淺談我國農(nóng)地集體所有制主體虛置及對策研究

張麗雙

[摘要]近些年隨著城市化的推進，城市與農(nóng)村、國家、村集體和農(nóng)戶之間的土地糾紛逐漸增多，農(nóng)地集體所有權(quán)問題也日漸凸顯。通過調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，伴隨著最近幾年國家行政權(quán)與農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的強化，我國農(nóng)地集體所有制中主體虛置問題愈發(fā)嚴重，農(nóng)地集體所有制優(yōu)越性無法發(fā)揮。解決所有權(quán)虛置問題首先要做的就是確權(quán)，其次是合理限制國家在征地過程中的收益權(quán)、處分權(quán)，最后要加強對村集體的監(jiān)督機制，加強民主監(jiān)督。

[關鍵詞]農(nóng)地集體所有制 主體虛置 實化

主體是一個完整的法律體系不可或缺的一部分，但由于制定法律時受當時實踐認識、歷史條件等因素的制約，致使很多法律中沒有明確規(guī)定主體、客體以及二者的關系，主體不明必然導致無法充分行使對客體的權(quán)利，更無法充分發(fā)揮客體的作用，這就是主體虛置問題。

一、我國現(xiàn)行集體農(nóng)地的形成

新中國成立后，全國各地延續(xù)解放區(qū)的政策進行土改，這次土改確定了農(nóng)民對土地的所有權(quán)；1953年底，為了實現(xiàn)多種經(jīng)營和規(guī)?；l(fā)展，國家開展了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社運動，通過此次農(nóng)業(yè)合作化，我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)由私有變?yōu)榧w所有；為提高農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，1978年底，我國出現(xiàn)了自下而上的農(nóng)村土地使用方式的改革，即農(nóng)地集體經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝コ邪?jīng)營，通過此次改革極大提高了農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性，但是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制僅僅是對農(nóng)地制度的改良，隨著實踐的發(fā)展，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制下的農(nóng)地制度也不能與中國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展相適應。

二、我國農(nóng)地集體所有制主體虛置的表現(xiàn)

第一，國家行政權(quán)削弱了村集體對農(nóng)地的使用權(quán)和處分權(quán)。我國法律對集體土地流轉(zhuǎn)有嚴格的限制，集體土地只有經(jīng)過國家征用變?yōu)閲型恋睾蠓侥芰鬓D(zhuǎn)。集體雖為農(nóng)地的所有權(quán)人，但僅能決定土地怎樣用于農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、宅基地、鄉(xiāng)村公共建設用地等，而在商業(yè)用途方面，雖然知道利潤空間很大，但卻無權(quán)處分。

第二，國家行政權(quán)削弱了集體的收益權(quán)。首先，我國現(xiàn)行的一些法律對農(nóng)地用途進行了嚴格的限制，從而也限制了農(nóng)地的收益。例如我國法律規(guī)定禁止集體、農(nóng)戶將集體土地投資入股于非農(nóng)領域，村集體只能將農(nóng)地用于村民住宅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興辦上等，所以集體在國家控制下，很難從農(nóng)地中獲得額外收益；其次，國家通過行政權(quán)將集體土地收歸國家，之后以高價賣給企業(yè)，其中的差價歸國家所有，而在此次交易中，集體雖為農(nóng)地的所有權(quán)人，但所獲利益非常少。

依照產(chǎn)權(quán)理論，所有權(quán)作為一項權(quán)利，其所有權(quán)人擁有占有、使用、收益、處分等權(quán)利，但是在現(xiàn)實生活中，集體只是名義上擁有農(nóng)地所有權(quán)，集體實質(zhì)上受到國家行政權(quán)的限制，不擁有完整的所有權(quán)。

第三，土地承包經(jīng)營權(quán)對所有權(quán)權(quán)能的替換。農(nóng)地承包經(jīng)營源于20世紀80年代的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，土地承包經(jīng)營將過去的集體所有、集體組織生產(chǎn)勞動轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝コ邪?jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。之后國家又通過頒布系列法律以強化土地承包經(jīng)營權(quán)，進一步限制村集體的處置權(quán)。剛開始的承包經(jīng)營權(quán)是指農(nóng)戶聽從村集體的安排，集體從整體利益出發(fā)，合理調(diào)整分配農(nóng)地，但是在今天，土地承包經(jīng)營權(quán)早已不局限于使用權(quán)這一范疇。由于承包經(jīng)營權(quán)缺乏規(guī)則約束，從而影響了農(nóng)戶的自身利益，也制約了集體對農(nóng)村基礎設施的改善等。綜上所述，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)逐漸由使用權(quán)演變成占有、使用、部分處置權(quán)和收益分配權(quán)相統(tǒng)一的承包權(quán)。農(nóng)戶與集體的關系也由此發(fā)生了變化，集體失去對農(nóng)地的基本權(quán)益，其也失去了相應的收益，而農(nóng)戶個人的利益也失去了保證。通過土地承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民獲得了土地流轉(zhuǎn)收益，這意味著承包權(quán)同時具有了所有權(quán)的性質(zhì)，也從本質(zhì)上說明了農(nóng)地集體所有權(quán)的高度弱化。

三、農(nóng)地集體所有由“虛”入“實”的路徑

通過前文論述可知，目前農(nóng)地集體所有制面臨著突出問題，尤其是所有權(quán)虛置問題，若想充分發(fā)揮土地的保障功能，必須要解決所有權(quán)虛置這一問題。通過分析研究，現(xiàn)有如下路徑對策：

第一，明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體。首先必須對“農(nóng)村集體”之一概念明確界定，我認為將村委會作為農(nóng)地唯一主體最為恰當。因為村委會健全的組織機構(gòu)和選舉制度可以更好的維護農(nóng)民的權(quán)益；其次，村委會較大的范圍有利于日后土地在集體之間的流轉(zhuǎn)；而且村委會與農(nóng)民之間的聯(lián)系也較為密切，有利于農(nóng)戶與集體的溝通；最后村委會行使所有權(quán)，有利于村委會利用所獲收益為農(nóng)民服務。

還需將村委會與農(nóng)民的權(quán)利義務進行清楚界定，村委會作為所有權(quán)的主體，有權(quán)對農(nóng)地占有、使用、收益和處分，同時農(nóng)戶通過土地承包經(jīng)營權(quán)，在承包期內(nèi)具有排他權(quán)，其他個人都不得干涉農(nóng)民對土地行使權(quán)利，由此村委會和農(nóng)民共有農(nóng)地的處分權(quán)。只有這樣，當政府征收土地是，村委會身為農(nóng)地的所有人就會代表農(nóng)民與政府談判，進而保障農(nóng)民在土地轉(zhuǎn)讓、征收過程中權(quán)益不受侵害。

第二，土地確權(quán)以實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)明晰。土地管理部門需做好土地確權(quán)工作，而地籍管理制度是實現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)明晰的重要工具，所以要健全地籍管理制度，頒發(fā)準確合理的權(quán)利證書，從而保護農(nóng)戶的權(quán)利不受侵犯。

第三，收益權(quán)能的落實。首先，若要落實村委會的收益權(quán)能，必須要求農(nóng)戶繳納土地承包費，與此同時村委會需保證收繳資金使用的透明度，做到取之與民、用之于民；其次，國家在征用土地時須給集體合理的補償，現(xiàn)行的國家征地制度是不合理的，因為在國家征用土地這一過程中，農(nóng)民所獲收益甚微，集體更是無權(quán)分享收益，這嚴重損害了集體的收益權(quán)能。最后，對村集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益和增值部分進行合理分配，政府應該健全農(nóng)地分等定級和股價體系，給流轉(zhuǎn)土地提供價格基礎，建立科學的土地流轉(zhuǎn)收益配置體系。

第三，處分權(quán)能的落實。國家應該賦予村集體調(diào)整農(nóng)地的權(quán)利。在現(xiàn)實生活中，有的家庭人口增多，然而卻沒有相應的土地，而一些家庭人口減少土地卻沒有變動，尤其隨著城鎮(zhèn)化的推進，很多農(nóng)民進城務工，若沒有人承包土地，則導致一些農(nóng)地荒蕪、無人耕種的現(xiàn)象，所以國家應賦予集體調(diào)整農(nóng)地的權(quán)利，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，提高土地的利用率。

第四，完善監(jiān)督機制。首先培養(yǎng)農(nóng)民的法律意識，讓農(nóng)民學會通過法律途徑保護自己的合法權(quán)益，而且各地可以建立侵權(quán)舉報機構(gòu)，從而便于農(nóng)戶行使監(jiān)督權(quán)。其次，村委會作為農(nóng)地的所有權(quán)人，其內(nèi)部應完善監(jiān)督機制，使其各個部門相互監(jiān)督、互相制約，同時，村委會干部的選舉需由村民選舉產(chǎn)生，保證選舉過程的公開透明。最后，需要有獨立的監(jiān)督部門監(jiān)督村委會權(quán)利的行使，以保證村委會的權(quán)利落到實處，真正達到為百姓做實事的目的。endprint