我國大型體育賽事立法歷程及其效力分析①

梁恒

(中山大學(xué)體育部 廣東廣州 510275)

我國大型體育賽事立法歷程及其效力分析①

梁恒

(中山大學(xué)體育部 廣東廣州 510275)

我國大型體育賽事立法經(jīng)歷了從無到有、從逐步完善到快速發(fā)展的過程,其有效性主要體現(xiàn)在賽事立法主體、立法事項、立法程序和立法結(jié)果方面的合法性和合理性要求;其作用力主要體現(xiàn)在保證力和強(qiáng)制力兩方面;保障大型體育賽事立法效力需從體現(xiàn)體育競賽特點(diǎn)、促進(jìn)公眾參與、推行立法公開、實施立法回避、完善立法監(jiān)督等方面著手。

大型體育賽事 立法歷程 立法效力 保障措施

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步以及體驗經(jīng)濟(jì)時代的到來,大型體育賽事不僅是民眾休閑的工具,而且逐漸成為國家展示形象的重要手段、企業(yè)提升品牌價值的有力武器、社會形成良好倫理道德的有效途徑、城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)增長的強(qiáng)大助推器。以奧運(yùn)會、亞運(yùn)會、青奧會、冬奧會為代表的一系列大型國際體育賽事紛紛進(jìn)入中國,我國大型體育賽事數(shù)量劇增,規(guī)模不斷擴(kuò)大。當(dāng)今,大型體育賽事已不單是一種競賽活動,它與社會其他領(lǐng)域互相滲透交織,關(guān)系錯綜復(fù)雜,而處理這些關(guān)系的最好方法就是通過立法來進(jìn)行規(guī)制,其立法效力如何對解決體育賽事中的各種糾紛至關(guān)重要。該文通過對我國體育賽事立法的發(fā)展歷程進(jìn)行梳理,并對其立法效力進(jìn)行分析,厘清體育賽事中的法律、法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件以及體育協(xié)會章程等之間的效力層級,從而為保障我國大型體育賽事立法效力提供路徑指引。

1 我國大型體育賽事立法歷程

1.1 體育賽事立法初始階段(建國后至1994年)

建國初期,為了“發(fā)展體育運(yùn)動,增強(qiáng)人民體質(zhì)”,全國總工會于1955年發(fā)布了《關(guān)于開展職工體育運(yùn)動的暫行辦法綱要》,國家體委在1956年相繼發(fā)布了《中華人民共和國體育裁判員等級制度條例》等,逐步建立了規(guī)范體育競賽的相關(guān)制度。1959年和1965年舉辦的第一屆和第二屆全國運(yùn)動會期間出臺了針對競賽的規(guī)范性文件,標(biāo)志著我國大型體育賽事立法的開始?！拔母铩逼陂g,大型體育賽事基本停止,社會主義法制遭到破壞,大型體育賽事立法無從談起。1978年后,我國法制建設(shè)處于較快發(fā)展階段,國家體委作為當(dāng)時最重要的立法主體,頒布了一系列體育賽事的相關(guān)規(guī)范性文件和部門規(guī)章,如仲裁委員會條例(1982年)、全國體育競賽賽區(qū)工作條例(1986)、違反《全國體育競賽賽區(qū)工作條例》的紀(jì)律規(guī)定(1986)、對在重大國際比賽中做出突出貢獻(xiàn)單位的獎勵試行辦法(1989)、體育運(yùn)動全國紀(jì)錄審批制度(1989)等,基本建立起體育賽事的規(guī)范體系,其中大部分規(guī)范文件至今仍在有效應(yīng)用。這一時期的體育賽事立法大多是屬于部門法規(guī),其效力層級較低，法律約束力有限。

1.2 體育賽事立法逐步完善(1995—2000年)

前一階段以體育部門為主的立法雖然基本建立了體育賽事的法律規(guī)范體系,但存在法律位階不高、規(guī)范范圍有限等問題,與同期的中國法制建設(shè)相比明顯滯后,截止到1994年,我國共有體育法規(guī)523件,其中,絕大多數(shù)是體育部門制定或與有關(guān)部門聯(lián)合制定的體育規(guī)章。在當(dāng)時有效的283件體育法規(guī)中,體育部門規(guī)章占280件,由國務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布的體育行政法規(guī)只有3件,相比教育科技、文化衛(wèi)生等相鄰部門,體育法制建設(shè)明顯居于落后地位。1995年《中華人民共和國體育法》(以下簡稱《體育法》)的頒布標(biāo)志著我國體育法制建設(shè)進(jìn)入一個新的時代。作為我國第一部規(guī)范體育的國家法,《體育法》中第四章對競技體育也作出了專門的規(guī)定,其中若干條文對指定體育競賽相關(guān)管理文件具有重要的指導(dǎo)作用。在此基礎(chǔ)上,《全國體育競賽最佳賽區(qū)和優(yōu)秀賽區(qū)評選實施辦法》(1999)、《體育競賽裁判員管理辦法(試行)》(1999)、《全國體育競賽管理辦法(試行)》(2000)先后頒布實施。雖然這一階段的體育賽事立法有了最直接的法律依據(jù),但針對具體的體育賽事的立法實踐還是不多,這與我國在這個時期所舉辦的大型體育比賽數(shù)量不多有關(guān)。

1.3 體育賽事立法加速進(jìn)行(2001年至今)

2001年中國申奧成功,推動了體育賽事立法進(jìn)程,國務(wù)院在2002—2004年相繼頒布了《奧林匹克標(biāo)志保護(hù)條例》《公共文化體育設(shè)施條例》和《反興奮劑條例》三部重要的行政法規(guī)。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突飛猛進(jìn)和在國際事務(wù)中影響的日益擴(kuò)大,國內(nèi)和國際大型體育賽事在我國不同城市頻繁舉行。中國政府和各承辦賽事的當(dāng)?shù)卣疄楸Ｕ腺愂碌捻樌e行，也進(jìn)行了有針對性的立法活動。在2001—2008的7年奧運(yùn)周期中,北京市人大常委會制定和修訂了與奧運(yùn)工作有關(guān)的18項地方性法規(guī),并作出了《關(guān)于為順利籌備和成功舉辦奧運(yùn)會進(jìn)一步加強(qiáng)法治環(huán)境建設(shè)的決議》。國務(wù)院頒布實施的《奧林匹克標(biāo)志保護(hù)條例》(2002)和《反興奮劑條例》(2004)及《北京奧運(yùn)會及其籌備期間外國記者在華采訪規(guī)定》(2006)都成為重要的法律依據(jù);北京市政府依據(jù)北京市人大授權(quán)決議,在奧運(yùn)籌備和舉辦期間,先后發(fā)布了31個通告、通知,對相關(guān)法律法規(guī)作了臨時性的補(bǔ)充規(guī)定,為市政府組織好奧運(yùn)期間的城市運(yùn)行和賽事服務(wù)提供了充分的法律依據(jù)。針對2010年第16屆亞運(yùn)會,國務(wù)院先后出臺了3件涉及亞運(yùn)部門規(guī)章和文件;廣東省政府也出臺了兩件涉及亞運(yùn)規(guī)章和4件涉及亞運(yùn)規(guī)范性文件;廣州市人大常委會出臺了3個涉及亞運(yùn)條例,并作出3項涉及亞運(yùn)決定及社會面控制在內(nèi)的25項安保制度規(guī)范,17項涉及社會治安管理方面等一批針對性行政措施。2011年深圳世界大學(xué)生運(yùn)動會期間,深圳市政府以政府規(guī)章或者發(fā)布決定、命令等方式出臺臨時性行政管理措施,并根據(jù)深圳市人大常會的決定在社會治安、道路交通、安全生產(chǎn)、食品衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域,采取臨時性行政管理措施并出臺一系列規(guī)章和規(guī)范性文件。這一階段由于大型賽事頻繁,立法速度之快、數(shù)量之多是前所未有的,且立法層級高,法律效力強(qiáng),為保障這些重大賽事的有序進(jìn)行發(fā)揮著重要作用。

2 我國大型體育賽事立法效力分析

大型體育賽事立法的效力主要體現(xiàn)在立法主體的有效性、立法內(nèi)容的科學(xué)性、立法程序的合法性、立法結(jié)果的可操作性及表現(xiàn)出來的約束力和強(qiáng)制力。大型體育賽事立法效力有特定的時空和對象范圍且不具溯及力(即新法不適用于其生效以前發(fā)生或正在發(fā)生的事件和行為)和廣泛性(對立法主體和其他諸如行政執(zhí)法主體、司法機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和公民個人都產(chǎn)生作用力)。

2.1 大型體育賽事立法的有效性

大型體育賽事立法必須遵守《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)和《規(guī)章制定程序條例》的立法原則和要求,并合乎《奧林匹克憲章》和國際慣例,其有效性主要體現(xiàn)在立法主體、事項、程序和結(jié)果方面的合法性和合理性要求。

根據(jù)我國《憲法》和《立法法》的規(guī)定，我國的立法主體包括具有代表性質(zhì)的權(quán)利機(jī)關(guān)即“人大”和具有管理性質(zhì)的行政機(jī)關(guān)即“政府”,但其立法權(quán)限有區(qū)別:全國人大及其常委會為法律的制定主體;國務(wù)院是行政法規(guī)的制定主體;省級人大及其常務(wù)委員會為地方法規(guī)的制定主體;國務(wù)院各部是部門規(guī)章的制定主體;地方人民政府是地方政府規(guī)章的制定主體。從以往體育賽事立法實踐來看,體育賽事的立法主體大多為體育賽事舉辦地所在省、直轄市人大及其常委會，其制定地方體育賽事法規(guī)、國家體育總局制定有關(guān)賽事的規(guī)章、舉辦地人民政府針對賽事出臺規(guī)章和規(guī)范性文件。

大型體育賽事立法事項的確立可以確定立法主體的層級,規(guī)范其立法范圍,并有助于分權(quán)制衡,保障大型體育賽事中公民的權(quán)利以及維護(hù)國家對大型體育賽事立法權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)劃分。大型體育賽事立法事項的確立過程應(yīng)該遵循民主科學(xué)、公開公正的原則。如北京奧運(yùn)會立法事項的確立就是在北京政府法制辦奧運(yùn)立法工作協(xié)調(diào)小組和北京奧組委法律事務(wù)部的的協(xié)調(diào)組織下,充分運(yùn)用民主立法的有效形式,進(jìn)行問題的收集、整理、分析論證并提出立法事項建議。2009年1月5日,北京市人大常委會在奧運(yùn)立法專題總結(jié)會上認(rèn)為“通過互聯(lián)網(wǎng)征求社會意見等民主新形式,奧運(yùn)立法質(zhì)量得到了保證。吸收相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覅⑴c立法,讓法學(xué)家和科學(xué)家結(jié)合,保證了立法的科學(xué)性和可操作性”。

立法程序是有權(quán)的國家機(jī)關(guān)在制定、認(rèn)可、修改、補(bǔ)充和廢止法的活動中所須遵循的法定步驟和方法。大型體育賽事立法主要是行政性法規(guī)和部門及地方人民政府規(guī)章,根據(jù)《立法法》,涉及體育賽事的行政法規(guī)立法需遵循“立項→起草→公布草案→征求意見→審查→修改稿→簽暑公布→實施”的程序。如《反興奮劑條例》的制定過程,就是2002年由國家體育總局科教司會同有關(guān)單位就反興奮劑工作的有關(guān)問題進(jìn)行交流和研討之后著手《條例》的起草工作。2003年6月,國家體育總局報請國務(wù)院審批送審稿。國務(wù)院法制辦在征詢意見和論證的基礎(chǔ)上對送審稿進(jìn)行了反復(fù)研究、修改,形成了《反興奮劑條例(草案)》。2003年12月,《反興奮劑條例》經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議通過,2004年1月,總理簽署號令,予以公布,并將于2004年3月1日起施行。依據(jù)我國《規(guī)章制定程序條例》的規(guī)定,國務(wù)院各部委和地方人民政府制定規(guī)章的程序為:立項→起草→審查→決定→公布→實施→備案。

立法結(jié)果就是立法活動完成時的立法產(chǎn)品,即法律法規(guī)、條例、文件、通知、決定、規(guī)章等表現(xiàn)出來的“法”的形式。只要這些“法”的立法主體、涉及事項、制定程序有效,那么它就是有效的。之所以有效是因為其法律效力不僅直接來自國家權(quán)力,而且其社會基礎(chǔ)植根于對社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系和其他社會關(guān)系的認(rèn)可和反映。在體育賽事的過程中,體育賽事立法結(jié)果的效力產(chǎn)生實質(zhì)是由賽事關(guān)聯(lián)者權(quán)利轉(zhuǎn)化和集中轉(zhuǎn)化為國家機(jī)關(guān)的權(quán)力和權(quán)威,具有強(qiáng)制力和約束力。那些不符合體育賽事的實際需求和我國《立法法》要求的非科學(xué)民主公正的瑕疵體育賽事立法活動均是無效的。

2.2 大型體育賽事立法的作用力

不同層級體育賽事相關(guān)法律,其保證力和強(qiáng)制力的作用范圍和強(qiáng)度是有差別的。根據(jù)我國《立法法》第78到第80條的規(guī)定:“憲法具有最高的法律效力,一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸?！薄胺傻男ЯΩ哂谛姓ㄒ?guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章?！薄暗胤叫苑ㄒ?guī)的效力高于本級和下級地方政府規(guī)章。省、自治區(qū)人民政府制定的規(guī)章的效力高于該行政區(qū)域內(nèi)較大市的人民政府制定的規(guī)章?！薄安块T規(guī)章之間,部門規(guī)章與省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章之間具有同等效力,在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行?！彼?在我國的體育法律體系中,體育法律法規(guī)的效力等級如下:《體育法》是憲法的下位法,又是所有體育行政法規(guī)的上位法,體育行政法規(guī)是《體育法》的下位法,又是所有地方性體育法規(guī)的上位法,地方性體育法規(guī)是體育行政法規(guī)的下位法,又是本級和下級地方政府體育規(guī)章的上位法。省級人民政府的體育規(guī)章是地方性體育法規(guī)的下位法,又是本行政區(qū)域內(nèi)較大市的人民政府體育規(guī)章的上位法,較大市的人民政府體育規(guī)章永遠(yuǎn)居于下位法的位階上。部門體育規(guī)章之間、部門體育規(guī)章與省級人民政府體育規(guī)章之間屬于同位法的關(guān)系,具有同等效力。例如,《體育法》的效力高于《全民健身條例》,《全民健身條例》的效力高于《北京市全民健身條例》,《北京市全民健身條例》效力高于《北京市體育競賽管理辦法》,而國家體育總局制定的《全國體育競賽最佳賽區(qū)和優(yōu)秀賽區(qū)評選實施辦法》與北京市政府制定的《北京市體育運(yùn)動項目經(jīng)營單位安全生產(chǎn)規(guī)定》則屬于同一效力位置和等級的規(guī)范性法律文件,只是施行的范圍不同而已。

3 保障我國大型體育賽事立法效力的措施

根據(jù)我國《立法法》的要求,大型體育賽事立法必須遵守合憲、法治、民主與科學(xué)原則,并從如下幾個方面著手以保障我國大型體育賽事立法真正有效,為賽事順利進(jìn)行保駕護(hù)航:(1)體現(xiàn)體育競賽特點(diǎn)。作為宏大社會活動中的一種,體育賽事活動有一些共性的立法需求,也具有一些特殊性,如“男女分開比賽,參賽人數(shù)限制,確保比賽結(jié)果的不確定性和尊重體育自治組織等特殊性”,因此,在兼顧一般性立法需求的同時,要考慮和關(guān)照賽事的規(guī)模類型來確定其立法內(nèi)容和程序的特殊性,體現(xiàn)競賽特點(diǎn)。(2)促進(jìn)公眾參與。大型體育賽事法律法規(guī)、規(guī)章這種區(qū)域性的“公共產(chǎn)品”應(yīng)當(dāng)有廣泛的民主性和公意代表性,否則,就成了少數(shù)人的“私人產(chǎn)品”。要充分利用座談會、討論會、聽證會等制度來保證公眾參與賽事的立法過程。如廣州市出臺的《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》就明確規(guī)定了規(guī)章從立項、起草、審查到實施整個過程的公眾參與方式,它為群眾參與廣州亞運(yùn)會的各項賽事規(guī)章制定發(fā)揮了積極作用。(3)實施立法回避。大型體育賽事立法大多屬行政立法,目前我國對行政立法回避制度的依據(jù)可見《規(guī)章制定程序條例》第13條第4款的規(guī)定:“起草規(guī)章可以邀請有關(guān)專家、組織參加,也可以委托有關(guān)專家、組織起草”。雖然此規(guī)定中“可以”是一個模糊性詞語,在立法實踐中自由空間太大,但是,推行大型體育賽事立法回避制度可以提高賽事法規(guī)質(zhì)量,避免某些因行政因素導(dǎo)致的“先天不足”,同時采用委托立法和招標(biāo)立法可以解決賽事中許多專業(yè)性、技術(shù)性難題,從而保障大型體育賽事立法效力。(4)推行立法公開。沒有公開就沒有民主。大型體育賽事立法公開化是提高賽事立法質(zhì)量、保證賽事法律得到大眾認(rèn)同并普遍執(zhí)行的前提。因大型體育賽事涉及面廣、與人民群眾利益密切相關(guān),大型體育賽事立法的全過程都要向全社會公開并聽取意見,以保障立法效力。(5)完善立法監(jiān)督。立法監(jiān)督就是要以“權(quán)力制約權(quán)力”的方式對立法過程和立法結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督。主要有批準(zhǔn)、備案審查、清理、改變和撤銷等制度,在大型體育賽事立法過程中要根據(jù)《立法法》的規(guī)定,對賽事立法活動進(jìn)行有效監(jiān)督,嚴(yán)格批準(zhǔn)、備案和審查,對不合乎立法法規(guī)定的可以改變甚至撤銷,以防止越權(quán)立法、濫立土法、沖突立法。

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:2095-2813(2017)03(b)-0006-03

10.16655/j.cnki.2095-2813.2017.08.006

梁恒(1968—),男,湖南耒陽人,碩士,副教授,研究方向:體育法學(xué)。