基于PPP模式的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理研究

（江蘇大學(xué)江蘇鎮(zhèn)江212000）

一、引言

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)中占據(jù)了很重要的部分，其在建設(shè)過(guò)程中需要巨大的資金作為保障，與此同時(shí)，受制于基礎(chǔ)設(shè)施的自然壟斷性，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目絕大多數(shù)都是國(guó)家擁有并進(jìn)行日常維護(hù)，期間暫無(wú)有效競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，加上政府調(diào)控失靈等因素，使得我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施處于虧損運(yùn)營(yíng)狀態(tài)，日益加重了政府財(cái)政壓力，很多基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)法得到基本的保養(yǎng)和維護(hù)。此外，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)投資單純依靠國(guó)家財(cái)政，缺乏穩(wěn)定、規(guī)范的建設(shè)資金來(lái)源，一系列巨額資金的投入使得國(guó)家財(cái)政壓力頗大，這些都影響著我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的步伐。另一方面，相對(duì)靈活的國(guó)外游資以及國(guó)內(nèi)的民間資本因政策調(diào)控等原因一直無(wú)法得到高效率的使用，常常處于被動(dòng)閑置的狀態(tài)。PPP模式的提出可以同時(shí)解決上述諸多問(wèn)題。

PPP（Public-Private-Partnership）模式是公共部門與私人企業(yè)之間建立的一種合作伙伴關(guān)系，簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是公共部門與私人企業(yè)合作的一種融資模式。具體來(lái)講，是城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程當(dāng)中由私人企業(yè)參與進(jìn)來(lái)與政府部門進(jìn)行項(xiàng)目合作，促進(jìn)項(xiàng)目的成功開(kāi)展，對(duì)于私人企業(yè)和政府部門來(lái)說(shuō)都是一種有利于自身發(fā)展的合作模式。而對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，將由私人企業(yè)和當(dāng)?shù)卣餐袚?dān)。就風(fēng)險(xiǎn)而言，因基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的特殊性，使得此類項(xiàng)目具有投資規(guī)模大、項(xiàng)目參與方眾多、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)周期長(zhǎng)、技術(shù)復(fù)雜、不確定因素較多等特點(diǎn)，這就意味著運(yùn)用PPP模式比起傳統(tǒng)的融資模式面臨的風(fēng)險(xiǎn)更大，風(fēng)險(xiǎn)因素更多。因此，合理的風(fēng)險(xiǎn)管理是PPP模式下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目成功的關(guān)鍵因素。

二、PPP模式的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資特點(diǎn)及存在的問(wèn)題

（一）PPP模式下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目融資特點(diǎn)

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中需要巨大的資金作為保障，如果單靠政府財(cái)政進(jìn)行建設(shè)，迫于財(cái)政壓力往往使得項(xiàng)目無(wú)法正常有序進(jìn)行，隨著相對(duì)靈活的國(guó)外游資和國(guó)內(nèi)民間資本的快速成長(zhǎng)及積極融入，在某種程度上彌補(bǔ)了政府投資的不足。近年來(lái)，我國(guó)政府開(kāi)始對(duì)社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行政策鼓勵(lì)引導(dǎo)，國(guó)外游資以及國(guó)內(nèi)民間資本逐漸進(jìn)入城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，此舉不僅有利于我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的建造，也有利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)我國(guó)社會(huì)的進(jìn)步起到了促進(jìn)作用。從我國(guó)目前的PPP項(xiàng)目開(kāi)展情況來(lái)看，其涉及交通運(yùn)輸、科技、醫(yī)療、教育、農(nóng)業(yè)、市政工程、政府基礎(chǔ)設(shè)施等社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域。公共部門與私人企業(yè)的合作，促進(jìn)了PPP項(xiàng)目的快速發(fā)展。PPP模式是一種科學(xué)合理的合作模式，其特點(diǎn)如下：

1.PPP模式融資規(guī)模較大。就我國(guó)目前的PPP項(xiàng)目開(kāi)展情況來(lái)看，PPP項(xiàng)目融合了大量的社會(huì)資金，根據(jù)有關(guān)部門的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年P(guān)PP項(xiàng)目融資體量達(dá)到數(shù)萬(wàn)億元，而且在2016年確定簽訂了上萬(wàn)個(gè)PPP項(xiàng)目，項(xiàng)目涉及到各行各業(yè)，其中農(nóng)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占了較大的比重。但是，PPP模式融資獲得的資金與實(shí)際的需求數(shù)目相比，仍顯不足。

2.PPP模式融資途徑較多。通過(guò)近幾年P(guān)PP項(xiàng)目融資途徑的比對(duì)和研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)PPP項(xiàng)目的融資途徑很多，但仍然以銀行貸款為主，近幾年，隨著社會(huì)的發(fā)展，通過(guò)資本市場(chǎng)進(jìn)行融資的案例越來(lái)越多，整體呈現(xiàn)出增加的趨勢(shì)。除了銀行貸款和資本市場(chǎng)融資外，我國(guó)還存在基金和債券等融資工具，大大拓寬了PPP模式的融資途徑。

3.PPP模式融資過(guò)程較為復(fù)雜?；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中所涉及的社會(huì)面較廣，項(xiàng)目周期較長(zhǎng)，且建設(shè)過(guò)程中的資金使用均為億級(jí)體量。根據(jù)我國(guó)已有的PPP項(xiàng)目開(kāi)展情況來(lái)看，PPP項(xiàng)目在開(kāi)展過(guò)程中吸納的大量社會(huì)資金，往往不是一個(gè)融資機(jī)構(gòu)能夠單獨(dú)提供的，而是由多家融資機(jī)構(gòu)共同完成，由于每一家融資機(jī)構(gòu)都有自己的發(fā)展理念和經(jīng)營(yíng)手段，所有每一次融資都須經(jīng)過(guò)大量的談判和協(xié)商，因此融資過(guò)程非常復(fù)雜。

（二）PPP模式下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目融資存在的問(wèn)題

1.融資風(fēng)險(xiǎn)成因復(fù)雜。PPP項(xiàng)目因外部市場(chǎng)的靈活性和內(nèi)部政策調(diào)控的滯后性，使得此類項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)既有外部風(fēng)險(xiǎn)，也有企業(yè)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于此類風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，下文將進(jìn)行拓展研究。

2.項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)。由于基礎(chǔ)設(shè)施的特殊性，其從建設(shè)完成到投入使用所經(jīng)歷的時(shí)間較長(zhǎng)，甚至有些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目簽約的特許經(jīng)營(yíng)時(shí)間為30年。較長(zhǎng)時(shí)間的建設(shè)周期使得PPP項(xiàng)目融資公司所融資金在償付方面有著較大的不確定性。

3.缺乏健全的法律法規(guī)。PPP項(xiàng)目在我國(guó)仍算新興融資方式，對(duì)包括立法人員在內(nèi)的諸多人員來(lái)講，并沒(méi)有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)和經(jīng)歷，這為我國(guó)在此領(lǐng)域內(nèi)的立法工作帶來(lái)了嚴(yán)峻的考驗(yàn)，因此PPP模式下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中總會(huì)遇到一些因?yàn)榉煞ㄒ?guī)不健全而導(dǎo)致的不確定性因素，對(duì)項(xiàng)目的開(kāi)展形成了阻礙作用。

4.融資擔(dān)保存在差異性。PPP項(xiàng)目所涉及的信用擔(dān)保不是PPP項(xiàng)目建設(shè)主體所擁有的信用及資質(zhì)，而是主要依靠項(xiàng)目自身未來(lái)的收益以及現(xiàn)金流作為擔(dān)保，所以金融機(jī)構(gòu)必須要對(duì)每一次融資貸款進(jìn)行嚴(yán)格的審核，防止出現(xiàn)意外情況。同時(shí)，PPP模式的出現(xiàn)也迫使諸多融資機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變審核理念，從傳統(tǒng)的考察項(xiàng)目主體人情況轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)項(xiàng)目未來(lái)收益的考察，整體降低融資風(fēng)險(xiǎn)，使整個(gè)融資過(guò)程平穩(wěn)進(jìn)行。

三、PPP模式下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分析

PPP項(xiàng)目從融資建設(shè)初期到整體移交給私人企業(yè)過(guò)程中面臨的風(fēng)險(xiǎn)類型繁多，既有可以把控的確定因素，又有超出預(yù)期的不確定因素。一些商業(yè)銀行考慮到PPP項(xiàng)目的盈利主體較為單一，存在著較大的融資風(fēng)險(xiǎn)，所以并不是十分愿意為PPP項(xiàng)目提供正常的融資服務(wù)，這給PPP項(xiàng)目的融資帶來(lái)了一定的阻礙。除此之外，出于對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目準(zhǔn)公益性的考慮，如何保證基礎(chǔ)設(shè)施在實(shí)現(xiàn)其基本價(jià)值的同時(shí)，確保先期投資者獲得預(yù)期的收益，也是PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)中應(yīng)當(dāng)思考的一點(diǎn)。不同風(fēng)險(xiǎn)因素對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的影響時(shí)間不同，有些風(fēng)險(xiǎn)因素只出現(xiàn)在一段時(shí)間內(nèi)，而有些風(fēng)險(xiǎn)因素可能出現(xiàn)在整個(gè)項(xiàng)目當(dāng)中，甚至波及到私企控制的特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)。風(fēng)險(xiǎn)因素內(nèi)部之間錯(cuò)綜復(fù)雜，或相互影響，或互為因果，風(fēng)險(xiǎn)因素與其外部環(huán)境之間的相互影響使得PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)出其特有的復(fù)雜性和多樣性。具體來(lái)講，PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)主要有以下兩個(gè)方面：

（一）外部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)

1.市場(chǎng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)主要是指金融利率發(fā)生很大的變化所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，可能使企業(yè)面臨較大的經(jīng)濟(jì)損失，造成企業(yè)無(wú)法在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)給銀行回款。為此，企業(yè)應(yīng)該積極制定風(fēng)險(xiǎn)防范措施，在政府和企業(yè)進(jìn)行PPP項(xiàng)目談判及簽署合同時(shí)要注意對(duì)自身利益的保護(hù)。

2.地方官員新老更替風(fēng)險(xiǎn)。地方政府官員為了突出政績(jī)，常常熱衷于投資基礎(chǔ)設(shè)施，新老官員之間對(duì)于同一基礎(chǔ)設(shè)施想法不同，使得當(dāng)?shù)卣畬?duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策性支持時(shí)斷時(shí)續(xù)，這大大增加了PPP項(xiàng)目在融資建設(shè)初期至交付運(yùn)行末期之間的不確定性。國(guó)家應(yīng)對(duì)各個(gè)地方政府的官員進(jìn)行監(jiān)督和管理，減少PPP項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的此類風(fēng)險(xiǎn)。

3.法律法規(guī)變更風(fēng)險(xiǎn)。目前我國(guó)還沒(méi)有一套比較完善的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)法律體系。為此，國(guó)家相關(guān)部門需要完善相關(guān)的法律法規(guī)，地方政府在項(xiàng)目建設(shè)和融資過(guò)程中也要考慮國(guó)家的相關(guān)法律法規(guī)，減少因?yàn)榉煞ㄒ?guī)變更給PPP項(xiàng)目帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）內(nèi)部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)

1.日常運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)?；A(chǔ)設(shè)施使用過(guò)程中的折舊程度、日常保養(yǎng)的難度大小、產(chǎn)品以及材料的價(jià)格變化等因素都可能使得PPP項(xiàng)目遇到很多風(fēng)險(xiǎn)。這些風(fēng)險(xiǎn)不可避免，也無(wú)法進(jìn)行預(yù)測(cè)。這種情況下，就需要企業(yè)在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中做好應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)備，對(duì)企業(yè)內(nèi)部的工作人員進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督和管理，就相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)提前制定相對(duì)完善的應(yīng)對(duì)措施，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)臨時(shí)，工作人員能夠根據(jù)自己的專業(yè)知識(shí)來(lái)處理這些風(fēng)險(xiǎn)，從而提高企業(yè)應(yīng)對(duì)日常運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的能力。

2.企業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)。如其他金融活動(dòng)均會(huì)面臨風(fēng)險(xiǎn)一樣，信用風(fēng)險(xiǎn)在PPP項(xiàng)目中也是存在的。當(dāng)一些公司在PPP項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，如果發(fā)現(xiàn)企業(yè)的固定資產(chǎn)發(fā)生變更，導(dǎo)致企業(yè)不能夠及時(shí)歸還銀行的貸款，那么就會(huì)使企業(yè)面臨非常大的信用風(fēng)險(xiǎn)，所以，企業(yè)在項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中需要注意防范信用風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

3.公私合作風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目是由政府和企業(yè)共同合作來(lái)進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，是政府和企業(yè)互惠雙贏的一種重要模式。但是對(duì)于我國(guó)而言，國(guó)有資本在我國(guó)占有非常重要的地位，這種情況下，當(dāng)一些國(guó)有資本和社會(huì)資本進(jìn)行合作時(shí)，社會(huì)資本就可能面臨著非常大的風(fēng)險(xiǎn)。這就需要當(dāng)?shù)卣蜕鐣?huì)資本在對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)的過(guò)程中合理地調(diào)配建設(shè)成本以及建設(shè)收益，盡量避免因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不好給社會(huì)資本帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失。雙方應(yīng)增加互動(dòng)，保持良性合作關(guān)系，從而減少公私合作風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

四、基于PPP模式的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理要求與實(shí)現(xiàn)路徑

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是一項(xiàng)耗費(fèi)時(shí)間較長(zhǎng)的工程，它直接影響著我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，決定著我國(guó)全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的步伐。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中，一定要注意各個(gè)因素的影響，減少企業(yè)面臨的一些風(fēng)險(xiǎn)，為此，本文對(duì)PPP項(xiàng)目融資和建設(shè)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)防范提出以下建議：

（一）國(guó)家立法部門應(yīng)加快完善法律法規(guī)

PPP項(xiàng)目作為一種新興的融資方式，由于其推廣時(shí)間較短，目前在我國(guó)并沒(méi)有積累許多穩(wěn)定成熟的經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)觀現(xiàn)有的法律法規(guī)環(huán)境，在PPP模式下的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中暫時(shí)還沒(méi)有比較好的法律法規(guī)來(lái)提供參考依據(jù)，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目建設(shè)存在很多法律風(fēng)險(xiǎn)。這就需要國(guó)家立法部門結(jié)合PPP項(xiàng)目的自身特點(diǎn)以及在我國(guó)發(fā)展的實(shí)際情況，加緊完善相關(guān)的法律法規(guī)，優(yōu)化PPP項(xiàng)目的法律環(huán)境，制定相關(guān)管理制度來(lái)促進(jìn)PPP項(xiàng)目的快速建設(shè)。

（二）構(gòu)建PPP模式的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制

任何企業(yè)都是以實(shí)現(xiàn)更多的收益作為自己的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，在對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)的過(guò)程中亦是以收到良好的收益作為最終目的，考慮到PPP項(xiàng)目參與方的特殊性，政府與企業(yè)如何合理地處理這些收益回報(bào)成為PPP項(xiàng)目的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，既要使企業(yè)獲取到應(yīng)有的收益，又要讓政府實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目最初的預(yù)期效果，這就需要PPP項(xiàng)目參與方之間建立一個(gè)比較完善的PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制，通過(guò)這個(gè)機(jī)制來(lái)更好地幫助政府和企業(yè)對(duì)回報(bào)資金進(jìn)行合理分配，使PPP項(xiàng)目各參與方達(dá)到共贏。

（三）綜合利用金融市場(chǎng)的多個(gè)融資工具

政府和企業(yè)在對(duì)PPP項(xiàng)目建設(shè)之前可以通過(guò)各種融資方法來(lái)進(jìn)行資金融資，而且還可以積極利用融資工具來(lái)加強(qiáng)融資效果，從而促進(jìn)PPP項(xiàng)目的更好建設(shè)。政府可以運(yùn)用基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化，基于PPP模式的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目需要大量的投資，建成之后將會(huì)形成大量的流動(dòng)性極差的存量資產(chǎn)，但是這類資產(chǎn)有穩(wěn)定的現(xiàn)金收入流，可以將流動(dòng)性較差的存量資產(chǎn)變現(xiàn)盤活。此外，還可以通過(guò)信托公司對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目提供股權(quán)或債權(quán)融資支持，也可以以基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)類資產(chǎn)發(fā)行受益權(quán)信托，改善流動(dòng)性。