農村集體土地“三權分置”的實踐與思考

李澤利/江蘇省連云港市委農村工作辦公室

農村集體土地“三權分置”的實踐與思考

李澤利/江蘇省連云港市委農村工作辦公室

2016年10月，中央辦公廳、國務院辦公廳出臺文件規(guī)劃土地“三權分置”路線圖，以“集體所有、家庭承包、多元經營”為內核的新型農地制度呼之欲出。作為農業(yè)大市，連云港市正加快集體土地“三權分置”進程，迎接農村經濟發(fā)展又一個春天。

條件分析

土地總量較大提供了基礎條件。據統計，連云港市現有土地總面積1142.29萬畝，農用地773.51萬畝，其中農村集體所有農用地497.41萬畝，包括耕地416.52萬畝、園地15.27萬畝、林地15.05萬畝、草地0.33萬畝、水面20.01萬畝、其他30.23萬畝。1998年二輪土地承包全市86.16萬戶農民承包了381.71萬畝耕地。這些土地是“三權分置”值得信賴的權屬來源。

土地確權登記頒證基本完成提供了前提條件。連云港市從試點到全面推開，經過7年努力，農村土地承包經營權確權登記頒證工作基本完成。全市1383個村、78.74萬農戶參與了土地確權登記頒證。按實測面積確權達到427.89萬畝，占全市農民集體所有農地86.02%，較二輪土地承包面積多出46.18萬畝，62.77萬農戶已領到土地承包經營權證書。全市農民承包地在總體上實現承包面積、承包合同、經營權登記簿、經營權證書“四相符”和承包地地塊、面積、證書、合同“四到戶”。

農村勞力批量輸出提供了現實條件。全市農村勞動力181.53萬人，其中，外出務工勞動力108.19萬人，包括常年外出務工89.24萬人、季節(jié)性外出務工18.94萬人。外出務工勞動力分布在省外21.65萬人、縣外省內39.07萬人、鄉(xiāng)外縣內28.51萬人。這些外出務工勞動力客觀上讓渡農村就業(yè)崗位，使土地“三權分置”成為可能，為農業(yè)適度規(guī)模經營創(chuàng)造了空間。

農村產權交易市場形成提供了重要條件。連云港市從2012年開始，以縣級農村產權交易市場為重點、鄉(xiāng)鎮(zhèn)產權交易服務中心為補充，按照統一交易規(guī)則、統一鑒證文書、統一服務標準、統一交易監(jiān)管、統一信息分布“五統一”運作模式，建成覆蓋全市農村的兩級交易市場，其中，縣級農村產權交易所5個、鎮(zhèn)級產權交易服務中心72個，交易場所面積9279平方米，從業(yè)人員197名，村級聯絡員1575人，總投入1964.48萬元。全市累計交易額已達12.93億元，其中今年1-8月份產權交易額7.49億元，占累計成交總數的57.93%，經過市場交易的農村產權溢價率達到16.1%。產權交易市場為實現資源變資產、資產變資本、資本變股份、股份市場化提供了快捷通道，加快了人力、資本等生產要素在城鄉(xiāng)之間自由流動、組合、配置。

農業(yè)經營主體多元提供了必要條件。專業(yè)大戶茁壯成長。全市各類種養(yǎng)大戶達2.4萬戶，其中種糧大戶1.63萬戶，園藝種植大戶0.17萬戶，畜禽養(yǎng)殖大戶0.27萬戶，水產養(yǎng)殖大戶0.33萬戶，專業(yè)大戶經營土地面積106萬畝。農民合作社不斷完善。2016年，全市新增農民專業(yè)合作社209家，總數達5977家，其中，土地股份專業(yè)合作社232家，經營土地面積49萬畝。家庭農場健康發(fā)展。目前，全市共有家庭農場2125家，經營土地面積52.32萬畝。其中，市級以上示范家庭農場75個。農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)實力不斷增強。全市共有農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)360家，其中國家級龍頭企業(yè)2家，省級龍頭企業(yè)48家，市級龍頭企業(yè)180家，土地經營面積68.85萬畝。這些新型農業(yè)經營主體成為行使土地經營權的骨干力量。

現實挑戰(zhàn)

確權覆蓋率低。從土地用途看，全市497.41萬畝農民集體土地，只有農民承包地確權登記頒證基本到位。但是，作為法定代表人的村委會卻沒有領到農民集體土地所有權證書。從土地所有制結構看，以村為單位農民集體土地在“大包干”前被平調到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地至今土地權屬關系不清，影響農村產權制度改革向縱深發(fā)展。

產權交易乏力。連云港市農村產權交易市場建設的啟動走在全省前面，但今年開始退位。按照成交金額排序，連云港市位居全省第七名，東?？h也由全省縣級第一變成第五。在全省17個“零交易”縣、區(qū)和后20名縣區(qū)排序中連云港榜上無名，但是，在全省258個“零交易”鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，卻有5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)被錄入其中。從產權交易數量看，全市4年產權交易累計成交項目數2705個，交易額12.93億元，年平均僅成交676.25筆、成交額3.23億元，滿足不了連云港農業(yè)大市的發(fā)展需求。

經營面臨難題。當前，新型農業(yè)經營主體面臨的主要難題包括融資貸款難、土地流轉難、項目爭取難、服務保障難、建設用地申請難等。

實現方式

以處理好人地關系為聚焦點，堅守土地“三權分置”關鍵。連云港市常年外出務工勞動力89.24萬人，僅占全市農業(yè)人口的23.68%。全市500萬畝農民集體土地承擔著55.25萬個純農戶和273.59萬純農業(yè)人口基本生活保障。以家庭農場為例，按照家庭農場經營面積300畝計算，連云港市500萬畝農民集體土地僅能建設約1.66萬個家庭農場；按照一個勞動力經營50畝土地計算，約需10萬個勞動力。從理論上講，這樣布局意味著約51.08萬個農戶和103.95萬個勞動力要尋找新的就業(yè)崗位和收入來源。這種狀況說明絕大多數農民離不開土地，離不開土地集體所有，離不開家庭承包經營制度，離不開土地提供最可靠的政治和經濟保障。土地“三權分置”是一個系統工程，與經濟社會發(fā)展水平息息相關，特別是與城鎮(zhèn)化和農村勞動力輸出程度直接關聯。因此，在推進土地“三權分置”過程中，必須始終堅守農民集體土地所有這一關鍵，鞏固農民家庭承包經營這一基礎，把握農民與土地之間關系這一改革主線，因勢利導，循序漸進，統籌兼顧，精準實施，不能一哄而起，顧此失彼，得不償失，欲速不達。

以農民集體土地確權頒證全覆蓋為切入點，筑牢土地“三權分置”基石。一是農民集體土地確權頒證全覆蓋。國土部門從2013年起在全國范圍內，對以村民委員會為單位的農民集體土地所有權進行確權登記頒證。要以“確權無盲區(qū)、登記零差錯、頒證全覆蓋”為標準組織“回頭看”，進一步明晰以村或以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位農民集體土地權屬關系。由農經部門牽頭實施的農村土地承包經營權確權登記頒證工作已基本完成。到目前為止，全市確權面積達到了355.06萬畝，占二輪承包地93.02%，88.53%農戶領到了土地承包經營權證書。二是土地權屬管理信息化。在完成農民集體土地確權登記頒證全覆蓋的基礎上，以縣區(qū)為單位建立農民集體土地權屬數據庫，整合現有土地確權登記頒證、農村產權交易、農村集體資產等信息管理資源，在全市統一建立農村土地監(jiān)督管理信息平臺，實現市、縣、鎮(zhèn)三級互聯互通，信息共享。三是創(chuàng)新土地效益分配機制。截止今年上半年，全市累計土地流轉面積達到255.76萬畝，分別占農民集體土地和二輪土地承包面積51.42%和67%?？陀^分析，土地流轉經營質量不高，土地收益分配方式單一，下步工作重點就是引導農民以簽訂合同為基本方式，通過土地入股、土地托管、代耕代種等多種方式放活經營權，通過“保底遞增” “保底分紅”和入股分紅等多種分配方式，使農民成為土地“三權分置”的決策者、經營者和收益者。

以發(fā)揮農村產權交易功能為著力點，拓寬土地“三權分置”通道。充分發(fā)揮市場配置資源決定性作用，連云港市必須全面提升農村產權交易市場建設水平和運行質量。首先，拓展交易范圍。在法律法規(guī)框架內，積極探索開展集體建設用地使用權、農村房屋所有權、農村閑置宅基地使用權等其他產權的交易活動，進一步激活農村資本市場。其次，完善交易制度。針對不同交易品種，在市場運行、服務規(guī)范、中介行為、糾紛調處、收費標準等方面進一步細化。不斷完善農村產權交易管理服務、農村產權抵押擔保、產權交易風險保障等措施，以保障農村產權交易市場功能得到充分發(fā)揮。第三，強化保障力度。在機構編制、人員力量、運作經費上給予保障，確保農村產權交易體系正常運行。引導中介服務機構為各類農村產權交易提供法律咨詢、產權評估、融資擔保、交易、公證等配套服務。同時，通過加強培訓，提高從業(yè)人員業(yè)務素質，培養(yǎng)一支業(yè)務能力過硬的農村產權流轉交易隊伍，逐步提高農村產權交易專業(yè)化水平。

以培養(yǎng)新型農業(yè)經營主體為突破點，壘起土地“三權分置”高地。為土地經營權找到“好婆家”，推進土地“三權分置”，一靠城鄉(xiāng)一體化引領農村土地經營權運營方向。在土地經營權流轉布局上，讓土地流向經濟成長空間較大、生產要素相對集中活躍的區(qū)域；在土地經營權流轉規(guī)?？刂粕希瑘猿滞恋亓鬓D規(guī)模適度。在土地流轉客體上，流向信用等級高、經營能力強、發(fā)展前景好的經營主體。主要包括農民專業(yè)合作社、種養(yǎng)大戶和農業(yè)企業(yè)等。二靠新型農業(yè)經營主體合作經營引領農業(yè)轉型升級。創(chuàng)建家庭農場合作示范區(qū)是連云港市今年推進土地“三權分置”的一個骨干工程，在年初作為考核目標寫入了縣區(qū)年度目標責任狀。按照生產實施標準化、信息分享均等化、安全控制綠色化、品牌打造區(qū)域化、產品營銷網絡化“五化”創(chuàng)建標準，全市分層級創(chuàng)建100個家庭農場合作示范區(qū)，經營總面積將達到10萬畝左右。其中，市、縣級各5個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級90個，三個層級的家庭農場示范區(qū)連片規(guī)模分別為3000畝、2000畝和1000畝。今年以來，各縣區(qū)以“一個聯盟四中心”模式，組建家庭農場合作聯盟和農機服務中心、農業(yè)技術推廣中心、農產品檢測中心、糧食烘干中心。鼓勵實力強、勢頭好、潛力大的新型農業(yè)經營主體，采取“家庭農場+農業(yè)企業(yè)” “家庭農場+土地股份合作”“家庭農場+農民專業(yè)合作社”等組織方式，引導新型農業(yè)經營主體集群發(fā)展。三靠規(guī)范管理引領土地經營權健康運行。完善資格審查制度。對土地經營權流入方的主體資質、資金實力、農業(yè)經營能力、經營項目、土地用途、風險防范，以及是否符合當地產業(yè)布局和現代農業(yè)發(fā)展規(guī)劃等事項進行資格審查和項目審核；完善上限控制制度。綜合考慮轄區(qū)人均耕地狀況、城鎮(zhèn)化進程和農村勞動力轉移規(guī)模、農業(yè)科技進步和生產手段改進程度、農業(yè)社會化服務水平等因素，確定經營面積；完善分級備案制度。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣區(qū)為主建立土地流轉分級備案制度，完善誠信管理制度，把土地經營權流轉雙方姓名、身份證號碼等基本信息納入信息管理系統，開發(fā)網上誠信查詢預警功能，啟動聯合懲戒機制，及時將無誠信經營者列入“黑名單”，阻止經營者違規(guī)行為。通過規(guī)范化管理，使新型農業(yè)經營主體及其集聚區(qū)成為引領農業(yè)現代化的“高地”和“標桿”。

以政策保障體系為支撐點，厚植土地“三權分置”優(yōu)勢。一是資金扶持傾斜。設立新型農業(yè)經營主體發(fā)展專項資金，通過財政貼息、補助、獎勵等形式，支持新型農業(yè)經營主體興建生產服務設施、建設原料生產基地、擴大生產規(guī)模、推進技術改造升級、建立科技研發(fā)機構、打造品牌等。二是支農項目傾斜。鼓勵新型經營主體承擔農村土地整理、農業(yè)綜合開發(fā)、農田水利建設、農技推廣等涉農項目。整合各類支農項目，優(yōu)先扶持農村專業(yè)大戶、專業(yè)合作社和農業(yè)龍頭企業(yè)、家庭農場等新型經營主體。三是用地政策傾斜。對新型農業(yè)經營主體因生產、經營需要興建的簡易倉(機)庫、生產管理用房、曬場等農業(yè)生產配套設施用地，按政策規(guī)定優(yōu)先安排用地指標，幫助新型農業(yè)經營主體建設農產品倉儲、加工、包裝等永久性基礎設施。四是稅收政策傾斜。對從事農產品初加工的所得按規(guī)定免征企業(yè)所得稅；對從事農業(yè)機耕、機插、機收、排灌、病蟲害防治以及相關技術培訓業(yè)務，牲畜、家禽、水生動物的配種和疾病防治所取得的收入，免征營業(yè)稅；落實鮮活農產品運輸“綠色通道”政策，對整車合法運輸鮮活農產品的車輛免收通行費。五是農業(yè)保險政策傾斜。完善農業(yè)保險，開展生豬、蔬菜等農產品目標價格保險，逐步建立滿足合作社和家庭農場風險分散保障機制。