論檔案開(kāi)放鑒定工作的組織與實(shí)施

劉英

檔案的開(kāi)放，盡管在不同時(shí)期、不同國(guó)家、不同檔案館在程度上有很大差別，各種限制始終存在，但總體上各級(jí)檔案館一直力求推進(jìn)檔案開(kāi)放工作，開(kāi)放的范圍和程度在不斷拓展。近年來(lái)，各類(lèi)檔案館的建設(shè)理念逐步更新，檔案的開(kāi)放已經(jīng)成為衡量公共檔案館建設(shè)水平的重要指標(biāo)。開(kāi)展以開(kāi)放為目的的檔案鑒定，應(yīng)列入各級(jí)各類(lèi)檔案館刻不容緩的日常工作。

1 檔案開(kāi)放

1.1檔案開(kāi)放是將保密期限滿(mǎn)、可以公開(kāi)的檔案，解除保密控制，向社會(huì)開(kāi)放，允許公眾在履行手續(xù)后進(jìn)行查閱利用。

1.2檔案開(kāi)放的形式分為主動(dòng)開(kāi)放、依申請(qǐng)開(kāi)放兩種方式

1.2.1 主動(dòng)開(kāi)放——檔案形成和管理單位通過(guò)公報(bào)、官方網(wǎng)站、新聞發(fā)布會(huì)以及報(bào)刊、廣播、電視等各類(lèi)傳播方式，自發(fā)主動(dòng)地向公眾提供經(jīng)鑒定可開(kāi)放的檔案。

1.2.2 依申請(qǐng)開(kāi)放——檔案館（室）應(yīng)利用者要求對(duì)超出開(kāi)放范圍的利用需求進(jìn)行審核、實(shí)施的行為。

參照《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》可依申請(qǐng)開(kāi)放檔案。如，公民個(gè)人利用涉及個(gè)人隱私的如婚姻、房地產(chǎn)等類(lèi)檔案，在不侵犯他人隱私的情況下，持本人有效證件填寫(xiě)申請(qǐng)利用表格，經(jīng)過(guò)檔案館（室）批準(zhǔn)后利用。

1.3 檔案開(kāi)放的原則。為充分保障公眾對(duì)檔案利用的合法權(quán)益，檔案開(kāi)放應(yīng)貫徹“以開(kāi)放為原則，以不開(kāi)放為例外”的原則。即除在保密期或者限制利用期限內(nèi)的檔案，其余檔案均應(yīng)向社會(huì)開(kāi)放。

2 檔案開(kāi)放鑒定

2.1 檔案開(kāi)放的鑒定。開(kāi)放檔案鑒定工作是指對(duì)檔案是否解除“封閉”而進(jìn)行的甄別工作，即指館藏檔案向社會(huì)開(kāi)放范圍的鑒定。

2.2 檔案開(kāi)放鑒定工作的依據(jù)。檔案開(kāi)放鑒定工作所依據(jù)的現(xiàn)行法規(guī)規(guī)章主要有《中華人民共和國(guó)檔案法》《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》《各級(jí)國(guó)家檔案館開(kāi)放檔案辦法》《各級(jí)國(guó)家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》，其對(duì)檔案開(kāi)放的權(quán)責(zé)、范圍、時(shí)限、利用與公布等都作出了規(guī)定。

同時(shí)，《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法實(shí)施條例》《國(guó)家秘密保密期限的規(guī)定》等法規(guī)又從信息公開(kāi)的范圍、方式和程序、國(guó)家秘密的界定、保密責(zé)任與執(zhí)行等方面予以明確，使作為政府信息一部分的檔案開(kāi)放，以及涉及國(guó)家秘密的檔案的密級(jí)調(diào)整、解密、公開(kāi)都有法可依。

2.3 檔案開(kāi)放鑒定工作的對(duì)象。主要分為三類(lèi)：一是已公開(kāi)的現(xiàn)行文件轉(zhuǎn)化而來(lái)的，自然是可以開(kāi)放的檔案，可以直接提供給利用者自由使用；二是移交時(shí)仍屬保密文件的，劃定了密級(jí)及保密期限的，保密期內(nèi)不能對(duì)外公開(kāi)利用；三是現(xiàn)行不屬于保密又不宜公開(kāi)的，即內(nèi)部級(jí)文件轉(zhuǎn)化而來(lái)的，需由檔案形成單位（部門(mén)）提出明確限制利用的意見(jiàn)與標(biāo)識(shí)，以便檔案部門(mén)安全、及時(shí)、有效地提供利用。

3 檔案開(kāi)放鑒定工作的組織

3.1 計(jì)劃與組織。檔案館應(yīng)將開(kāi)放鑒定工作作為常規(guī)工作列入年度工作計(jì)劃；成立由單位檔案工作主管領(lǐng)導(dǎo)牽頭，檔案館和檔案形成部門(mén)、保密部門(mén)負(fù)責(zé)人參加的開(kāi)放檔案鑒定工作領(lǐng)導(dǎo)小組，制定開(kāi)放檔案鑒定工作計(jì)劃，協(xié)調(diào)落實(shí)開(kāi)放檔案鑒定工作的條件保障，實(shí)施終審；同時(shí)，成立檔案開(kāi)放鑒定工作小組，由各檔案形成部門(mén)、檔案館和保密部門(mén)選派人員共同組成，負(fù)責(zé)檔案開(kāi)放鑒定工作的逐件、逐頁(yè)的審核鑒定，形成鑒定結(jié)論。由檔案館組織將鑒定結(jié)論上報(bào)審批，并實(shí)施對(duì)審批后的檔案開(kāi)放利用和公布。

3.2人員組成與要求。檔案開(kāi)放鑒定工作是一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)技術(shù)性與政策性較強(qiáng)的工作。它不僅涉及檔案管理，更多要涉及行政管理、公共管理、專(zhuān)業(yè)技術(shù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、法律關(guān)系、信息安全等多方面的事宜。由于檔案人員難以達(dá)到檔案形成責(zé)任者那樣熟悉、了解檔案的形成過(guò)程及其保存價(jià)值，僅由檔案人員進(jìn)行鑒定評(píng)估，作出是否開(kāi)放、公布的判斷是不現(xiàn)實(shí)的。因此，檔案開(kāi)放鑒定工作應(yīng)由檔案形成部門(mén)和檔案館共同協(xié)作開(kāi)展。開(kāi)放檔案鑒定工作人員需具備高級(jí)及以上職稱(chēng)、熟知本專(zhuān)業(yè)和檔案法規(guī)，具有較豐富業(yè)務(wù)工作經(jīng)驗(yàn)和社會(huì)知識(shí)，應(yīng)耐心細(xì)致、責(zé)任心強(qiáng)。

3.3 工作模式。由于進(jìn)館移交的狀態(tài)不同，對(duì)于檔案館的存量和增量可采用不同的組織模式。

3.3.1 存量檔案。對(duì)于檔案保密或限制利用期滿(mǎn)的到期鑒定或是否延長(zhǎng)期限的鑒定，應(yīng)由檔案館組織，會(huì)同檔案形成部門(mén)共同鑒定評(píng)估。如遇雙方意見(jiàn)分歧，可交檔案鑒定委員會(huì)裁定。檔案鑒定委員會(huì)是由檔案形成部門(mén)、檔案館、檔案行政管理機(jī)關(guān)、信息公開(kāi)部門(mén)、保密部門(mén)等機(jī)構(gòu)的人員構(gòu)成，由檔案館負(fù)責(zé)召集組織。

3.3.2 增量檔案。檔案形成部門(mén)向檔案館移交檔案時(shí)，應(yīng)判定注明其是否可以開(kāi)放利用，或者限制開(kāi)放利用以及限制利用的時(shí)限等。檔案形成部門(mén)要定期到檔案館檢查歸檔文件是否解密或解除限制利用。如因利用限制不當(dāng)而致使檔案利用中出現(xiàn)問(wèn)題，應(yīng)由檔案形成部門(mén)負(fù)責(zé)。而檔案館的職責(zé)應(yīng)是與檔案行政部門(mén)一起制定檔案開(kāi)放利用以及限制利用的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范并指導(dǎo)執(zhí)行，以前置性參與檔案形成部門(mén)的開(kāi)放利用審查鑒定工作中。

4 實(shí)施的具體方法、步驟

4.1 鑒定方法。開(kāi)放鑒定工作采用直接鑒定法，以件為單位，逐件、逐頁(yè)對(duì)檔案內(nèi)容進(jìn)行具體分析和詳細(xì)審查，在對(duì)檔案的內(nèi)容、成分、完整程度、利用和保密價(jià)值等進(jìn)行全面分析的基礎(chǔ)上，確定文件是否能夠開(kāi)放。

4.2 開(kāi)放鑒定工作步驟采取“初審、復(fù)審、終審”的方式，操作步驟如下：

4.2.1 組織檔案開(kāi)放鑒定工作小組成員學(xué)習(xí)、研究上級(jí)主管部門(mén)頒布的有關(guān)開(kāi)放檔案的規(guī)范性文件。

4.2.2 檔案開(kāi)放鑒定工作小組對(duì)將要鑒定的館藏檔案進(jìn)行調(diào)查分析，擬定劃分控制使用檔案范圍的詳細(xì)標(biāo)準(zhǔn)、工作規(guī)范（如《××檔案館館藏檔案開(kāi)放鑒定工作細(xì)則》），供實(shí)際操作時(shí)參照。

4.2.3 制訂工作計(jì)劃。包括確定開(kāi)放鑒定檔案（形成滿(mǎn)30年或擬提前開(kāi)放的）的全宗、所屬年度、數(shù)量，開(kāi)放鑒定工作完成的時(shí)間、人員分工等內(nèi)容。endprint

4.2.4 建立初審數(shù)據(jù)庫(kù)。內(nèi)容包括開(kāi)放檔案的序號(hào)、全宗名稱(chēng)、案卷題名、檔號(hào)、文件題名、形成時(shí)間、主要內(nèi)容、件數(shù)、保管期限，開(kāi)放與否、不開(kāi)放的原因和依據(jù)、涉密檔案的密級(jí)。

4.2.5 初審。在檔案館人員的組織下，初審人員通過(guò)閱讀檔案原文，逐件逐頁(yè)對(duì)擬開(kāi)放檔案進(jìn)行初審。需注意的是：20世紀(jì)80年代以前的文件形成不規(guī)范，有的文件標(biāo)題不能完全反映內(nèi)容，初審人員絕不能僅通過(guò)文件標(biāo)題就判斷檔案是否開(kāi)放。初審時(shí)，還要對(duì)保密期滿(mǎn)的原涉密檔案，履行解密手續(xù)；初審意見(jiàn)由鑒定人逐件填寫(xiě)鑒定表冊(cè)。

初審一般由檔案形成部門(mén)派人完成。

4.2.6 復(fù)審。初審?fù)戤吅?，交?fù)審小組成員對(duì)初審結(jié)果逐件、逐頁(yè)復(fù)審。通過(guò)召開(kāi)復(fù)審小組會(huì)討論、形成復(fù)審意見(jiàn)。

4.2.7 復(fù)審總結(jié)。復(fù)審?fù)戤吅螅ぷ魅藛T要總結(jié)說(shuō)明開(kāi)放檔案鑒定初、復(fù)審的情況，擬開(kāi)放、不開(kāi)放檔案的內(nèi)容、數(shù)量和所占比例等內(nèi)容；特別是標(biāo)明初復(fù)審意見(jiàn)不一致的情況，以供終審環(huán)節(jié)重點(diǎn)審定。

4.2.8 終審。由檔案開(kāi)放鑒定工作小組向領(lǐng)導(dǎo)小組匯報(bào)初、復(fù)審情況。經(jīng)過(guò)檔案開(kāi)放鑒定領(lǐng)導(dǎo)小組討論，形成終審意見(jiàn)。

4.2.9 形成終審報(bào)告、填寫(xiě)終審表。說(shuō)明開(kāi)放檔案鑒定的情況，擬開(kāi)放、不開(kāi)放檔案的內(nèi)容、數(shù)量和所占比例等內(nèi)容，鑒定審查的詳細(xì)情況。初、復(fù)審人員，檔案開(kāi)放鑒定領(lǐng)導(dǎo)小組成員需在終審表格上履行簽字手續(xù)。

4.2.10 報(bào)本地區(qū)（單位）檔案鑒定委員會(huì)批準(zhǔn)；然后報(bào)上級(jí)檔案管理部門(mén)審批。

4.2.11 公布。經(jīng)批準(zhǔn)后，檔案部門(mén)應(yīng)通過(guò)報(bào)紙、電視、網(wǎng)站等媒介將檔案開(kāi)放事宜周知公眾，公布檔案開(kāi)放的內(nèi)容、年代、種類(lèi)、數(shù)量、利用手續(xù)及途徑等。有條件的，可在門(mén)戶(hù)網(wǎng)站公布開(kāi)放檔案的指南和目錄。檔案開(kāi)放指南應(yīng)包括：開(kāi)放檔案的類(lèi)別、年代、獲取方式、所需手續(xù)，利用接待工作機(jī)構(gòu)的名稱(chēng)、辦公地址、辦公時(shí)間、聯(lián)系電話(huà)、傳真號(hào)碼、電子郵箱等內(nèi)容。開(kāi)放檔案目錄應(yīng)包括：開(kāi)放檔案名稱(chēng)、內(nèi)容摘要、形成單位、日期和頁(yè)數(shù)等。

4.2.12 利用。開(kāi)放檔案的利用，大陸公民持身份證，可直接到檔案館閱覽、復(fù)制、摘錄。港、澳、臺(tái)同胞和華僑如查取本人及其屬歷史檔案，可持本人回鄉(xiāng)證、身份證、親屬關(guān)系證明等有效證件，直接到有關(guān)檔案館利用；若利用其他開(kāi)放檔案，須經(jīng)大陸邀請(qǐng)單位、合作或接待單位介紹，提前30天向有關(guān)檔案館提出申請(qǐng)，說(shuō)明自己的身份和利用檔案的目的、利用范圍及其他有關(guān)情況。外國(guó)組織和個(gè)人的利用手續(xù)按《外國(guó)組織和個(gè)人利用我國(guó)檔案試行辦法》辦理。

未經(jīng)檔案館或者有關(guān)機(jī)關(guān)同意，任何組織和個(gè)人無(wú)權(quán)擅自公布開(kāi)放檔案。

4.2.13 依申請(qǐng)開(kāi)放。利用者申請(qǐng)開(kāi)放檔案的，應(yīng)采用書(shū)面形式（包括電子文件形式）提出；采用書(shū)面形式確有困難的，申請(qǐng)人可以口頭提出，由受理該申請(qǐng)的檔案館代為填寫(xiě)開(kāi)放檔案申請(qǐng)。

開(kāi)放檔案申請(qǐng)包括下列內(nèi)容：申請(qǐng)人的姓名、聯(lián)系方式；申請(qǐng)開(kāi)放檔案的內(nèi)容描述、利用目的，利用開(kāi)放檔案的形式要求。

對(duì)提出的檔案開(kāi)放申請(qǐng)，檔案館應(yīng)及時(shí)回復(fù)。屬開(kāi)放范圍的，應(yīng)告知申請(qǐng)人獲取的方式和途徑；屬于不予開(kāi)放范圍的或檔案不存在的，應(yīng)告知申請(qǐng)人并說(shuō)明理由；不屬于本檔案館職責(zé)范圍的，應(yīng)告知責(zé)任單位的名稱(chēng)、聯(lián)系方式；申請(qǐng)內(nèi)容不明確的，應(yīng)告知如何更改、補(bǔ)充。

（作者單位：航空工業(yè)檔案館 來(lái)稿日期：2017-07-20）endprint