我國大學(xué)體育政策執(zhí)行制約因素與路徑研究*

陳 寶 黃愛峰 郭寶科 陳 崢

（華中師范大學(xué)體育學(xué)院，湖北 武漢 430079）

我國大學(xué)體育政策執(zhí)行制約因素與路徑研究*

陳 寶 黃愛峰 郭寶科 陳 崢

（華中師范大學(xué)體育學(xué)院，湖北 武漢 430079）

執(zhí)行主體不完善、政策執(zhí)行效率低，政策執(zhí)行方式僵硬、執(zhí)行手段枯燥單一，政策更新不及時、政策目標(biāo)不明確，監(jiān)督機(jī)制不健全、信息反饋不準(zhǔn)確等因素制約了我國大學(xué)體育政策的有效執(zhí)行。基于此，提出促進(jìn)政策有效執(zhí)行的優(yōu)化路徑：健全政策執(zhí)行主體、提高政策執(zhí)行效率，提升政策執(zhí)行的靈活性、豐富執(zhí)行手段的多樣性，完善政策本身的科學(xué)性、實現(xiàn)政策目標(biāo)的明確性，加強(qiáng)政策執(zhí)行監(jiān)控機(jī)制、提高政策執(zhí)行的認(rèn)同度等。

大學(xué)體育政策；政策執(zhí)行；制約因素；路徑

新中國成立以來，黨和政府高度關(guān)注大學(xué)體育事業(yè)的發(fā)展，頒布了大量大學(xué)體育政策、法規(guī)。2015年11月國家體育總局發(fā)布的《2014年國民體質(zhì)監(jiān)測公報》顯示，大學(xué)生身體素質(zhì)繼續(xù)呈現(xiàn)下降趨勢，視力不良檢出率居高不下，繼續(xù)呈現(xiàn)低齡化傾向，各年齡段學(xué)生肥胖檢出率持續(xù)上升[1]。大學(xué)體育政策的不斷頒布與我國大學(xué)生身體素質(zhì)的持續(xù)下降現(xiàn)象形成了不協(xié)調(diào)的局面，而現(xiàn)役的大學(xué)體育政策也未能從根本上遏制大學(xué)生體質(zhì)狀況下滑的局面，只是在一定程度上緩解大學(xué)生身體素質(zhì)的不斷下滑的現(xiàn)狀。這是政策本身的問題，還是政策執(zhí)行落地的問題？研究表明，我國體育政策法規(guī)的制定與實施之間存在巨大的差異，對上級部門制定的體育政策法規(guī)中，沒有執(zhí)行（26.0%）和沒有被完全執(zhí)行（53.6%）占到了79.6%[2]。西方學(xué)者艾利森認(rèn)為：“政策方案對于政策目標(biāo)的貢獻(xiàn)率只占10%，其余90%則取決于政策的有效執(zhí)行。[3]”基于此，梳理大學(xué)體育政策執(zhí)行現(xiàn)狀，正確認(rèn)識和系統(tǒng)的分析大學(xué)體育政策執(zhí)行過程中的制約因素，探索大學(xué)體育政策有效執(zhí)行的優(yōu)化路徑，對于促進(jìn)大學(xué)體育“止跌回升”，緩解大學(xué)體育政策執(zhí)行與大學(xué)生身體素質(zhì)持續(xù)下滑的“尷尬”局面具有現(xiàn)實的意義。

1 我國大學(xué)體育政策的執(zhí)行現(xiàn)狀

新中國成立以來，我國先后頒布實施了112件涉及大學(xué)體育內(nèi)容的相關(guān)政策文件，年均頒布1.7件，其中，21世紀(jì)以來，共頒布大學(xué)體育政策54件，年均頒布3.4件[4]。大學(xué)體育政策的頻繁頒布對于大學(xué)體育事業(yè)的發(fā)展卻收效甚微，大學(xué)生體質(zhì)20年來持續(xù)下滑，與大學(xué)體育政策的頻繁頒布形成鮮明的對比。如，2014年教育部組織專家組對全國各級各類學(xué)校《國家學(xué)生體質(zhì)健康標(biāo)準(zhǔn)（2014年修訂）》測試的上報數(shù)據(jù)進(jìn)行抽查復(fù)核，《中國學(xué)校體育發(fā)展報告（2015）》數(shù)據(jù)顯示：抽查數(shù)據(jù)與上報數(shù)據(jù)一致性比例為小學(xué)38.6%，初中為23%，高中為20.2%，大學(xué)低至14.1%，表明我國學(xué)生體質(zhì)測試上報數(shù)據(jù)造假現(xiàn)象普遍存在，但大學(xué)體測上報的數(shù)據(jù)造假現(xiàn)象最為嚴(yán)重。在大學(xué)體育政策執(zhí)行過程中，這種“上有政策，下有對策”“有令不行，有止不禁”的政策執(zhí)行方式很多見。國家相關(guān)部門也意識到在大學(xué)體育政策執(zhí)行過程中的相關(guān)問題，采取了相應(yīng)的措施。如，為督促和落實2014年6月教育部印發(fā)的《高等學(xué)校體育工作基本標(biāo)準(zhǔn)》，2015年6月和2016年6月教育部辦公廳對于《高等學(xué)校體育工作基本標(biāo)準(zhǔn)》實施情況組織專項調(diào)研。但是，大學(xué)體育政策的執(zhí)行并不順暢，依然存在政策內(nèi)容的選擇執(zhí)行、變通執(zhí)行、象征執(zhí)行或抵制執(zhí)行等各種問題干擾和挑戰(zhàn)。

2 我國大學(xué)體育政策執(zhí)行制約因素分析

2.1 政策執(zhí)行方式僵硬，執(zhí)行手段枯燥單一

政策執(zhí)行主體在政策執(zhí)行過程中不注重原則性和靈活性的統(tǒng)一?，F(xiàn)階段，我國大學(xué)體育政策執(zhí)行方式問題主要表現(xiàn)在兩個方面：第一，我國政策執(zhí)行采取“上令下行”單向流程，缺乏上下溝通，導(dǎo)致“上有政策，下有對策”、機(jī)械執(zhí)行、表象執(zhí)行、選擇執(zhí)行以及錯誤執(zhí)行等偏離大學(xué)體育政策軌跡的執(zhí)行方式的不斷出現(xiàn)。2014年6月教育部關(guān)于印發(fā)《高等學(xué)校體育工作基本標(biāo)準(zhǔn)》的通知，部分高校在不理解其內(nèi)涵和價值意義的狀況下將其作為一項“任務(wù)”指標(biāo)，為了更好的迎合2015年6月和2016年6月教育部辦公廳關(guān)于組織開展《高等學(xué)校體育工作基本標(biāo)準(zhǔn)》實施情況的專項調(diào)研工作，簡單機(jī)械的執(zhí)行該政策，甚至過分的強(qiáng)調(diào)體育工作開展的形式、規(guī)模、影響力等。第二，政策執(zhí)行的單一性“一刀切”。我國幅員遼闊，高校眾多，分布較廣，但我國東西部地區(qū)，城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平參差不齊，不平衡性顯著。因此，各高校的體育設(shè)施、場地器材等存在的差異較大，同時，各高校大學(xué)生在鍛煉習(xí)慣、鍛煉意識以及鍛煉的項目之間也有顯著性區(qū)別。基于這些現(xiàn)狀，在大學(xué)體育政策的執(zhí)行過程中就不能采取統(tǒng)一的“一刀切”模式，而應(yīng)該在同一標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上“因域而異”的差異性具體執(zhí)行。根據(jù) 2014年最新修訂的《國家學(xué)生體質(zhì)健康標(biāo)準(zhǔn)》來看，該《標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定大一、大二年級男生引體向上及格為10個；大三、大四年級男生引體向上及格為11個，但就現(xiàn)階段我國大學(xué)生體質(zhì)現(xiàn)狀來看，部分地區(qū)的高校大學(xué)生是很難達(dá)到及格的標(biāo)準(zhǔn)。這樣“一刀切”的標(biāo)準(zhǔn)在部分地區(qū)已經(jīng)脫離了實際情況，對部分地區(qū)失去了其存在的價值意義。

2.2 政策更新不及時，政策目標(biāo)不明確

正確合理的政策首先體現(xiàn)它是針對客觀的社會問題，表現(xiàn)在政策所規(guī)定的各項內(nèi)容能夠很好地反映客觀存在的現(xiàn)實情況[5]。任何政策的提出都應(yīng)該符合當(dāng)時的時代背景，與政治、經(jīng)濟(jì)、文化等相適應(yīng)。如，1983年原國家體委頒布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)校體育工作的意見》措施3中明確提出：在經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)可以不實施體質(zhì)測試，符合當(dāng)時的時代背景。顯然這些條款如果不及時的更新，必然與當(dāng)下的我國社會環(huán)境相悖，影響著大學(xué)體育政策的執(zhí)行。當(dāng)然，目前這些大學(xué)體育政策大部分都已經(jīng)進(jìn)行了更新，但仍然還存在著部分政策更新不及時，政策的前瞻性不足等問題，當(dāng)大學(xué)體育問題產(chǎn)生時，才意識到政策更新不及時所帶來的政策不完善的弊端。其次，我國大學(xué)體育政策目標(biāo)的存在含糊其詞、模糊表達(dá)的現(xiàn)象。如關(guān)于大學(xué)體育資源供給的問題，《高等學(xué)校體育工作基本標(biāo)準(zhǔn)》第20條規(guī)定：“體育場館、設(shè)施和器材等符合國家配備、安全和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，完善配備、管理、使用等規(guī)章制度，基本滿足學(xué)生參加體育鍛煉的需求”?！秾W(xué)校體育工作條例》第22條規(guī)定：“地方各級人民政府在安排年度學(xué)校教育經(jīng)費時，應(yīng)當(dāng)安排一定數(shù)額的體育經(jīng)費，以保證學(xué)校體育工作的開展。國家和地方各級體育行政部門在經(jīng)費上應(yīng)當(dāng)盡可能對學(xué)校體育工作給予支持”[6]。以上規(guī)定在內(nèi)容表達(dá)上使用了“基本、應(yīng)當(dāng)、一定數(shù)額、盡可能”等詞語，為高校體育政策執(zhí)行人員對大學(xué)體育政策的敷衍、表象執(zhí)行提供了可乘之機(jī)。

2.3 監(jiān)督機(jī)制不健全，信息反饋不準(zhǔn)確

政策執(zhí)行監(jiān)督是政策執(zhí)行者為使實際執(zhí)行狀態(tài)與計劃所要達(dá)到的狀態(tài)實現(xiàn)一致而進(jìn)行的管理活動，是政策執(zhí)行的保障環(huán)節(jié)[7]。首先，從制度上看，我國大學(xué)體育政策監(jiān)督體制不完善，缺乏獨立、常態(tài)化、過程化的監(jiān)督。當(dāng)前，我國在大學(xué)體育政策執(zhí)行的監(jiān)督方面，“對政策執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)控的主體單一，只注重對政策執(zhí)行結(jié)果的監(jiān)控，而做不到對政策執(zhí)行的全過程進(jìn)行監(jiān)督”[8]。例如：2015年教育部辦公廳關(guān)于組織開展《高等學(xué)校體育工作基本標(biāo)準(zhǔn)》實施情況專項調(diào)研和2014年教育部等六部門開展全國學(xué)生體質(zhì)與健康調(diào)研工作等，這樣缺乏常態(tài)化、過程化的短時間督促方式也只能捉襟見肘，很難起到實質(zhì)性的作用。其次，從形式上看，大學(xué)體育政策監(jiān)督形式化、表面化，很難采取強(qiáng)有力的措施?！皩τ诂F(xiàn)在的檢查、監(jiān)督只需做好材料就可對付，無需認(rèn)真執(zhí)行有關(guān)的政策；相反，必然要付出大量的時間和資源。既然能用很小的代價就可以搞定的事，那么在當(dāng)今的社會環(huán)境下誰還愿意花大的代價來執(zhí)行相應(yīng)的政策呢?[9]”有學(xué)者都總結(jié)出領(lǐng)導(dǎo)檢查監(jiān)督的慣例：“學(xué)校會議室一坐，一聽學(xué)校匯報，二看材料，三到體育場館走一走。[10]”高校、政府部門對于上級了監(jiān)督采取應(yīng)付、敷衍等態(tài)度，最大的原因在于現(xiàn)階段我國高校、政府的業(yè)績考核評價指標(biāo)中，缺乏大學(xué)生體質(zhì)健康指標(biāo)的考核。最后，從結(jié)果上看，大學(xué)體育政策監(jiān)督反饋的信息缺乏，很難反作用到政策的本身。

3 促進(jìn)我國大學(xué)體育政策有效執(zhí)行的優(yōu)化路徑

3.1 提升政策執(zhí)行的靈活性，豐富執(zhí)行手段的多樣性

任何政策的是否順利執(zhí)行，政策目標(biāo)能否得以圓滿實現(xiàn)，在很大程度上取決于政策執(zhí)行主體的執(zhí)行方式。因此，要提高大學(xué)體育政策的執(zhí)行效率，必須注意政策的執(zhí)行方式。由于我國“上令下行”僵硬的執(zhí)行方式，缺乏政策的溝通與交流，導(dǎo)致政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的利益沖突很難徹底消除，所以通過耐心說服，正確引導(dǎo)的方式講明厲害關(guān)系，對于增強(qiáng)政策的認(rèn)同感，為大學(xué)體育政策的有效執(zhí)行掃清障礙。其次，要切合實際，以“因域而異”的原則落實大學(xué)體育政策。在大學(xué)體育政策的執(zhí)行過程中，全國各地的社會、經(jīng)濟(jì)、文化、教育等都存在著一定的差異，所以要充分尊重“差異性”，根據(jù)實際情況落實政策目標(biāo)，創(chuàng)造性的執(zhí)行政策，切不可照章辦事，一味堅持“原則性”執(zhí)行政策[11]，爭取從宏觀上保持全國的統(tǒng)一性，從微觀上包容地方的差異性。最后，采取適當(dāng)?shù)募畲胧﹣硪龑?dǎo)大學(xué)體育政策的執(zhí)行。適當(dāng)?shù)募羁梢猿浞终{(diào)動大學(xué)體育政策執(zhí)行部門和人員的積極性，對于消除“政策執(zhí)行與不執(zhí)行一個樣，政策執(zhí)行好壞一個樣”的思想具有不可替代的作用。

3.2 完善政策本身的科學(xué)性，實現(xiàn)政策目標(biāo)的明確性

大學(xué)體育政策應(yīng)該不斷完善自身，要努力做到政策的前瞻性，未雨綢繆，從根本上改變我國大學(xué)體育“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”被動的尷尬局面，高位入手，頂層設(shè)計，從宏觀上對大學(xué)體育未來的發(fā)展進(jìn)行整體的規(guī)劃。針對大學(xué)體育已經(jīng)產(chǎn)生的相關(guān)問題及時完善相關(guān)政策，做好缺失政策的補(bǔ)充，并及時更新現(xiàn)有的大學(xué)體育相關(guān)政策，最終形成從大學(xué)體育政策的整體規(guī)劃、配套政策的制定以及政策的更新和完善為一體的綜合政策體系，使得我國大學(xué)體育政策自身不斷合理化、科學(xué)化。同時，進(jìn)一步明確大學(xué)體育政策目標(biāo)，為政策的執(zhí)行提供行之有效的依據(jù)和執(zhí)行的效果做出合理的評價。因此，大學(xué)體育政策的制定和執(zhí)行相關(guān)部門堅決杜絕具有模棱兩可、表達(dá)不清和理論抽象的大學(xué)體育政策目標(biāo)，通過對大學(xué)體育政策目標(biāo)的不斷層級細(xì)化，形成以總目標(biāo)、子目標(biāo)和次級目標(biāo)三級目標(biāo)為一體的具有可操作性、明確化、簡潔化的大學(xué)體育政策目標(biāo)體系。

3.3 加強(qiáng)政策執(zhí)行監(jiān)控機(jī)制，提高政策執(zhí)行的認(rèn)同度

任何政策不可能自動得到執(zhí)行。在大學(xué)體育政策執(zhí)行過程中必須建立行之有效的執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，增強(qiáng)主客體對大學(xué)體育政策的認(rèn)同度。首先，完善大學(xué)體育政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，形成多元監(jiān)督主體為一體的常態(tài)化、過程化、透明化的獨立監(jiān)督體系。在大學(xué)體育政策的執(zhí)行過程中，在各級主管部門中形成“管辦分離”的獨立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，不定期、不間斷的進(jìn)行“拉網(wǎng)式”層層監(jiān)管。其次，建立健全大學(xué)體育政策的監(jiān)督過程反饋機(jī)制。對大學(xué)體育政策的執(zhí)行過程中存在的問題，及時、準(zhǔn)確、有效地進(jìn)行過程反饋。最后，不斷拓寬大學(xué)體育政策的外部監(jiān)督途徑。一方面充分調(diào)動高校師生對于大學(xué)體育政策執(zhí)行情況的監(jiān)督，大學(xué)生作為政策的利害關(guān)系人最有發(fā)言權(quán)，同時也增強(qiáng)了他們對于大學(xué)體育政策的認(rèn)同度，為政策的落實實施減小阻力；另一方面努力形成體制外部的多元化監(jiān)督體系，加強(qiáng)報刊、網(wǎng)絡(luò)等媒體的監(jiān)督力度，及時曝光各高校在大學(xué)體育政策執(zhí)行過程中存在的各方面的問題，最終實現(xiàn)內(nèi)外互動的“兩層多極化”的監(jiān)督體制。

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On the Restraining Factors and Path of Policy Implementation in Domestic College PE in China

CHEN Bao, etal.
(Central China Normal University,Wuhan 430079, Hubei, China )

教育部人文社會科學(xué)青年基金項目(15YJC890007)。

陳寶（1992-），安徽廬江人，研究生，研究方向：體育政策、學(xué)校體育學(xué)。

郭寶科（1982-），山東鄒平人，碩士，講師，研究方向：體育社會學(xué) 。