歐盟反興奮劑政策的演進(jìn)與特征

趙 爽 張守忠

（1.江蘇海事職業(yè)技術(shù)學(xué)院，江蘇 南京 211170 ；2.哈爾濱工程大學(xué)體育部，黑龍江 哈爾濱 150001）

歐盟源于歐共體，現(xiàn)由28個國家構(gòu)成，由歐盟理事會、歐盟委員會、歐洲議會、歐洲法院和審計(jì)院等組織機(jī)構(gòu)組成。歐盟理事會(Council of the European Union)為歐盟的決策機(jī)構(gòu)，歐盟委員會( European Commission)為歐盟常設(shè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，而體育業(yè)務(wù)則由歐盟委員會下設(shè)教育文化部門負(fù)責(zé)。歐盟關(guān)于體育的法律制度主要包括三部分內(nèi)容：一是體育本身，二是體育的社會價值，三是體育的經(jīng)濟(jì)政策[1]。其中，反興奮劑政策就是其體育本身部分的重要內(nèi)容。近二十年來，歐盟不僅推動和促進(jìn)了歐洲體育政策的發(fā)展，同時也在體育法制建設(shè)方面起到主導(dǎo)作用。反興奮劑政策作為歐盟體育政策的重要組成部分，伴隨著歐洲體育政策和法制的推進(jìn)得到了逐漸發(fā)展。

1 歐盟體育政策的一體化

任何政策的提出總是基于一定的歷史背景，在特定的條件下應(yīng)用于解決特定的社會問題，歐盟反興奮劑政策也不例外。反興奮劑政策作為歐盟體育政策的重要組成部分，其提出與發(fā)展基于歐盟體育政策的背景下。為此，要探討歐盟反興奮劑政策，事前需要對歐盟體育政策進(jìn)行必要的了解。

歐盟體育政策的提出與完善也總是伴隨著歐盟體育運(yùn)動的發(fā)展而逐漸演進(jìn)的。我們知道歐盟脫胎于歐共體（經(jīng)濟(jì)與政治），是建立在歐洲經(jīng)濟(jì)一體化的基礎(chǔ)之上的。在歐共體時代，即20世紀(jì)90年代之前，體育僅被視為經(jīng)濟(jì)和社會關(guān)系的一部分，遠(yuǎn)未達(dá)到今天這樣獨(dú)立，又極具經(jīng)濟(jì)和社會價值的地位。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，歐共體通過了《馬斯特里赫特條約》，并于1993年生效，歐盟成立。歐盟成立之初，體育并未作為一個整體，歐盟成立之后進(jìn)一步加速了歐盟成員國體育政策之間的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一的步伐。1995年博斯曼法案生效，加快了歐盟足球一體化進(jìn)程，針對歐盟范圍內(nèi)足球界轉(zhuǎn)會問題、隊(duì)員與球隊(duì)的國籍問題、關(guān)聯(lián)俱樂部球隊(duì)之間的比賽問題以及電視轉(zhuǎn)播權(quán)問題[2]。提出了歐盟足球運(yùn)動員自由轉(zhuǎn)會而無需支付轉(zhuǎn)會費(fèi)的法律裁決。在歐盟推進(jìn)體育一體化政策的同時，也產(chǎn)生傳統(tǒng)體育政策的摩擦，不過在歐盟的努力協(xié)調(diào)下，歐盟體育開始逐漸邁向一體化。進(jìn)入90年代后期，歐盟進(jìn)一步強(qiáng)化了體育在歐盟中的重要地位和作用，并將其寫入了相關(guān)條約。如“通過促進(jìn)體育競賽的公平、公開及體育機(jī)構(gòu)之間的合作，通過保護(hù)運(yùn)動員特別是年輕運(yùn)動員的身心健康，發(fā)展體育事業(yè)的聯(lián)盟維度”[3]。并在《阿姆斯特丹條約》中提出了歐盟體育運(yùn)動宣言。進(jìn)入21世紀(jì)以來，《歐盟體育白皮書》標(biāo)志著歐盟體育政策一體化的完成。

歐盟體育政策的一體化進(jìn)程的完成，也意味著歐盟體育運(yùn)動作為一項(xiàng)獨(dú)立行業(yè)地位的確立。歐盟意識到體育運(yùn)動在歐盟各國之間的重要作用，將其作為一項(xiàng)獨(dú)立的行業(yè)，通過政策法律予以治理，也使得歐盟體育走上了治理、政策和法制一體化的軌道。同時，歐盟反興奮劑政策也正是在歐盟體育政策的一體化進(jìn)程的大背景中出臺的。

2 遲來的歐盟反興奮劑政策

興奮劑問題始終困擾競技體育健康發(fā)展的毒瘤，它不僅傷害運(yùn)動員的身體健康，有損體育道德，破壞競技體育的公平、公正的良好形象。所謂興奮劑，主要是指興奮劑目錄所列的禁用物質(zhì)，不僅限于藥物。

世界反興奮劑運(yùn)動始于20世紀(jì)60年代，如今，興奮劑問題已成為世界競技體育的普遍問題，歐盟作為世界上重要的區(qū)域一體化組織，在反興奮劑方面起著舉足輕重的作用。但歐盟在反興奮劑方面反應(yīng)并不迅速，其動作還相當(dāng)遲緩。相對于世界反興奮劑運(yùn)動，歐盟反興奮劑的政策的出臺較晚。早在1989年歐洲理事會就提出了《歐洲理事會反興奮劑公約》，但并未引起歐盟各成員國的足夠重視。其原因主要是歐盟早期并未意識到體育運(yùn)動的特殊性和巨大影響，而將其視為一項(xiàng)普遍的經(jīng)濟(jì)活動。隨著世界競技體育興奮劑問題的日益嚴(yán)峻，直到1992年，歐盟才真正認(rèn)識到反興奮劑問題的迫切需要性。首先，世界體育興奮劑問題的負(fù)面影響越來越大，直接影響到了歐盟體育運(yùn)動的健康發(fā)展；其次，在歐盟體育一體化進(jìn)程中，歐盟相關(guān)體育政策日益完善；再者，對于興奮劑問題的法院判例中缺失，有必要出臺相應(yīng)的反興奮劑政策。于是，歐盟相關(guān)反興奮劑政策被提上日程。當(dāng)前，歐盟的體育法制主要涉及勞工流動、競爭法、轉(zhuǎn)播權(quán)、興奮劑以及爭議解決等領(lǐng)域，其中，歐盟的反興奮劑政策主要來源于歐盟理事會和歐盟委會員的決議。具體包括歐盟及部門反興奮劑法規(guī)、辦法及條例等，其形式包括規(guī)范性文件和行動決策等[4]。

3 歐盟反興奮劑政策的演進(jìn)歷程

雖然歐盟著手進(jìn)行反興奮劑問題，但其政策的出臺與完善也較為遲緩。從歐盟反興奮劑政策的演變來看，在最近《歐盟體育白皮書》中反興奮劑的內(nèi)容出臺之前，歐盟反興奮劑政策大致經(jīng)歷了如下幾個階段。

3.1 通過反興奮劑行為守則

最初，歐盟雖然意識到了體育運(yùn)動中的興奮劑問題，但并未引起重視，也未提出相對的解決措施。作為歐盟的決策與立法機(jī)構(gòu)的歐盟理事會顯然沒有把反興奮劑政策納入工作范疇。

在反興奮劑問題上，還主要處于理事會主導(dǎo)下成員國自行反興奮劑階段。歐盟理事會于1989年5月要求其下屬各委員會通過尿檢的方式來測試違禁藥品的使用情況。為配合成員國的反興奮劑政策，歐盟理事會起草和發(fā)布了反興奮劑行為守則，不過這只不過是一個反興奮劑的道德守則，并不具備法律效力，但它由此拉開了歐盟反興奮劑的序幕。

1992年2月歐盟理事會通過的反興奮劑行為守則，其主要目的和具體內(nèi)容在于教育和預(yù)防，號召運(yùn)動員自覺拒絕使用興奮劑。具體內(nèi)容包括：鼓勵運(yùn)動員自覺抵制興奮劑，倡導(dǎo)社會杜絕使用興奮劑；強(qiáng)調(diào)運(yùn)動員應(yīng)在體育運(yùn)動和社會中杜絕使用興奮劑并起到帶頭示范作用；同時要求運(yùn)動訓(xùn)練方面的專家學(xué)者、教練員和有關(guān)從業(yè)人員有責(zé)任和義務(wù)告知運(yùn)動員興奮劑對于使用者的身體傷害以及對于公平競賽氛圍的危害；在反興奮劑方面主張與國際反興奮劑體育組織合作。對于興奮劑問題的擴(kuò)大化，歐盟理事會進(jìn)一步指出興奮劑問題不僅限于高水平體育運(yùn)動，在群眾體育也應(yīng)給予充分關(guān)注。出于健康的考慮，預(yù)防運(yùn)動員使用興奮劑和保持公共健康秩序，相關(guān)從業(yè)人員，特業(yè)是組織者具有一定的責(zé)任。

3.2 參與世界反興奮劑機(jī)構(gòu)的建立

歐盟由于其政治、經(jīng)濟(jì)以及體育在世界中的重要作用，在世界反興奮劑政策和執(zhí)行中也具有舉足輕重的作用。反興奮劑道德行為守則并不能真正遏制興奮劑問題的蔓延。1998年環(huán)法自行車賽曝出的興奮劑事件，讓歐盟委員會意識到興奮劑對比賽的危害性，從而提高了自身反興奮劑的責(zé)任意識。

隨著興奮劑問題的進(jìn)一步擴(kuò)大化，以致成為國際體壇的難題。歐盟委員會已充分認(rèn)識到了興奮劑問題是一個世界性的難題，需要世界各國的共同參與和治理。為有效地打擊興奮劑使用問題，需要建立一個世界性的反興奮劑機(jī)構(gòu)，其主要任務(wù)是負(fù)責(zé)審定和調(diào)整違禁藥物的名單，確定藥檢實(shí)驗(yàn)室，以及從事反興奮劑的研究、教育和預(yù)防工作[5]。這就是世界反興奮劑機(jī)構(gòu)(World Anti-Doping Agency,簡稱WADA)成立的主要原因和歷史使命。

在WADA成立的過程中，國際奧林匹克委員會(IOC)扮演了重要的角色。同時，IOC邀請歐盟扮演直接參與整個創(chuàng)建過程。由于WADA是一個獨(dú)立性和透明度的反興奮劑機(jī)構(gòu)，得到了歐盟各成員國的一致同意。為此，歐盟主動參與了WADA的創(chuàng)建過程。在WADA成立過程中，歐盟內(nèi)部達(dá)成了統(tǒng)一認(rèn)識，認(rèn)為政府部門應(yīng)該成為WADA董事會代表，對于反對使用興奮劑的有關(guān)重要決議需由體育和政府部門共同商議后實(shí)行。1998年12月的歐洲議會上，決議通過支持世界反興奮劑機(jī)構(gòu)的建立。1999年初，在IOC發(fā)起的反興奮劑世界會議中，通過了IOC對建立WADA的建議。1999年12月在IOC與歐盟的共同努力下，世界反興奮劑機(jī)構(gòu)（WADA）才在瑞士洛桑最終得以創(chuàng)立。

歐盟之所以參與并積極促進(jìn)世界反興奮劑機(jī)構(gòu)的建立，主要有三個方面的原因：其一，是為了確保各成員國自身的社會公共健康；其二，是維持國際體育賽事公平競爭的秩序，彰顯歐盟組織的社會責(zé)任；其三，在于擴(kuò)大自身在國際體育事務(wù)中的影響力，爭取充分的話語權(quán)。歐盟在 WADA中的作用主要有三：其一是為WADA提供資金資助；其二是進(jìn)行WADA制度建設(shè)；其三為參與制定WADA相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。

3.3 頒布《歐盟委員會體育白皮書》

歐盟于2007年7月在比利時首都布魯塞爾頒布了《歐盟委員會體育白皮書》。這是歐盟第一個關(guān)于體育運(yùn)動的規(guī)劃性文件，最具有實(shí)質(zhì)性和創(chuàng)新性的是對體育運(yùn)動進(jìn)行了規(guī)定，并對歐盟體育發(fā)展和治理提出了明確指導(dǎo)思想。

在白皮書中對興奮劑問題進(jìn)行了專門闡述。白皮書指出，反興奮劑的主要目的在于維持國際體育賽事公平競爭的秩序, 保護(hù)運(yùn)動員的自身健康；強(qiáng)調(diào)了興奮劑在體育競賽誠信和公共安全方面的危害；意識到體育運(yùn)動中，無論是高水平，還是業(yè)余比賽中興奮劑的使用問題的嚴(yán)重性；并意識到法制不統(tǒng)一與責(zé)任不明確而導(dǎo)致了興奮劑治理的不足。針對上述問題，提出了相應(yīng)的措施。

歐盟在打擊使用興奮劑時更加注重合作機(jī)制的建立。在各成員國的執(zhí)法機(jī)構(gòu)（邊防警衛(wèi)、國家和地方警察、海關(guān)等）、世界反興奮劑機(jī)構(gòu)（WADA）認(rèn)可的實(shí)驗(yàn)室和國際刑警組織之間建立伙伴關(guān)系，及時進(jìn)行新的興奮劑物質(zhì)和手段的信息交流。委員會將通過培訓(xùn)課程和建立執(zhí)法官員培訓(xùn)中心之間的網(wǎng)絡(luò)體系來推動這樣的合作 。在打擊范圍上不斷地?cái)U(kuò)大，反興奮劑斗爭不僅針對運(yùn)動員，也針對給他們提供興奮劑物質(zhì)的人和機(jī)構(gòu)。

與此同時，歐盟還加強(qiáng)了與歐洲理事會、世界反興奮劑組織和聯(lián)合國科教文組織的合作。關(guān)于興奮劑問題，歐委會主張更好的利用現(xiàn)存歐盟項(xiàng)目和政策來提高這方面的意識，尤其是在青少年教育和信息交換領(lǐng)域提供更好的歐盟層面的合作方式[7]。在這一點(diǎn)上，歐盟及其成員國應(yīng)該與歐洲理事會、世界反興奮劑組織和聯(lián)合國科教文組織站在了共同立場。合作的內(nèi)容包括：其一，前述的對世界反興奮劑組織的資助以及強(qiáng)制當(dāng)事國承認(rèn)世界反興奮劑機(jī)構(gòu)及其法典；其二，履行2005年正式通過聯(lián)合國科教文組織反興奮劑斗爭公約。統(tǒng)一立法是潛在要求。歐洲議會會員要求各成員國同意有關(guān)興奮劑統(tǒng)一的立法，并要求其與世界反興奮劑組織、聯(lián)合國科教文組織和歐洲委員會保持一致的立場。特別是，歐洲議會會員呼吁各成員國以相同的態(tài)度對待違法興奮劑物質(zhì)交易和違法藥物的交易，及避免給運(yùn)動員造成過度的壓力來打擊興奮劑，發(fā)展歐洲體育，通過促進(jìn)體育比賽的公平性和開放性，加強(qiáng)有責(zé)機(jī)構(gòu)的合作，保護(hù)男女運(yùn)動員的身心健康，特別是最年輕的男女運(yùn)動員。到目前為止，興奮劑仍沒有納入歐盟條約的具體規(guī)定中，一般由“軟法”或者政策性文件來進(jìn)行規(guī)制，它沒有實(shí)際的法律約束力，相對于傳統(tǒng)的法律分析方法，評估它們的視角更接近于一個政治學(xué)方法。

白皮書發(fā)布進(jìn)一步促使歐盟各國參與到反興奮劑斗爭中來。它不僅影響了歐盟及其成員國的立法，而且在其影響下各國政府也更加重視和對待興奮劑使用問題，對體育運(yùn)動中興奮劑的規(guī)制具有劃時代的意義。

4 歐盟反興奮劑政策的演進(jìn)特征

從歐盟反興奮劑政策演變和發(fā)展的過程來看，其演進(jìn)和發(fā)展主要呈現(xiàn)出如下幾個基本特征：

第一，歐盟反興奮劑政策逐漸趨于統(tǒng)一。1992年歐盟委員會僅僅發(fā)表了一個行為守則，這是一個原則性的規(guī)范，它缺乏具體而明確的任務(wù)和措施，所以它的作用是有限的；隨著參與成立世界反興奮劑機(jī)構(gòu)、提出共同體扶持計(jì)劃和頒布《歐盟體育白皮書》，歐盟體育政策的形式更加多樣了，既有了宏觀的目標(biāo)，又有了中觀的任務(wù)和行動計(jì)劃，也有微觀的具體措施和方式，同時反興奮劑認(rèn)識的更加堅(jiān)定和統(tǒng)一，統(tǒng)一和多樣化的反興奮劑政策將在實(shí)踐過程中發(fā)揮更有效的作用。

第二，歐盟反興奮劑政策演進(jìn)表現(xiàn)出遞進(jìn)性。從歐盟反興奮劑政策封閉式的發(fā)展到與以歐洲理事會、世界反興奮劑和聯(lián)合國科教文等組織的開放式交融是個遞進(jìn)的過程。為了讓歐盟在反興奮劑斗爭中發(fā)揮更重要的作用，《歐盟委員會體育白皮書》里加強(qiáng)歐盟在體育領(lǐng)域的地位，尤其是反興奮劑中的地位，白皮書直接支持并允許聯(lián)盟在體育領(lǐng)域采取合作、補(bǔ)充或支持的行為。

第三，歐盟對待反興奮劑政策的思想認(rèn)識逐漸提高。在以體育過渡商業(yè)化等因素的影響下，體育運(yùn)動中使用興奮劑的問題變得非常嚴(yán)重，并且會長時間的存在下去，它嚴(yán)重的干涉體育價值的實(shí)現(xiàn)和體育精神的弘揚(yáng)，根除興奮劑濫用勢在必行。興奮劑的濫用現(xiàn)象已經(jīng)引起歐盟委員會、歐盟理事會、歐洲法院和議會等機(jī)構(gòu)的關(guān)注，它們根據(jù)自己的職責(zé)已經(jīng)為此開展了很多工作，如圍繞興奮劑問題，理事會做出決議、委員會的執(zhí)行、法院的判決以及議會的咨詢等。這些外部環(huán)境工作的推進(jìn)和根除興奮劑濫用現(xiàn)象的迫切需求共同促進(jìn)了歐盟反興奮劑政策出臺和演進(jìn)。

第四、歐盟反興奮劑政策經(jīng)歷了從道德規(guī)范到行為規(guī)范演變發(fā)展過程。20世紀(jì)90年代，歐盟反興奮劑政策的內(nèi)容主要是一些道德規(guī)范，除了反興奮劑道德行為守則外，還有其他的一些道德規(guī)范，這些道德規(guī)范是歐盟最初反興奮劑的積極的行動，如1994年歐洲議會通過了與興奮劑有關(guān)的決議中要求歐盟委員會和理事會從道德倫理角度來承擔(dān)責(zé)任。進(jìn)入21世紀(jì)，歐盟反興奮劑政策的內(nèi)容也發(fā)生的變化，

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