中國民主財政建設研究

楊健

[摘要]公共財政的實質(zhì)是民主財政，中國公共財政在公共服務領域效率低下，主要原因就是民主財政機制的滯后。民主財政機制的建全和完善與否，關鍵要看政府和納稅人在財政制度變遷過程中是否發(fā)揮出應有的作用，其中納稅人的作用尤為重要。納稅人權利意識的培養(yǎng)和保護是建立并完善民主財政的突破口，從納稅人權利保護的角度對中國建國以來民主財政的建設進行回顧，并對進一步完善民主財政機制提出對策建議。

[關鍵詞]納稅人權利 民主財政公共財政

一、納稅人權利意識缺失階段

在中國漫長的封建制時代，自然經(jīng)濟占主導地位，民眾過的是自給自足的生活，儒家思想推崇“家天下”的禮制和封建宗法制度，重在強調(diào)個人對社會及他人所承擔的責任和應盡的義務，人民成為君王這個封建大家長的子民，而非公民。封建思想造就了民眾的草民意識、臣民觀念和小農(nóng)意識，培養(yǎng)不出獨立的公民意識，更不用說權利意識和民主意識了。這就形成了百姓納稅后自給自足、管民相安無事的供養(yǎng)性財政，完全是為統(tǒng)治階級服務的。

建國后，社會主義制度的確立結束了中國長達二千一百多年的封建統(tǒng)治。雖然“人民當家做主”的時代已經(jīng)到來，但是在單一的所有制結構和高度集中的計劃經(jīng)濟體制下，政府確立了統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制。這種體制下，財政權力高度集中，企業(yè)沒有任何自主權和決策權，供產(chǎn)銷等各個環(huán)節(jié)都依賴于政府的指令性計劃，具有名副其實的行政性特點。在“國家分配論”的影響下，國家的財政稅收具有強制性、無償性，國家或政府被看做財政的唯一主體，個體利益被統(tǒng)一于國家和集體利益之中，并強調(diào)“個人利益要服從國家和集體利益”。這種環(huán)境下，國家利益吞沒了納稅人的個體權利，國家優(yōu)先于納稅人，雙方之間的關系就是命令與服從的關系。稅收政策和財政政策完全是按照政府的意愿、根據(jù)國家的需要、憑借政治權力強制貫徹的，財政制度改革也迫于政府自身的財政壓力，并非納稅人的要求。因此在改革開放以前，傳統(tǒng)封建思想使得納稅人不具備權利意識，政府在主觀上也沒有考慮到納稅人權利保護的問題，在這一階段中國納稅人的權利保護處于缺失狀態(tài)，民主財政自然無從談起。

二、政府自覺保護納稅人權利階段

市場化改革以后，為了建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制，中國明確提出建立公共財政體制，在此期間，理論界掀起了一次關于如何構建社會主義公共財政體制的爭論，過去的“國家分配論”逐漸讓位于“公共財政論”，而“納稅人權利”成為不可回避的問題。在公共財政體制下，政府與納稅人實際上是契約關系，政府和納稅人均是財政的主體，“納稅人有享受公共物品的權利和依法納稅的義務，政府享有依法征稅的權力和提供公共物品的義務”[2]。納稅人通過納稅從政府那里“購買”公共服務，政府收的稅用在哪、怎么用，也應該通過民主程序按照民眾的意愿實施。因此，建立民主財政機制基本形成共識。

此后，“納稅人權利”這一概念逐漸出現(xiàn)在中國社會經(jīng)濟政治生活中，政府也開始自覺地、有意識地主動保護納稅人權利，最明顯的就是在立法層面確立納稅人主體地位，明確保護納稅人權利。1992年9月4日頒布的《稅收征管法》在第1條就明確指出：“為了加強稅收征收管理，保障國家稅收收入，保護納稅人的合法權益，制定本法?！薄斑@是‘保護納稅人的合法權益的字眼第一次出現(xiàn)在中國的稅收法律中，它奏響了中國自覺保護納稅人權利的第一聲。”隨后的一系列立法過程中，例如《國家賠償法》、《行政處罰法》、《行政復議法》等，都進一步推動了中國依法治稅和依法行政，使得納稅人權利的保護得到更高的重視，對納稅人的權利保護方面有了質(zhì)的飛躍。

這段時期關于納稅人權利的保護，主要依靠政府自覺主動地、通過立法過程進行確認，還有理論界的學者對納稅人權利保護的推動，但納稅人自身對納稅人權利的訴求和主張顯得并不強烈。這一方面是由于過去計劃經(jīng)濟時期傳統(tǒng)思想的影響，納稅人意識沒有培養(yǎng)起來，比如很少有民眾關心甚至質(zhì)疑政府將稅收用在了何處，依然認為納稅只是自己的一項義務。另一方面中國在納稅人保護的體制方面還不完善，例如政府信息的透明度不高、納稅人缺乏有效的民意表達渠道，以及納稅人實質(zhì)上的權利如知情權、監(jiān)督權等依然不明確和不完整等，導致對納稅人形式上保護多，實質(zhì)上保護少；政府信息的結果公開多，過程公開少；政策制度過程中納稅人被動接受的多，主動參與的少。因此，中國此時納稅人權利的行使與保護還處于初級階段，形式大于實質(zhì)，離民主財政還有差距。

三、對進一步健全民主財政機制的政策建議

1.培養(yǎng)正確的納稅人權利意識和公共意識。中國尚處在納稅人權利意識發(fā)展的初級階段，納稅人的權利意識和公共意識還不成熟，這時公民往往容易覺得政府欠自己太多，只看到自己付出的，看不到自己得到的，因此外部性不可避免。雖然納稅人通過行使權利對政府的財政收支進行監(jiān)督，有利于在政府政策的制定過程中保護自己的利益，有利于提高政府的透明度，有效遏制腐敗現(xiàn)象，但是如果利用不好納稅人的監(jiān)督權利，反而會降低政府的政策效率?！鞍⒘_不可能定理”指出，如果眾多的社會成員具有不同的偏好，而社會又有多種備選方案，那么在民主的制度下不可能得到令所有人都滿意的結果。

2.完善公共支出效率評價體系。公共領域是市場失靈的領域，提供公共產(chǎn)品的各公共部門之間不存在競爭，衡量公共部門的產(chǎn)出又相當困難，因此“政府缺乏降低成本的內(nèi)在壓力，并且普遍具有預算規(guī)模最大化的傾向”。公共支出模式容易存在浪費嚴重、效率低的問題。只有建立完善的公共支出效率評價體系，為納稅人監(jiān)督政府財政效率提供標準，才能保障民主財政機制的有效運行，提高財政效率。endprint