōu)值。這也表明，生產(chǎn)性支出對當(dāng)前中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展仍有顯著正向作用，生產(chǎn)性支出的增加有利于支出效率的提升。

3.穩(wěn)健性檢驗

為了檢驗實證結(jié)果的穩(wěn)健性，在此不用財政自主度，而用收入指標(biāo)來衡量財政分權(quán)度。表6所示為收入分權(quán)的回歸結(jié)果，不難發(fā)現(xiàn)，財政分權(quán)與財政支出效率的“倒U型關(guān)系”在此仍然成立。模型16-17表明，加入生產(chǎn)性支出占比及其與分權(quán)的交乘項后，分權(quán)與財政支出效率的“倒U型關(guān)系”仍然穩(wěn)健，這表明本文實證結(jié)果是可靠的。表7為收入分權(quán)的分地區(qū)回歸結(jié)果，結(jié)果顯示，分權(quán)與支出效率的“倒U型關(guān)系”在三大區(qū)域均成立，且分權(quán)對東部地區(qū)支出效率有顯著負(fù)向作用，而對中、西部地區(qū)卻有明顯促進作用，這也進一步印證了本文分地區(qū)的實證結(jié)論。

表6 全國層面穩(wěn)健性檢驗

續(xù)表

表7 分地區(qū)層面穩(wěn)健性檢驗

續(xù)表

五、結(jié)論與政策建議

(一)研究結(jié)論

本文利用DEA模型基于2000-2015年的省級面板數(shù)據(jù)，對中國31個省份的財政支出效率進行了測算，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：(1)從發(fā)展趨勢上看，中國地方政府財政支出綜合技術(shù)效率與規(guī)模效率整體變化趨勢趨于一致，在2000-2015年間整體波動幅度并不顯著，2002—2012年間呈現(xiàn)下降趨勢；2012年后開始顯著提升。(2)分地區(qū)看，中國財政支出效率存在顯著的地區(qū)差異，東部地區(qū)綜合技術(shù)效率最高，中部次之，西部最低。

在第二階段，通過構(gòu)建受限Tobit模型實證分析了財政分權(quán)對支出效率的影響及其作用機制。研究發(fā)現(xiàn)：(1)財政分權(quán)對支出效率具有明顯的正向促進作用，且二者存在顯著的“倒U型關(guān)系”，其拐點出現(xiàn)在財政分權(quán)度達到0.5744處。(2)分地區(qū)回歸結(jié)果發(fā)現(xiàn)，財政分權(quán)與支出效率的“倒U型關(guān)系”在東、中、西部地區(qū)均成立，但拐點卻各不相同，且拐點值隨著東、中、西部地區(qū)依次遞減，分別為0.6132、0.5327、0.4876。此外，中國東部地區(qū)的分權(quán)程度已超過其拐點，分權(quán)對支出效率表現(xiàn)為抑制效應(yīng)，而中、西部地區(qū)仍處于拐點左側(cè)，分權(quán)程度的增加仍有利于其財政支出效率的提升。

其他控制變量對財政支出效率也具有顯著影響：人口密度、對外開放水平和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)對支出效率均有明顯的促進作用；而人均GDP和政府規(guī)模則有顯著的阻礙作用；人力資本對財政支出效率的作用為正，但不顯著。

(二)政策建議

首先，繼續(xù)深化分權(quán)體制改革，進一步完善地方政府的考核機制。中國財政分權(quán)對地方政府支出效率具有明顯的正向作用，權(quán)限下放有利于發(fā)揮地方政府的信息優(yōu)勢，因地制宜地開展財政支出活動，從而提高其財政支出效率。但在此前提下，應(yīng)盡快改變當(dāng)前以GDP增長績效為核心的官員考核晉升體系。發(fā)展理念是發(fā)展行動的先導(dǎo)，以“五大發(fā)展理念”引領(lǐng)地方政府行為，改變傳統(tǒng)考核晉升機制，并將“五大發(fā)展理念”蘊藏在考核晉升體系之中，才能改變中國當(dāng)前分權(quán)體制下的支出扭曲現(xiàn)象，引領(lǐng)地方政府樹立新的政績觀，加大地方政府對民生性財政的投入力度。

其次，因地制宜地優(yōu)化地方政府支出結(jié)構(gòu)。中國東部地區(qū)政府生產(chǎn)性支出對支出效率的貢獻已經(jīng)呈現(xiàn)下降趨勢，應(yīng)該將其重心轉(zhuǎn)向民生領(lǐng)域；與之相對，中西部地區(qū)政府生產(chǎn)性支出對支出效率的貢獻仍然很大，因此應(yīng)適度增加中西部地區(qū)生產(chǎn)性支出的投入力度，但務(wù)必將生產(chǎn)性支出的投入控制在其合適的區(qū)間內(nèi)，最大限度地發(fā)揮其對支出效率的促進作用。

最后，建立并完善地方政府財政支出效率的考評與監(jiān)督機制。建立地方政府財政支出效率評價制度不僅是地方政府自我檢驗的要求，更是上級政府和社會公眾對其進行監(jiān)督和約束的重要方式。研究發(fā)現(xiàn)，東部地區(qū)效率值較低主要源于其規(guī)模報酬遞減，與東部地區(qū)生產(chǎn)性支出投入過度密切相關(guān)，為進一步提高東部地區(qū)財政支出效率，應(yīng)加大其對民生性支出的投入力度，這就需要提高財政透明度，發(fā)揮社會各界對政府財政支出行為的監(jiān)督作用。

注釋

①Wang， Sheng, Guanghe Ran, Lin Wang， Biao Shi. “An Evaluation on Performance of Rural Eco-environment Public Expenditure of Chinese Local Governments: Theoretical and Empirical Analysis.”FrontiersofEarthScienceinChina，no.3(2009):431-436．

②Liu, Da， and Zimin Liu. “The Evolution and Influencing Factors of Chinese Out-of-Pocket Healthcare Expenditure Efficiency: DEA-Tobit Analysis Based on Panel Data.”InternationalBusinessandManagement12，no.2(2016).

③M.， BaIaguer-ColI, Prior-Jimenez D.， and Vela-Bargues J. “Efficiency and Quality in Local Government Management-The Case of Spanish Local Autfaoritiest.University at Autonoma de Barcelona.” Working Paper, no.2,2002.

④Hauner, David, and Annette Kyobe. “Determinants of Government Efficiency.”WordDevelopment， no.4(2010):18-33．

⑤Afonso， S. Fernandes. “Assessing and Explaining the Relative Efficiency of Local Government.”TheJournalofSocio-Economics, 2008.

⑥丁愛斌：《中國地方政府社會保障支出效率分析》，《中南財經(jīng)政法大學(xué)研究生學(xué)報》2013年第2期。

⑦王謙、李超：《基于三階段DEA模型的我國財政支農(nóng)支出效率評價》，《財政研究》2016年第8期。

⑧亓壽偉、俞杰、陳雅文：《中國基礎(chǔ)教育支出效率及制度因素的影響——基于局部前沿效率方法的分析》，《財政研究》2016年第6期。

責(zé)任編輯張靜

ChineseDecentralization、ExpenditureBiasandFiscalExpenditureEfficiency——Analysis of Tobit Model Based on Provincial Panel Data

Zhan Xinyu Han Xuejun

(Scholl of Public Finance and Taxation, Zhongnan University of Economics and Law, Wuhan 430073)

Based on the provincial panel data of 2000-2015， this paper makes an empirical study on the efficiency of fiscal expenditure in China under the framework of DEA-Tobit. DEA results show that the overall level of China’s fiscal expenditure efficiency is low， and there are obvious regional differences: comprehensive technical efficiency in eastern region is the highest， followed by the central and western regions is the lowest. The main reason for the low efficiency of financial expenditure in the eastern region is that the scale efficiency is lower and the return to scale is decreasing， while in the central and western regions the veason is mainly due to the lack of scale investment. The empirical results show that， under the influence of expenditure bias， there is a “inverted U” relationship between fiscal decentralization and the efficiency of local government fiscal expenditure. Regional empirical results show that: “inverted U” relationship between fiscal decentralization and expenditure efficiency is established in the three regions， but the inflection points are different. The role of fiscal decentralization in the three regions also has significant differences. Decentralization in the eastern region has already exceeded its inflection point， and has a significant hindering effect， but still plays a significant role in promoting the central and western Regions. This paper also puts forward the corresponding countermeasures and suggestions．

fiscal decentralization; expenditure bias; fiscal expenditure efficiency; Tobit model

2017-05-10

國家自然科學(xué)基金項目“財稅政策變動沖擊的經(jīng)濟波動效應(yīng)模擬與財政宏觀調(diào)控的政策優(yōu)化研究：理論、模型與實證”(71603281)