宜昌多元化社會養(yǎng)老體系建設研究

袁永華　張銀平　方孝清

[摘要]社會養(yǎng)老服務體系，一方面最大限度地調動社會資源緩解養(yǎng)老難題，促進社會和諧穩(wěn)定，另一方面也帶動相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展。近幾年來，在宜昌市政府有關部門重視下，宜昌市在社會養(yǎng)老體系建設方面取得了一定成效，但目前與十三五社會養(yǎng)老體系規(guī)劃的目標仍存在較大差距，公辦民辦投入比例失衡、供養(yǎng)能力嚴重不足、養(yǎng)老體系尚未完善等問題，養(yǎng)老相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對滯后、養(yǎng)老服務專業(yè)人才缺乏等一系列問題。其關鍵在于多元化社會養(yǎng)老體系沒有成型。課題組結合國內多元化社會養(yǎng)老體系模式，提出宜昌市多元化社會養(yǎng)老體系建設的途徑和方法。

[關鍵詞]社會養(yǎng)老 多元化 養(yǎng)老體系

一、宜昌市當前社會養(yǎng)老現(xiàn)狀和問題

地方社會養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展首先需要達到一定的規(guī)模，確保一定的供養(yǎng)能力，再談服務提升和發(fā)展。目前宜昌市社會養(yǎng)老體系建設最突出的問題表現(xiàn)以下兩方面：

（一）養(yǎng)老事業(yè)投入比例嚴重失調

宜昌市民政網(wǎng)顯示數(shù)據(jù)，2014年登記在冊的社會養(yǎng)老機構統(tǒng)計如下（不含五峰縣以及城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務）：宜昌市（含縣市區(qū)）公辦公營養(yǎng)老機構14家，辦民營2家；民辦民營14家。實地考察和網(wǎng)絡數(shù)據(jù)同時顯示：公辦公營養(yǎng)老機構養(yǎng)老房舍、床位和設施較全，得到較好維護，而民辦民營養(yǎng)老機構因資金有限，各方面先天不足，設施維護保養(yǎng)也不能及時到位。民辦養(yǎng)老機構資金來源以個人人股為主，很少有機構參與。

國家和地方都重視養(yǎng)老服務體系建設，也有稅收優(yōu)惠政策，但政府社會養(yǎng)老建設的配套措施還沒有發(fā)布，各地土地和房舍資源供應也明顯不足，同時有人住老人安全等方面的隱憂，短時間內難以吸引更多的社會力量投資養(yǎng)老事業(yè)。嚴重阻礙了宜昌市社會養(yǎng)老服務事業(yè)的發(fā)展。

（二）在供養(yǎng)能力嚴重不足，特別是社會投入嚴重不足

根據(jù)《宜昌市養(yǎng)老服務體系建設“十三五”規(guī)劃》統(tǒng)計，宜昌市全市老齡化、空巢化趨勢加速。2015年底，全市戶籍總人口405萬人，60周歲以上老年人達到83.6萬人，占全市總人口的20.6%，80周歲以上老年人達到10.63萬人，占老年人總數(shù)的12.7%。

2014年民政部門登記在冊的社會養(yǎng)老機構供養(yǎng)能力統(tǒng)計如下：公辦公營養(yǎng)老機構14家，1988個床位，從業(yè)人員279人；公辦民營2家，95個床位，從業(yè)人員20人；民辦民營14家，1794個床位，從從業(yè)人員260人，包括了宜昌市第二社會福利院，主要接收城鎮(zhèn)三無人員；社會智力、精神殘疾人。其中公辦公營的宜昌市社會福利院床位400個，從業(yè)人員106人。最少的民營養(yǎng)老機構宜昌市猇亭區(qū)頤壽苑老人之家床位30個，從業(yè)人員僅3人。這些養(yǎng)老機構分布地點絕大多數(shù)在城鎮(zhèn)，極少數(shù)設立在城郊結合部。

近幾年來，在宜昌市政府有關部門重視下，宜昌市在社會養(yǎng)老體系建設方面取得了一定成效?！兑瞬叙B(yǎng)老服務體系建設“十三五”規(guī)劃》顯示，截止2015年，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層托老中心，單位老年服務中心在內，全市各類養(yǎng)老機構和場所共167個，床位19759張。其中城市養(yǎng)老機構58家，床位7795張，農村養(yǎng)老機構共109家，床位11964張。城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心275個，占城市社區(qū)的100%，農村互助照料活動中心675個，占農村社區(qū)的50%。

雖有如此業(yè)績但仍然不足，與十三五社會養(yǎng)老體系規(guī)劃的目標仍存在較大差距，存在投資、場地、設施、專業(yè)人員和管理等嚴重不足的問題。伴隨著空巢老人逐年增加，老年人身體狀況逐漸衰弱，未來會有更多的人不得不離家，接受或半接受社會養(yǎng)老服務。暫且不論養(yǎng)老服務質量，現(xiàn)有社會養(yǎng)老服務能力無論是設施、還是人員都存在巨大缺口。宜昌市社會養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展形勢依然嚴峻，任重道遠。

（三）現(xiàn)有養(yǎng)老服務品質不高，功能不全，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡。

公辦公營養(yǎng)老院因為資金支持，設施、人員、能力和服務質量均能保證，尤其是宜昌市社會福利院，成為全國社會服務示范單位。大宜昌市也僅此一家。能容納的老人畢竟有限。在投入有限的情況下，國家目前政策是“居家為基礎，社區(qū)為依托”，更多的養(yǎng)老服務機構在社區(qū)，其現(xiàn)狀直接關系到養(yǎng)老服務的效果。

根據(jù)項目組成員在社區(qū)調查發(fā)現(xiàn)，社區(qū)居家養(yǎng)老中心基礎非常薄弱。養(yǎng)老服務功能簡單，大部分是提供圖書閱覽和娛樂為主，其他設施嚴重不足，社區(qū)人員配置嚴重不足。如作為示范的康莊路社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心，2013年由政府投資5萬元改建而成，專職服務人員僅2人，某民辦“夕陽服務中心”與公辦服務機構合作辦公，共享設施資源，員工7人，沒有經(jīng)過專業(yè)培訓，工作穩(wěn)定性、服務技能和經(jīng)驗不足，尤其是面對生病老人、康復保健等服務時難以勝任，遇到突發(fā)情況不能及時正確處置。該社區(qū)居家養(yǎng)老服務專職人員收入較低，責任重，后繼乏人。其他社區(qū)的設施嚴重不足，主要有閱覽室和娛樂室，由網(wǎng)格員兼職或委托管理，經(jīng)常大門緊閉，也基本上沒有配備經(jīng)過養(yǎng)老服務專業(yè)培訓的人員。

城區(qū)某些單位雖有養(yǎng)老設施，但主要以活動室為主，限本單位退休老人開展自娛自樂活動，但經(jīng)常大門緊閉。

城區(qū)尚且如此，大部分農村養(yǎng)老服務幾乎是一片空白。沒有資金來源，設施欠缺，同時村民居住分散，服務需求難以實現(xiàn)。

二、多元化社會養(yǎng)老體系

養(yǎng)老體系要社會化，必須走多元化道路。多元化社會養(yǎng)老體系包括了養(yǎng)老投資多元化，養(yǎng)老模式多樣化，養(yǎng)老管理標準化，養(yǎng)老活動網(wǎng)絡化，社會評價公開化。就是社會參與投資，社會參與服務，社會進行評價。

（1）養(yǎng)老投資多元化。未來20年全國養(yǎng)老形勢必然更加嚴峻，政府不可能大包大攬。切合實際的方式是政府引導，社會各方參與投資。政府應積極引導民間資本，保險機構，慈善機構，社會團體，包括國外機構參與投資。在土地資源、房舍建設等方面提供支持，解決投資方最根本的困難。

在養(yǎng)老投資社會化的早期，宜昌市政府在國家允許的范圍內，也可以給予政策資金扶持。走“公建民營、民辦公助、政府購買服務”的道路，出臺“民辦公助”的政策措施，對民辦機構的建設和運營，政府可以在床位建設補貼、床位運營補貼兩個方面給予民辦養(yǎng)老機構資金上的支持。endprint

對于新辦符合有關規(guī)定的民辦養(yǎng)老機構，每張新增床位每年給予相應的租賃床位補貼或建設床位補貼，設立最長補貼期限，以幫助機構順利進入運營階段。

對于已經(jīng)進入運營階段、符合有關資助條件的民辦養(yǎng)老機構，按照實際使用床位數(shù)，每月給予相應的運營補貼，以幫助機構解決運營過程中出現(xiàn)的資金困難。

（2）創(chuàng)新養(yǎng)老模式。現(xiàn)有養(yǎng)老模式可分為家庭養(yǎng)老、家政養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機構養(yǎng)老等多種方式。宜昌近幾年積極開展醫(yī)養(yǎng)結合養(yǎng)老模式，取得了一些效果。根據(jù)居民相互關系和養(yǎng)老愿望，還可以積極推行鄰里互助模式，租養(yǎng)模式，合作共養(yǎng)模式，家族供養(yǎng)等。租養(yǎng)是指獨居老人和入城青年基于信任，簽訂協(xié)議，社區(qū)監(jiān)督，雙方共同居住，年輕人以照顧老人方式代替租金。合作養(yǎng)老是指具有相同背景的一批人，共同出資，合作自建養(yǎng)老設施，自養(yǎng)+購買服務的養(yǎng)老模式。家族供養(yǎng)是指企業(yè)家基于血緣關系，興建養(yǎng)老機構，以服務家族成員為主的模式。

（3）養(yǎng)老管理標準化。國家對養(yǎng)老機構和服務的管理主要限于法律法規(guī)實施和政策引導。不應該對具體業(yè)務活動進行干預。但管理不能出現(xiàn)空白，可以借助行業(yè)協(xié)會制定養(yǎng)老服務行業(yè)標準、地方標準。管理標準應該系統(tǒng)化，包括養(yǎng)老設施標準，養(yǎng)老服務工作標準，養(yǎng)老服務人員水平測試標準，養(yǎng)老機構的評價標準。

（4）養(yǎng)老活動網(wǎng)絡化。養(yǎng)老機構投入越多，供養(yǎng)老人自己的負擔越重，反而限制養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展。因此養(yǎng)老服務活動可以走網(wǎng)絡化形式，通過網(wǎng)絡與社會各專業(yè)服務機構，公益機構，大中學校，青年志愿者和社區(qū)熱心公益人士建立聯(lián)系平臺，實現(xiàn)服務人員的零散化，服務時間的靈活化，降低養(yǎng)老機構服務成本，充分體現(xiàn)社會主義核心價值觀。對于青年自愿者，也可以給予社會服務積分獎勵，在其需要時得到社會無償幫助。還可以通過網(wǎng)絡鼓勵社會各界積極捐資物資，減輕養(yǎng)老機構物資采購壓力。

（5）社會評價公開化。養(yǎng)老機構服務質量雖然可以通過供養(yǎng)老人評價，但老人因為直接受益的原因或不了解行業(yè)發(fā)展狀況，不愿意或不能作出客觀評價，造成即將享受養(yǎng)老服務的公眾無法選擇養(yǎng)老機構。此時應引入社會第三方，依據(jù)公開的評價標準，從社會隨機挑選專家（包括外地區(qū)）進行評價，3年一次。評價內容和結果公開，對異議可以申訴，對異議審核結果不能再次申請申訴。

三、宜昌市多元化社會養(yǎng)老體系建設的途徑和方法

2013年《國務院關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》明確提出多元化養(yǎng)老體系建設基本原則：深化體制改革；堅持保障基本；注重統(tǒng)籌發(fā)展；完善市場機制。基本思路就是政府?；?，營造服務市場，統(tǒng)籌形式和資源。到2020年，全面建成以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐的，功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務體系。

《意見》是根據(jù)全國社會養(yǎng)老服務形勢作出的長期規(guī)劃，為各地社會養(yǎng)老多元化建設指明了方向，也給出了宜昌市多元化社會養(yǎng)老服務體系建設的基本思路。但宜昌市有自身特點，城區(qū)空間有限，山區(qū)廣闊，宜利用環(huán)境優(yōu)勢，因地制宜構建多元化社會養(yǎng)老服務體系模式。我們認為可以從以下方面著手，構建宜昌社會化養(yǎng)老模式：

首先，政府引導，多方融合。政府可以在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的投融資，土地和房屋供應，稅費，補貼以及養(yǎng)老專業(yè)人才培養(yǎng)和就業(yè)等方面加大政策吸引。比如允許城區(qū)零散閑置、面積較小的土地，企事業(yè)單位閑置房屋，山水相映的山村村民閑置房屋和菜園、水塘等以人股方式進入養(yǎng)老市場。形成政府扶持，社會積極參與，相關行業(yè)服務滲透的局面。以公辦公營為示范，民辦民營、公辦民營和合作養(yǎng)老齊頭并進的多種模式共同發(fā)展。

其次，堅持需求導向，分類建設。通過社區(qū)、村委會等基層單位開展養(yǎng)老意向調查，摸清當前和未來10年到20年宜昌市社會養(yǎng)老服務需求和居民承受能力，以現(xiàn)有居家養(yǎng)老、日間照護、機構養(yǎng)老為基本養(yǎng)老模式為主，新建醫(yī)養(yǎng)型、景區(qū)療養(yǎng)型、傳統(tǒng)鄉(xiāng)村型、合作自助型、家族供養(yǎng)型養(yǎng)老基地，滿足個性化養(yǎng)老需求。

第三，分級建設，逐級支持。根據(jù)國家有關標準，由中介機構對現(xiàn)有社會養(yǎng)老服務機構進行等級評價和監(jiān)督，建立一批示范型養(yǎng)老服務機構，以他們?yōu)橐劳?，以補貼形式，引導高等級機構對低一等級的服務機構進行業(yè)務現(xiàn)場指導和培訓，逐級指導，共同發(fā)展。也可以讓行業(yè)協(xié)會承接政府功能，邀請外地專家現(xiàn)場指導服務。endprint