學(xué)校管理體制改革的突出問題及路徑分析

摘 要 學(xué)校管理體制改革是解決我國(guó)當(dāng)前教育體制僵化、教育目標(biāo)偏離以及教育治理水平與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不相適應(yīng)等問題的有效途徑和關(guān)鍵措施，是現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的有力保障。相關(guān)研究證明，我國(guó)在開展的學(xué)校管理體制改革的綜合改革中，存在著放權(quán)與分權(quán)面臨重重阻力、學(xué)校內(nèi)部治理明顯不足、學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)還未普遍建立、教育評(píng)價(jià)缺失一定的公信力等突出問題。

關(guān)鍵詞 學(xué)校管理 體制改革 分權(quán) 學(xué)校治理 社會(huì)評(píng)價(jià)

教育體制的改革是當(dāng)下政府轉(zhuǎn)變職能，更好服務(wù)民眾的客觀要求[1]。作為教育公共服務(wù)的一種管理模式，學(xué)校管理體制的核心基礎(chǔ)是責(zé)任主體的充分培育、職責(zé)擔(dān)當(dāng)和服務(wù)能力。然而，在具體的教育實(shí)踐操作中還是存在政府為辦學(xué)主體，統(tǒng)籌辦學(xué)權(quán)、管理權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)等一系列權(quán)力，學(xué)校缺乏相應(yīng)的辦學(xué)自主和管理的權(quán)力。長(zhǎng)此以往，學(xué)校教育管理體制逐漸變得行政化、官僚化、體制化，缺乏教育應(yīng)有的激情和活力，喪失了人們對(duì)教育的公信力和人們對(duì)教育的期待。因此，探索學(xué)校管理體制變革的歷史進(jìn)程，挖掘其存在的問題，具有超強(qiáng)的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

一、我國(guó)學(xué)校管理體制改革的背景

我國(guó)現(xiàn)行的學(xué)校管理體制，主要是受歷史因素的影響，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成并一直沿用至今。在上世紀(jì)的戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，教育文化事業(yè)按照行政等級(jí)分配資源，實(shí)行一元化的領(lǐng)導(dǎo)方式。上世紀(jì)五十到八十年代，我國(guó)開始實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，學(xué)校和各類企事業(yè)單位一樣列為政府部門的下屬單位，上至教學(xué)、科研、財(cái)務(wù)、后勤，下至保險(xiǎn)、退休、養(yǎng)老金等等，國(guó)家掌控著教育領(lǐng)域大大小小的一切事宜。十一屆三中全會(huì)之后，我國(guó)掀起了改革開放的大潮，管理體制也開始進(jìn)行改革。當(dāng)時(shí)改革主要思想中有突出的一個(gè)主題，那就是“簡(jiǎn)政放權(quán)”。在1985年國(guó)家頒布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》中，明確提出學(xué)校管理體制改革的主要任務(wù)是，在加大政府宏觀管理的同時(shí)，堅(jiān)決實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán)的政策，擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。到了上世紀(jì)九十年代，由于政治和行政管理體制改革的滯后，不僅導(dǎo)致我國(guó)教育管理體制中固存的問題沒有解決，又出現(xiàn)了行政化和官本位的價(jià)值傾向，造成了政府管理體制中一系列的問題[1]。第一，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的管理制度，高度集權(quán)，壟斷且封閉現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致國(guó)家對(duì)教育的投入和保障嚴(yán)重匱乏。第二，政府過于干涉學(xué)校管理，造成學(xué)校辦學(xué)的積極性和自主性不足，忽視了教育的相對(duì)獨(dú)立性。第三，國(guó)家對(duì)各階段的關(guān)注不均，尤其注重高等教育階段的發(fā)展?fàn)顩r，忽視了學(xué)前教育、職業(yè)教育、社區(qū)教育等方面，使得學(xué)校的管理體制不利于學(xué)生終身教育理念的培養(yǎng)和學(xué)習(xí)化社會(huì)的構(gòu)建。第四，在政府的宏觀調(diào)控下，教育決策的科學(xué)性、合理性和民主性程度較低，缺乏管理體制對(duì)民眾應(yīng)有的公正性、公開性、透明性和民主性等問題。政府管理體制中的這些問題直接阻礙了我國(guó)學(xué)校管理體制改革的進(jìn)程，并導(dǎo)致了一系列相關(guān)問題的出現(xiàn)。

二、我國(guó)學(xué)校管理體制改革中的突出問題

1.放權(quán)與分權(quán)面臨重重阻力

但凡改革，總是會(huì)觸及到部分利益相關(guān)者，有人贊成，有人反對(duì)，由此可見，改革的過程就是一個(gè)和利益群體相博弈的過程。在彼此相互博弈的過程中，放權(quán)與分權(quán)的問題就顯現(xiàn)出來(lái)了：首先，地方教育行政部門的現(xiàn)代治理觀念還不成熟，依舊按照之前的行事方式我行我素，管理、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)價(jià)依舊是以當(dāng)?shù)氐慕逃鞴懿块T馬首是瞻。其次，部分教育行政官員思想陳舊，不愿意放權(quán)，所作所為大多是從自身角度設(shè)想，很少考慮社會(huì)、家庭、學(xué)校、教師、學(xué)生等利益相關(guān)群體。再次，受當(dāng)?shù)卣賳T政績(jī)觀念的影響，相當(dāng)大一部分地區(qū)尚未建立起完善的透明、公開的多主體參與制度，社會(huì)輿論監(jiān)督起不到大的作用。最后，由于地方教育行政部門的人員有限，事務(wù)繁多，專業(yè)化管理水平不高，高效管理力度又有限。學(xué)校管理體制的改革旨在突破傳統(tǒng)的教育行政機(jī)構(gòu)單向領(lǐng)導(dǎo)的桎梏，建立政校交流新模式，實(shí)現(xiàn)互動(dòng)和對(duì)話，客觀上會(huì)對(duì)教育主管部門的權(quán)利行使產(chǎn)生挑戰(zhàn)，出現(xiàn)“權(quán)力失靈”的情況，這也會(huì)對(duì)學(xué)校管理體制的改革帶來(lái)阻礙。

2.學(xué)校內(nèi)部治理明顯不足

駱嶠嶸指出：我國(guó)學(xué)校內(nèi)部管理體制依然存在著“黨政機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉，沒有建立封閉的管理環(huán)路”、“學(xué)術(shù)權(quán)力很大程度上為行政權(quán)力所取代”、“政府對(duì)公立高等學(xué)校的生存發(fā)展承擔(dān)著無(wú)限連帶責(zé)任”等方面的問題[2]。盡管在《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中，國(guó)家對(duì)現(xiàn)代學(xué)校的制度特征、辦學(xué)模式、監(jiān)督管理等方面進(jìn)行了高度的概括和深刻的總結(jié)，達(dá)成了“依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會(huì)參與”的十六字要求。然而在現(xiàn)實(shí)的學(xué)校具體實(shí)踐中，這十六字中的大部分要求都是停留在口號(hào)上[3]。譬如自主管理，作為中央集權(quán)制的社會(huì)主義國(guó)家，政府的宏觀指導(dǎo)是根深蒂固的，在學(xué)校的實(shí)際辦學(xué)過程中，自主權(quán)也是有一定的限度的，僅僅是在教育行政部門指導(dǎo)下的民主；從民主監(jiān)督和社會(huì)參與的角度來(lái)看，這兩點(diǎn)在學(xué)校內(nèi)部治理的過程中也是收效甚微的，民主監(jiān)督并沒有得到實(shí)際意義上的落實(shí)，社會(huì)參與程度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，特別是學(xué)校的課程建設(shè)方面，依舊是采取陳舊的思想和方法，普遍認(rèn)為校長(zhǎng)的素質(zhì)決定著學(xué)校的風(fēng)氣，教師的質(zhì)量決定著學(xué)生的成績(jī)。

3.學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)還未普遍建立

法人治理結(jié)構(gòu)的不健全主要有以下五個(gè)方面的具體表現(xiàn)：第一，教育行政主管部門的行政控制依舊嚴(yán)格，部分地區(qū)在學(xué)校的教育理念、辦學(xué)模式、課程管理、學(xué)生規(guī)模、師資聘任等方面依舊由上級(jí)教育行政機(jī)構(gòu)嚴(yán)格把控，學(xué)校缺乏相應(yīng)的辦學(xué)自主權(quán)；第二，學(xué)校校長(zhǎng)的選拔任命依舊是由上級(jí)教育行政部門來(lái)決定，職業(yè)化的校長(zhǎng)資格制度還沒有完善并建立起來(lái)；第三，學(xué)校的文化建設(shè)依舊處于邊緣化階段，廣大師生的主體地位意識(shí)薄弱，民主參與學(xué)校管理的能力不足；第四，學(xué)校內(nèi)部管理的體制還不健全，學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)還未真正建立，校長(zhǎng)的自身素質(zhì)和領(lǐng)導(dǎo)力都有待提升；第五，教師的課程開發(fā)和教研能力都有待進(jìn)一步提升，專業(yè)成長(zhǎng)發(fā)展路徑比較狹窄，在教學(xué)的有效性、學(xué)生素質(zhì)培養(yǎng)的課程體系及教學(xué)環(huán)境等方面還有很大的提升和進(jìn)步空間。endprint

4.教育評(píng)價(jià)公信力不足

我國(guó)的學(xué)校管理體制受歷史和現(xiàn)實(shí)因素的制約，長(zhǎng)期采取的都是由政府主導(dǎo)的辦學(xué)、管理、評(píng)價(jià)和監(jiān)督體制，因而評(píng)價(jià)的公信力不夠。此外，在教育的評(píng)價(jià)領(lǐng)域，一些專業(yè)的教育評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)往往會(huì)因?yàn)闆]有得到政府的有力支持而發(fā)展躊躇，甚至舉步維艱。我國(guó)現(xiàn)有教育督導(dǎo)評(píng)估制度，主要是通過學(xué)校的升學(xué)率或者成績(jī)排名對(duì)學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量進(jìn)行督導(dǎo)評(píng)價(jià)，缺乏發(fā)展性評(píng)價(jià)指標(biāo)，難以顧及到學(xué)校的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)。在這樣的督導(dǎo)體制下，學(xué)校教育往往只看重學(xué)生的學(xué)習(xí)成績(jī)，一切都以學(xué)生的考試分?jǐn)?shù)來(lái)定論，因此導(dǎo)致教育的功利化現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重。這種評(píng)價(jià)機(jī)制不僅扭曲了教育的本質(zhì)，還額外加重了學(xué)生的負(fù)擔(dān)和壓力，不利于學(xué)校的現(xiàn)代化治理和建設(shè)。

三、學(xué)校管理體制改革的路徑分析

1.明確教育主管部門職責(zé)，給學(xué)校充分的辦學(xué)自主權(quán)

在學(xué)校管理體制改革過程中，教育行政部門必須強(qiáng)化自身的公共服務(wù)職能，依法行政。學(xué)校管理體制改革始終是教育體制改革的關(guān)鍵和核心，但也是改革的困難之所。因此對(duì)教育體制中各種問題的改革，都必須關(guān)注到各方利益相關(guān)者，在彼此的博弈過程中，“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”。唯有按照法律依法治理，才能夠?yàn)楝F(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)開辟路徑。而要做到這些，就必須要求政府簡(jiǎn)政放權(quán)[5]。

（1）將校長(zhǎng)的選聘權(quán)交給學(xué)校。我國(guó)中小學(xué)實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，而校長(zhǎng)主要是有上級(jí)教育主管部門直接任命的，這種任命方式直接干涉了學(xué)校的校長(zhǎng)聘任制度。因此，在學(xué)校管理體制改革的過程中，首先要改變這種傳統(tǒng)的校長(zhǎng)行政任命的方式，改由民主選舉推薦。校長(zhǎng)可以通過公開演講的方式，讓大家對(duì)他的教育理念和學(xué)校治理的策略有更加充分的了解，上級(jí)教育主管部門則會(huì)站在綜合評(píng)定的角度，對(duì)校長(zhǎng)一定階段內(nèi)的德、能、勤、績(jī)等表現(xiàn)情況進(jìn)行考核。當(dāng)校長(zhǎng)通過各方面的考核選舉產(chǎn)生之后，經(jīng)學(xué)校聘用，到當(dāng)?shù)氐慕逃鞴懿块T上交材料，留作備案，至此，程序基本完成。這種方式選舉出來(lái)的校長(zhǎng)被賦予了極強(qiáng)的責(zé)任感和使命感，能夠最大程度的代表學(xué)校、教師和學(xué)生的利益。

（2）將教師的招聘權(quán)還給學(xué)校。師資是學(xué)校建設(shè)的核心力量和關(guān)鍵因素，因此，教師的選拔任命一直是校長(zhǎng)尤為關(guān)心的問題。然而，當(dāng)?shù)亟逃纸o的招聘要求卻往往和學(xué)校實(shí)際需要的有出入，這也就導(dǎo)致了在實(shí)際的招聘中，學(xué)校招到的老師往往不是自己最急需的，學(xué)校缺乏的老師卻不能得到有效及時(shí)的補(bǔ)充。因此，造成了師資的短缺或者斷層，對(duì)學(xué)校的管理，甚至發(fā)展建設(shè)都很不利。把教師的招聘選擇權(quán)利交還給學(xué)校，學(xué)校就能夠根據(jù)學(xué)校的實(shí)際情況，自主進(jìn)行教師的選拔和任命，客觀上就能避免學(xué)校師資因年齡分層、性別比例不協(xié)調(diào)、學(xué)科搭配不配套等一系列的問題[4]。當(dāng)然，政府也要建立相關(guān)的教師監(jiān)督考核機(jī)制，保證那些文化素質(zhì)不高、教學(xué)能力低下、師德素質(zhì)敗壞的人能夠及時(shí)地清理出教師隊(duì)伍。

（3）將招生權(quán)還給學(xué)校。在某一區(qū)域內(nèi)，各級(jí)各類學(xué)校的招生指標(biāo)和名額分配都是由上級(jí)教育主管部門直接把控的，學(xué)校沒有獨(dú)立的招生權(quán)力。每年的招生計(jì)劃都是按照上級(jí)的硬性指標(biāo)進(jìn)行安排，甚至還會(huì)通過權(quán)力對(duì)學(xué)校塞加“關(guān)系戶”、“特長(zhǎng)生”、“拔尖生”等各種生源，造成班級(jí)數(shù)額過大，出現(xiàn)“超級(jí)班級(jí)”，甚至“超級(jí)學(xué)校”等現(xiàn)象。究其原因，主要根源還是在于學(xué)校沒有獨(dú)立的自主招生的權(quán)力，生源的數(shù)量不是通過對(duì)學(xué)校的師資力量、硬件設(shè)施設(shè)備、學(xué)校場(chǎng)地等各方面的綜合考量而做出的科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)，不僅會(huì)給學(xué)校帶來(lái)教學(xué)和管理上的壓力，還會(huì)引發(fā)潛在的安全隱患。長(zhǎng)此以往，學(xué)校不堪重壓，怨聲載道，上級(jí)教育部門也是各種不滿。

（4）將課程設(shè)置和選擇權(quán)交給學(xué)校。我國(guó)學(xué)校課程一般分為三類，國(guó)家課程、地方課程和校本課程，教育部門對(duì)學(xué)校課程的干預(yù)主要體現(xiàn)在地方課程和校本課程兩個(gè)方面。受政績(jī)觀的影響，地方政府會(huì)為各類學(xué)校設(shè)置目標(biāo)，參加各種評(píng)比檢查，以此作為學(xué)校的政績(jī)。這些課程的開設(shè)不僅擾亂了學(xué)校正常的教學(xué)秩序，也不利于學(xué)校課程建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。將課程設(shè)置和選擇權(quán)交給學(xué)校，就意味著學(xué)?？梢愿鶕?jù)自身的發(fā)展?fàn)顩r、文化環(huán)境、優(yōu)勢(shì)特長(zhǎng)等自主研發(fā)開設(shè)適合學(xué)生發(fā)展的校本課程，自主制定課程管理，以便有效實(shí)施。

2.建立新型的教育治理結(jié)構(gòu)

（1）建立教育咨詢委員會(huì)。要提高政府在教育決策方面的科學(xué)性和教育管理上的有效性，需要建立有廣泛的社會(huì)參與的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)。在我國(guó)發(fā)布的《教育規(guī)劃綱要》中明確提出，要成立教育咨詢委員會(huì)，為我國(guó)教育事業(yè)的發(fā)展進(jìn)言獻(xiàn)策，提高教育決策的科學(xué)性和合理性。教育咨詢委員會(huì)是依據(jù)我國(guó)的具體國(guó)情而創(chuàng)設(shè)的，是我國(guó)學(xué)校管理體制改革和創(chuàng)新的重要內(nèi)容，也是我國(guó)教育體制改革的一大進(jìn)步。國(guó)家和地方各級(jí)教育機(jī)構(gòu)都可以以此為發(fā)展契機(jī)，通過廣泛的教育咨詢，專業(yè)的教育機(jī)構(gòu)審議，科學(xué)的教育政策的制定，打破傳統(tǒng)的教育行政部門的封閉性和滯后性，促進(jìn)教育決策的科學(xué)性、民主性、公平性和有效性。

（2）加強(qiáng)教育督導(dǎo)制度建設(shè)。我國(guó)的《教育規(guī)劃綱要》中明確提出，要建立相對(duì)獨(dú)立的教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)一批專職督導(dǎo)人員，制定教育督導(dǎo)的相關(guān)條例，從制度上完善教育督導(dǎo)體系。在我國(guó)，教育督導(dǎo)制度實(shí)際上就是教育系統(tǒng)內(nèi)部的一個(gè)下屬部門，沒有相對(duì)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，缺乏專職的督導(dǎo)人員，也沒有實(shí)質(zhì)的督導(dǎo)特權(quán)，對(duì)于部分區(qū)域發(fā)生的教育經(jīng)費(fèi)被挪用或者濫用情況，無(wú)法對(duì)當(dāng)?shù)卣捌湎嚓P(guān)教育部門的管理實(shí)施有效的監(jiān)督。由此可見，我國(guó)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)對(duì)教育的監(jiān)督缺乏科學(xué)性、權(quán)威性、公正性和有效性。因此，必須建立相對(duì)獨(dú)立的督導(dǎo)機(jī)構(gòu)，明確督導(dǎo)的職責(zé)和權(quán)力，實(shí)現(xiàn)督導(dǎo)人員和制度的專業(yè)化，通過督導(dǎo)評(píng)估，形成權(quán)威的教育督導(dǎo)報(bào)告制度。

（3）完善教育問責(zé)機(jī)制。教育問責(zé)制是教育改革領(lǐng)域的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是學(xué)校管理體制改革中的一項(xiàng)主要任務(wù)。教育問責(zé)制主要是圍繞著五個(gè)問題來(lái)展開：第一，在教育領(lǐng)域，提供什么層次的問責(zé)制？第二，主要承擔(dān)責(zé)任的義務(wù)主體是誰(shuí)？第三，要求對(duì)方個(gè)體或者機(jī)構(gòu)承擔(dān)責(zé)任的權(quán)利主體是誰(shuí)？第四，對(duì)于發(fā)生的哪些教育問題或者事件負(fù)責(zé)？第五，責(zé)任主體要承擔(dān)哪些具體的后果？教育問責(zé)制的產(chǎn)生建立，是我國(guó)依法治教的重要內(nèi)容。教育問責(zé)的對(duì)象，不僅是職責(zé)不分、濫用權(quán)力的上級(jí)教育主管部門，還包括不履行或者沒有正確履行學(xué)校管理以及教育教學(xué)工作，造成不良甚至嚴(yán)重教育后果的學(xué)校法人、管理負(fù)責(zé)人以及全體教職工人員。

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[作者：霍中成（1982-），男，江蘇沭陽(yáng)人，南通大學(xué)助理研究員，碩士。]

【責(zé)任編輯 王 穎】endprint