英國國防工業(yè)管理體系發(fā)展簡析

◎中國航天系統(tǒng)科學(xué)與工程研究院 郝璐 張瑾 張浩

英國國防工業(yè)管理體系發(fā)展簡析

◎中國航天系統(tǒng)科學(xué)與工程研究院 郝璐 張瑾 張浩

近10年，受國內(nèi)外環(huán)境以及執(zhí)政理念的影響，英國國防工業(yè)管理體系不斷發(fā)生調(diào)整。2016年脫歐程序的啟動(dòng)以及新首相的上臺(tái)都將對英國未來的發(fā)展產(chǎn)生影響，也引發(fā)了國防工業(yè)管理的變革。

筆者通過對英國國防工業(yè)管理體系發(fā)展歷程的梳理以及管理現(xiàn)狀的介紹，分析執(zhí)政者為“提高政府的管理效率”所采取的措施，總結(jié)未來英國國防工業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展趨勢。

一、發(fā)展歷程

1．決策機(jī)構(gòu)變更

英國國防工業(yè)領(lǐng)域的最高決策層由首相、內(nèi)閣及內(nèi)閣委員會(huì)組成，根據(jù)執(zhí)政者執(zhí)政理念的不同，內(nèi)閣委員會(huì)下設(shè)不同的專業(yè)委員會(huì)。因此，內(nèi)閣委員會(huì)的組成在新任首相上臺(tái)后會(huì)進(jìn)行一些調(diào)整。

1963年，英國政府成立國防海外政策委員會(huì)，該委員會(huì)主要負(fù)責(zé)國防及外交領(lǐng)域相關(guān)事務(wù)，是英國國防工業(yè)領(lǐng)域最高決策機(jī)構(gòu)。1979年，撒切爾夫人對國防海外政策委員會(huì)的職能進(jìn)行了重新定義。2007年布朗首相決定進(jìn)一步整合決策職能，提出建立一個(gè)統(tǒng)籌管理國家內(nèi)外部安全、處理恐怖事件等相關(guān)職能的綜合性更強(qiáng)的委員會(huì)，為國家安全委員會(huì)的成立奠定了基礎(chǔ)。2010年卡梅倫正式成立國家安全委員會(huì)，在國防與國際關(guān)系之外增加了恐怖主義、突發(fā)事件等事務(wù)的管理職能。2016年，特蕾莎對內(nèi)閣委員會(huì)職能進(jìn)行了調(diào)整，成立了脫歐事務(wù)相關(guān)的委員會(huì)，可能會(huì)涉及到與歐盟、歐防局、歐空局等在國防工業(yè)領(lǐng)域合作事務(wù)的處理。

2．管理機(jī)構(gòu)變更

近些年，英國政府對國防工業(yè)領(lǐng)域的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行了整合，通過將相關(guān)業(yè)務(wù)的管理部門合并，實(shí)現(xiàn)全過程、全周期的統(tǒng)籌管理。2007年，英國政府將國防采購局和國防后勤局合并成立了國防裝備和保障總署，通過合并將裝備需求與采辦過程相匹配，建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的國防采辦管理體系，保證國防采購與保障計(jì)劃的統(tǒng)一，便于項(xiàng)目的全壽命費(fèi)用管理。2011年，將國防部所有資產(chǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施的相關(guān)管理與運(yùn)營部門合并成立國防基礎(chǔ)設(shè)施局，實(shí)現(xiàn)了英國軍隊(duì)資產(chǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施提供的“一站式”服務(wù)。2015年，通過將國防安全和環(huán)境管理局、軍事航空管理局和國防部消防安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)3個(gè)部門進(jìn)行整合，成立了國防安全局，對國防安全相關(guān)事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌管理。

3．管理手段變更

英國政府非常重視市場競爭對提高政府管理效率的重要作用。從20世紀(jì)80年代開始，英國政府在管理手段方面進(jìn)行了一系列變革，包括縮小政府規(guī)模、私有化、效率審查等。其中最具影響力的文件是《改善政府管理：下一步行動(dòng)》，政府逐步將服務(wù)提供和執(zhí)行職能從集中決策部門中分離出來，給予服務(wù)提供和執(zhí)行機(jī)構(gòu)更大的自主性與靈活性，并通過與這些機(jī)構(gòu)簽訂績效合同使其對服務(wù)結(jié)果負(fù)責(zé)。這一政策使得執(zhí)行機(jī)構(gòu)在預(yù)算、薪酬結(jié)構(gòu)、人事分配制度等方面擁有了更大的自主權(quán)，形成一大批像英國航天局這樣由具體政府部門出資資助，自主運(yùn)營，僅對該部門最高領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

此外，英國政府積極推進(jìn)國防工業(yè)領(lǐng)域管理的市場化：一方面政府將許多事務(wù)的開展交給科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)等商業(yè)機(jī)構(gòu)，以市場化的方式開展相關(guān)活動(dòng)，政府通過資助的方式對其進(jìn)行監(jiān)管，或者直接以招標(biāo)的方式購買服務(wù)；另一方面政府大幅減少對國有軍工企業(yè)的持股比例，推動(dòng)國有企業(yè)上市，政府只通過“金股”對其決策進(jìn)行限制，阻止威脅國防與安全的公司交易或持股的權(quán)利。與國防、國際關(guān)系、恐怖主義、突發(fā)事件等國防工業(yè)方面相關(guān)事務(wù)的處理。

英國國防工業(yè)管理的絕大部分事務(wù)由國防部承擔(dān)，但在核、航天領(lǐng)域?qū)嵤┸娒穹止?，軍用核、航天管理依然由國防部?fù)責(zé)，民用核、航天的管理則集中在商業(yè)、能源與工業(yè)戰(zhàn)略部，除此之外還會(huì)涉及到財(cái)政部，內(nèi)政部，司法部、國際貿(mào)易部、脫歐部等相關(guān)職能部門以及它們的下屬機(jī)構(gòu)、合作機(jī)構(gòu)。英國國防工業(yè)管理體系的基本構(gòu)成如圖1所示。

目前，國防部的主要職能部門有國防裝備與保障總署、國防基礎(chǔ)設(shè)施局、國防安全局，分別統(tǒng)籌管理需求采辦、基礎(chǔ)設(shè)施及國防安全相關(guān)事務(wù)。其余的管理與服務(wù)職能都從國防部逐步分離出去，由執(zhí)行機(jī)構(gòu)、研究機(jī)構(gòu)等相關(guān)的合作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。脫歐部是2016年英國公投決定脫歐后新成立的，目前的主要職能是負(fù)責(zé)處理脫歐相關(guān)程序。在國防領(lǐng)域，英國與歐洲的合作較為緊密，相關(guān)合作的繼續(xù)開展都需要脫歐部的介入。

二、國防工業(yè)管理體系現(xiàn)狀

英國國防工業(yè)的最高決策層是國會(huì)、首相及首相領(lǐng)導(dǎo)下的內(nèi)閣與內(nèi)閣委員會(huì)。2016年，特蕾莎上臺(tái)后對內(nèi)閣委員會(huì)的構(gòu)成進(jìn)行了局部調(diào)整，新成立了脫歐與貿(mào)易委員會(huì)，負(fù)責(zé)處理包括歐洲國防科研合作在內(nèi)的脫歐相關(guān)事務(wù)。國家安全委員會(huì)的職能、核心人員保持不變，負(fù)責(zé)

三、國防工業(yè)管理體系的發(fā)展趨勢

1．適應(yīng)環(huán)境變化，反映執(zhí)政理念，適時(shí)進(jìn)行調(diào)整

在英國，政府管理體系會(huì)受到國家政治經(jīng)濟(jì)外交環(huán)境和執(zhí)政理念的影響，不斷發(fā)生調(diào)整。但這種調(diào)整往往是緩慢、微小的，并不會(huì)對整體的組織架構(gòu)造成影響。例如，國防領(lǐng)域決策層從國防與海外政策委員會(huì)變更為國家安全委員會(huì)，相應(yīng)的管理層的職能也會(huì)作出適應(yīng)性調(diào)整，這是一個(gè)持續(xù)不斷、循序漸進(jìn)的過程。未來隨著國際關(guān)系變化以及英國脫歐進(jìn)程的推進(jìn)，國防領(lǐng)域的管理也必然會(huì)做出適應(yīng)性調(diào)整，但是國防工業(yè)管理體系的整體架構(gòu)不會(huì)發(fā)生突然的、巨大的變化。

2．提高管理效率，減少政府干預(yù)，發(fā)揮市場作用

提高管理效率是政府改革的一個(gè)核心目標(biāo)，英國政府越來越認(rèn)識到市場競爭對提高效率的重要作用，也采取了一系列的措施促進(jìn)國防工業(yè)領(lǐng)域的競爭。一方面，政府組織管理的手段更加多樣化，在政府改革過程中部分職能分離為相對獨(dú)立的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)對預(yù)算、人事制度和其它管理活動(dòng)有較大的控制權(quán)。執(zhí)行機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)實(shí)現(xiàn)了政府組織管理形式的多樣化，大大提高了國防工業(yè)領(lǐng)域業(yè)務(wù)管理的靈活性及管理效率。未來英國政府會(huì)繼續(xù)探索執(zhí)行機(jī)構(gòu)這一管理方式，執(zhí)行機(jī)構(gòu)的類型也會(huì)根據(jù)需要更加多樣化。

另一方面，繼續(xù)推進(jìn)國防工業(yè)領(lǐng)域的市場化，二戰(zhàn)后英國開始開展大規(guī)模的私有化運(yùn)動(dòng)，通過將部分管理職能與管理機(jī)構(gòu)分立和公司化改造實(shí)現(xiàn)私有化，企業(yè)則不斷減少持股比例。未來受到軍民融合以及政府管理企業(yè)化等政策的影響，市場在國防工業(yè)管理中的作用也會(huì)逐步增強(qiáng)。

3．推行統(tǒng)籌管理，整合職能部門，縮減組織機(jī)構(gòu)

國防部管理部門通過整合形成了國防裝備與保障總署、國防基礎(chǔ)設(shè)施局、國防安全局三足鼎立的局面，推行國防領(lǐng)域的統(tǒng)籌管理。未來為適應(yīng)這一管理思想，國防工業(yè)領(lǐng)域相關(guān)管理部門會(huì)根據(jù)需要作出適應(yīng)性調(diào)整，甚至在科研院所、軍工企業(yè)中也會(huì)發(fā)生相關(guān)業(yè)務(wù)的合并，縮減管理機(jī)構(gòu)。

英國國防工業(yè)政府管理效率提升的主要手段是精簡政府機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌管理業(yè)務(wù)，提高市場競爭。在這一過程中，受到政府管理體制的限制以及國防工業(yè)性質(zhì)的影響，很多措施難以大范圍的統(tǒng)一實(shí)施，“漸進(jìn)式推進(jìn)”和“差別化對待”是英國政府解決這一問題的一個(gè)重要思想。在改革過程中，政府從未對整體的架構(gòu)進(jìn)行根本性變革，對管理部門和機(jī)構(gòu)的調(diào)整也是一步步推進(jìn)，國家安全委員會(huì)的成立就是在兩屆執(zhí)政者的推動(dòng)下實(shí)現(xiàn)的。執(zhí)行機(jī)構(gòu)的設(shè)置以及政府業(yè)務(wù)企業(yè)化的過程都體現(xiàn)了“漸進(jìn)式推進(jìn)”和“差別化對待”，政府從民事國防領(lǐng)域的管理入手，根據(jù)具體情況設(shè)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)或移交給軍工企業(yè)，逐步實(shí)現(xiàn)市場化?！?/p>