檔案機(jī)構(gòu)的開放政府構(gòu)件與策略研究

周文泓+吳霜+耿越

摘 要：對(duì)美國(guó)開放政府旗艦計(jì)劃的內(nèi)容與構(gòu)件進(jìn)行分析，旨在為中國(guó)檔案機(jī)構(gòu)推進(jìn)開放政府建設(shè)提供借鑒和啟示。本文對(duì)美國(guó)檔案與文件署的十大開放政府旗艦計(jì)劃項(xiàng)目進(jìn)行文本分析與案例研究以探討檔案機(jī)構(gòu)進(jìn)行開放政府的構(gòu)件分析，從中呈現(xiàn)其檔案開放模式。由此，本文為我國(guó)提出相應(yīng)策略，倡導(dǎo)從指導(dǎo)理念、資源開發(fā)、廣泛協(xié)同、品牌建設(shè)以及必要的技術(shù)手段等方面設(shè)計(jì)和開展檔案方面的開放政府建設(shè)。

關(guān)鍵詞：開放政府；檔案管理；旗艦計(jì)劃； NARA

Abstract： Analyzing the contents and components of the Flagship Initiative of the US Open Government Plan. This paper aims to provide reference and enlightenment for the Chinese archives to promote the construction of open government. A more detailed study of the ten flagship Initiatives from the National Archives and Records Administration， as well as an analysis of the constituent elements and the archives open model presented. From the perspective of NARA open government flagship Initiatives model， China should design and carry out the open government construction of archives from the aspects of guiding ideology， resource development， extensive coordination， brand building and necessary technical means.

Keywords：Open Government； Archives management； Flagship Initiative； NARA

1 引言

自20世紀(jì)80年代起，各國(guó)政府陸續(xù)開始了由傳統(tǒng)的公共行政到公共治理的轉(zhuǎn)型之路，政府的開放性成為衡量現(xiàn)代民主政府治理效果的重要指標(biāo)。作為政府開放的重要窗口，檔案機(jī)構(gòu)掌握著政府核心信息資源，有必要參與并引領(lǐng)開放政府的建設(shè)，這成為檔案領(lǐng)域研究與實(shí)踐的重要議題，即如何在開放政府的框架下成為信息公開與數(shù)據(jù)開放的領(lǐng)導(dǎo)者、統(tǒng)籌者與執(zhí)行者。

由此，檔案領(lǐng)域的研究者逐漸關(guān)注到開放政府驅(qū)動(dòng)下的檔案工作轉(zhuǎn)型，研究主要從檔案開放與政府信息公開切入，與當(dāng)前涵蓋數(shù)據(jù)治理的開放政府相比有一定的滯后性。在實(shí)踐上，我國(guó)目前的開放政府建設(shè)從環(huán)境、政策、數(shù)據(jù)開放程度、門戶建設(shè)等多方面還有諸多不足，檔案領(lǐng)域的參與更是有限，但《全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》已經(jīng)呈現(xiàn)出檔案事業(yè)對(duì)開放政府更多的關(guān)注，有待更多有序高效的行動(dòng)投入。

相比中國(guó)，美國(guó)國(guó)家檔案與文件署（National Archives and Records Administration，下文簡(jiǎn)稱NARA）有著更加成熟與系統(tǒng)的實(shí)踐，自2010年制定與推行了一系列開放政府計(jì)劃與舉措，以旗艦計(jì)劃（Flagship initiative）為主體品牌行動(dòng)推進(jìn)開放政府框架下的檔案工作，旨在成為美國(guó)聯(lián)邦開放政府的領(lǐng)導(dǎo)者，為如何在開放政府的框架下引領(lǐng)信息公開與數(shù)據(jù)開放起著全球范圍內(nèi)的示范作用。本文將對(duì)2016年發(fā)布的十大開放政府旗艦計(jì)劃予以介紹，解析NARA開放政府建設(shè)的主要構(gòu)件，并立足我國(guó)情境提出檔案機(jī)構(gòu)推進(jìn)開放政府的策略。

2 十大開放政府旗艦計(jì)劃概覽

開放政府計(jì)劃從2010年1.0版到2016年4.0版 ，旗艦計(jì)劃就一直被安放在整個(gè)計(jì)劃的中心部分，在開放政府計(jì)劃1.0中，NARA便明確提出旗艦計(jì)劃旨在鼓勵(lì)用戶線上參與、促進(jìn)館藏的利用，并發(fā)展社交媒體，即促進(jìn)“線上檔案館”的發(fā)展。隨著開放政府的深入與拓展，旗艦計(jì)劃也從最初的4個(gè)方面演變到10個(gè)內(nèi)容。最新版2016年的開放政府計(jì)劃，以“通過創(chuàng)新促進(jìn)訪問”為主題，內(nèi)含10個(gè)具體措施，具體如下：

2.1 創(chuàng)新中心 （Innovation Hub）。創(chuàng)新中心作為NARA的智庫和協(xié)作平臺(tái)，旨在呈現(xiàn)出更多的創(chuàng)意。在首席創(chuàng)新官和創(chuàng)新中心主任的領(lǐng)導(dǎo)下，NARA工作人員和公眾可以開展項(xiàng)目，利用內(nèi)外部專業(yè)知識(shí)進(jìn)行技術(shù)開發(fā)，促進(jìn)對(duì)檔案的訪問利用，同時(shí)推動(dòng)檔案機(jī)構(gòu)的工作創(chuàng)新。目前，創(chuàng)新中心已經(jīng)開展了一系列的實(shí)踐活動(dòng)，包括為征集各方面專家人才觀點(diǎn)而推出的“總統(tǒng)創(chuàng)新伙伴”計(jì)劃，為便于公眾上傳檔案資源到國(guó)家檔案目錄而開通掃描實(shí)驗(yàn)室，為鼓勵(lì)用戶參與標(biāo)記和轉(zhuǎn)錄工作而進(jìn)行的“公民檔案儀表板”項(xiàng)目，為提高文件訪問量而探索的試點(diǎn)（例如：設(shè)計(jì)開發(fā)OCR光學(xué)字符識(shí)別技術(shù)的試點(diǎn)，進(jìn)而從檔案圖像中生成元數(shù)據(jù)），以及與維基百科合作舉辦實(shí)體維基展覽會(huì)等。

2.2 歷史中心（History Hub）。歷史中心是NARA回應(yīng)公眾問題的在線平臺(tái)，同時(shí)為開放政府計(jì)劃匯集了更多人才。一方面，歷史中心提供討論板、博客以及社區(qū)頁面等工具，匯集一個(gè)社區(qū)，為公眾提供前所未有的歷史、專家和政府文件的訪問方式。另一方面，作為一個(gè)讓公眾根據(jù)經(jīng)驗(yàn)和興趣分享信息、協(xié)同工作、尋找同志的平臺(tái)，歷史中心提高了公眾參與度，為NARA提供了更多人才配備

2.3 社交媒體戰(zhàn)略（Social Media Strategy）。社交媒體戰(zhàn)略以訪問和透明度為工作核心，旨在實(shí)現(xiàn)檔案共享，進(jìn)而促進(jìn)檔案利用。該戰(zhàn)略包括四大目標(biāo)：講好故事、深化參與、拓展用戶群以及培養(yǎng)社交媒體團(tuán)隊(duì)。NARA通過注冊(cè)博客、Flickr、YouTube以及Facebook等社交媒體賬戶，建立社區(qū)，一則鼓勵(lì)員工使用社交媒體，貢獻(xiàn)觀點(diǎn)和檔案工作故事，擴(kuò)大影響力并深入吸引在線網(wǎng)友，二則可以發(fā)布最新社交媒體戰(zhàn)略并接收公眾反饋。這在共享檔案信息的同時(shí)也提高了聯(lián)邦政府的透明度。endprint

2.4 公民檔案員（Citizen Archivist）。公民檔案員是公眾參與的實(shí)踐形式之一，NARA希望創(chuàng)造性地利用公眾參與的力量提高國(guó)家檔案館中檔案的透明度，擴(kuò)大眾包活動(dòng)，具體措施如下：（1）推動(dòng)“公民檔案員儀表板”（Citizen Archivist Dashboard）和“轉(zhuǎn)錄試點(diǎn)項(xiàng)目”（Transcription Pilot Project）等成功項(xiàng)目的創(chuàng)新，將其轉(zhuǎn)移為在線目錄。（2）推出了有著升級(jí)版標(biāo)記功能的國(guó)家檔案目錄，利用國(guó)家檔案目錄應(yīng)用編程接口（API），擴(kuò)展公民檔案員的眾包工作。（3）公民檔案員可以通過做標(biāo)簽、轉(zhuǎn)錄、歷史中心、編輯文章等方式參與開放政府建設(shè)。（4）聘用社區(qū)管理人員，幫助檔案機(jī)構(gòu)圍繞檔案文件開發(fā)有吸引力的社區(qū)。

2.5 用戶參與形成的檢索工具（User-Generated Finding Aids）。NARA整合以用戶為中心的設(shè)計(jì)，并征求公眾和機(jī)構(gòu)工作人員的意見，致力于下一代檢索工具的開發(fā)。一方面，這改變了以往單純依靠員工創(chuàng)建檢索工具來保存重要信息的情況，檔案信息不再僅被禁錮于靜態(tài)印刷或者電子文件中（比如PDF格式）。另一方面，用戶在檢索過程中生成的關(guān)鍵詞可以讓檢索更加精準(zhǔn)。例如第一次世界大戰(zhàn)移動(dòng)應(yīng)用程序的開發(fā)就是NARA為重建數(shù)字環(huán)境中的檢索工具而進(jìn)行的工作。

2.6 檔案官網(wǎng)（Archives.gov）。檔案官網(wǎng)是NARA的門戶網(wǎng)站，是用戶了解國(guó)家檔案前沿的窗口，也是提升政府機(jī)構(gòu)透明度與開放程度的重要工具，每年會(huì)吸引大約300萬的訪客。檔案官網(wǎng)目前的網(wǎng)站建設(shè)有聲有色，具體包括以下方面：（1）以用戶為中心（User-Centered）。在網(wǎng)站的建設(shè)中，NARA貫徹用戶中心的理念，根據(jù)用戶的需求與反饋對(duì)網(wǎng)站進(jìn)行評(píng)估設(shè)計(jì)。（2）數(shù)字化政府檢索（DigitalGov Search）。網(wǎng)站通過分析用戶的搜索趨勢(shì)在頁面中推出“推薦”一欄，同時(shí)用戶可以篩選搜索結(jié)果，使檔案查詢更為快捷。（3）云管理。為了提升網(wǎng)頁容量、提高網(wǎng)頁靈活性，NARA將官網(wǎng)上的內(nèi)容遷移到云主機(jī)中。（4）移動(dòng)設(shè)備。由于手機(jī)用戶的激增，NARA意識(shí)到手機(jī)成為獲取其館藏與信息重要的優(yōu)先途徑，故優(yōu)先進(jìn)行手機(jī)上的體驗(yàn)優(yōu)化。

2.7 國(guó)家檔案館目錄（National Archives Catalog）。國(guó)家檔案館目錄里包含了超過94%的國(guó)家檔案館文件，共計(jì)1090萬份文件著錄，包括文本文件、聲音記錄、運(yùn)動(dòng)圖片、地圖、靜態(tài)圖片、電子文件和文物等多種形式。目前NARA仍在致力于進(jìn)行目錄的系統(tǒng)優(yōu)化，以期提高其線上閱讀量與檢索能力。同時(shí)，國(guó)家檔案館目錄直接與作為眾包項(xiàng)目的公民檔案員掛鉤，如著錄、標(biāo)簽的公民檔案員項(xiàng)目都需利用目錄進(jìn)行檢索。

2.8 外部標(biāo)準(zhǔn)（External Standards）。NARA正致力于向外部標(biāo)準(zhǔn)看齊，包括“資源描述與訪問（RDA）”和“檔案著錄：內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)（DACS）”，目前NARA提出采用RDA有關(guān)組織和人名的標(biāo)準(zhǔn)。采用外部標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)公眾來說有利于其通過國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)對(duì)NARA的數(shù)據(jù)更好地聯(lián)系、整合以及重新利用，對(duì)機(jī)構(gòu)來說促進(jìn)對(duì)跨機(jī)構(gòu)的合作更便捷的參與、發(fā)現(xiàn)以及訪問。

2.9 社交網(wǎng)絡(luò)與檔案背景（Social Networks and Archival Context （SNAC））。社交網(wǎng)絡(luò)與檔案背景是由Andrew Mellon基金會(huì)發(fā)起的項(xiàng)目，收集個(gè)人、家庭、組織的檔案，為研究員提供對(duì)歷史藏品便捷、綜合的訪問，同時(shí)也為一個(gè)支持對(duì)民眾的檔案進(jìn)行收藏的合作項(xiàng)目提供平臺(tái)，SNAC可以提升檔案處理與著錄的經(jīng)濟(jì)價(jià)值與質(zhì)量，并應(yīng)對(duì)歷史檔案的發(fā)現(xiàn)、定位和使用的挑戰(zhàn)。使用民眾檔案時(shí)，SNAC也強(qiáng)調(diào)了對(duì)其信息的保護(hù)。

2.10數(shù)字化（Digitization）。對(duì)所有檔案文件進(jìn)行數(shù)字化以促進(jìn)其線上訪問是NARA的戰(zhàn)略計(jì)劃之一。由于1200億文本的紙張館藏的龐大基數(shù)，NARA采用合作、眾包、數(shù)字化實(shí)驗(yàn)室等多種方式進(jìn)行數(shù)字化。同時(shí)由于數(shù)字化數(shù)量龐大，NARA根據(jù)員工及用戶反映的優(yōu)先需求創(chuàng)制了優(yōu)先級(jí)清單，對(duì)需求更為迫切的檔案文件優(yōu)先數(shù)字化。目前NARA數(shù)字化的突出成就有兩個(gè)代表：（1）一戰(zhàn)APP。NARA利用館藏一戰(zhàn)的檔案開發(fā)了一戰(zhàn)百年紀(jì)念A(yù)PP，教育工作者可以在一戰(zhàn)的課程計(jì)劃中使用該APP，博物館也可以利用此APP以豐富的內(nèi)容信息充實(shí)其展覽活動(dòng)。（2）1950年美國(guó)人口普查。NARA正在對(duì)1950年美國(guó)人口普查計(jì)數(shù)區(qū)的詳細(xì)地圖以及640萬張圖像進(jìn)行數(shù)字化，使得公眾在2022年數(shù)據(jù)解密時(shí)更便捷地獲取1950年的普查數(shù)據(jù)。

3 NARA十大開放政府旗艦計(jì)劃的構(gòu)件分析

從作為智庫的創(chuàng)新中心與歷史中心、信息共享的社交媒體、進(jìn)行資源儲(chǔ)備的數(shù)字化，到實(shí)踐應(yīng)用的公民檔案員，十大計(jì)劃環(huán)環(huán)相扣、互為補(bǔ)充，從前期資源收集，到檔案處理，再到實(shí)現(xiàn)開放利用，繼續(xù)沿用“線上檔案館”建設(shè)的思想，充分抓住現(xiàn)有信息化工具，最大限度地發(fā)動(dòng)民眾力量，形成一條完整的開放線路，將理論性的開放政府落到實(shí)處。由此可看出，NARA的開放政府十大旗艦計(jì)劃各有定位與分工，由不同構(gòu)件形成了檔案機(jī)構(gòu)布局開放政府的模塊，相互連接與推動(dòng)而構(gòu)成了開放政府的最佳實(shí)踐體系，具體如下：

圖1 旗艦計(jì)劃構(gòu)件概覽

3.1 指導(dǎo)性構(gòu)件——?jiǎng)?chuàng)新的理念與原則。創(chuàng)新作為一種指導(dǎo)理念，融合體現(xiàn)在NARA開放政府十大旗艦計(jì)劃的方方面面，作為其具體載體的創(chuàng)新中心則屬于十大旗艦計(jì)劃的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，在開放政府中發(fā)揮組織架構(gòu)支持與理念指導(dǎo)的作用。創(chuàng)新中心在組織中貫徹創(chuàng)新文化，要求各部門與員工創(chuàng)新業(yè)務(wù)。例如，NARA通過聘請(qǐng)創(chuàng)新中心主任來領(lǐng)導(dǎo)開展創(chuàng)新工作，繼續(xù)擴(kuò)大公民創(chuàng)新活動(dòng)并簡(jiǎn)化流程，鼓勵(lì)高中和大學(xué)生以及退休人員一起開展掃描和轉(zhuǎn)錄項(xiàng)目，獲取公民創(chuàng)新力量。再者，通過總統(tǒng)創(chuàng)新伙伴計(jì)劃，NARA集合各行業(yè)專家的智慧，在理念上提供專業(yè)技術(shù)指導(dǎo)，以解決文件訪問難題。此外，創(chuàng)新中心還通過探索開發(fā)試點(diǎn)，利用技術(shù)來大幅提高文件訪問量?？傊?，從頂層設(shè)計(jì)上看，創(chuàng)新中心作為NARA開放政府十大旗艦計(jì)劃的理念與領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，積極引領(lǐng)并促進(jìn)了國(guó)家檔案文件的開放與創(chuàng)新。endprint