農(nóng)村養(yǎng)老保障特殊現(xiàn)象的法律制度
——非繳費(fèi)型農(nóng)村養(yǎng)老保障法律制度研究

尹 剛

農(nóng)村養(yǎng)老保障特殊現(xiàn)象的法律制度
——非繳費(fèi)型農(nóng)村養(yǎng)老保障法律制度研究

尹 剛

農(nóng)村養(yǎng)老保障制度是我國農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中重要的一環(huán)，對于促進(jìn)農(nóng)村社會穩(wěn)定和諧，實(shí)現(xiàn)改革的成果惠及廣大人民群眾的目標(biāo)具有巨大的推動作用。雖然我國目前已經(jīng)初步建立了涵蓋農(nóng)村不同老年人群體的養(yǎng)老保障制度，但是，隨著社會轉(zhuǎn)型發(fā)展特殊時(shí)期的到來，目前農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度面臨著新諸多新問題、新挑戰(zhàn)。因此，為有效應(yīng)對社會轉(zhuǎn)型對農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)造成的影響，在當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度基礎(chǔ)上構(gòu)建非繳費(fèi)型養(yǎng)老保障法律制度很有現(xiàn)實(shí)必要性。

法律制度 非繳費(fèi)型 養(yǎng)老保障

所謂非繳費(fèi)型養(yǎng)老保障，指的是養(yǎng)老保障的受益人只要滿足相關(guān)的條件，可以無需繳納相應(yīng)費(fèi)用就可以獲得養(yǎng)老金的制度。它實(shí)質(zhì)上是屬于收入轉(zhuǎn)移支付的一種，其資金主要來源于特種商品稅或者一般稅收，是對收入的再分配。在許多發(fā)展中國和發(fā)達(dá)國家中，這種養(yǎng)老保障制度都在農(nóng)村以不同形式存在。我國當(dāng)前在農(nóng)村實(shí)施的養(yǎng)老保障主要表現(xiàn)為社會救濟(jì)和社會養(yǎng)老保險(xiǎn)兩種形式，而通過社會福利的方式來開展養(yǎng)老保險(xiǎn)的做法還相對缺乏。因此，建立農(nóng)村非繳費(fèi)型養(yǎng)老保障制度，在農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度中引入社會福利這一方式，促進(jìn)農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定發(fā)展是當(dāng)前完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的重要途徑之一。本文從法律制度的視角就這一制度的建立進(jìn)行解讀分析。

一、建立非繳費(fèi)型農(nóng)村養(yǎng)老保障法律制度合理性的分析

（一）有利于推動社會公平的實(shí)現(xiàn)

黨的十八大提出要建立更加公平和可持續(xù)的社會保障制度。在社會保障體系中，農(nóng)村養(yǎng)老保障是重要組成部分，是對社會分配進(jìn)行二次調(diào)節(jié)、促進(jìn)社會公平的重要手段之一。當(dāng)前我國雖然已經(jīng)初步建立起涵蓋農(nóng)村和城市、國家企事業(yè)單位職工、農(nóng)村和城市普通大眾的養(yǎng)老保障制度，但是農(nóng)村和城市之間、國家機(jī)關(guān)工作人員、企事業(yè)單位職工與農(nóng)村普通大眾之間在養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇方面差距依然很明顯，這種差距的存在與社會保障所追求的社會公平的目標(biāo)嚴(yán)重背離。因此，要實(shí)現(xiàn)社會養(yǎng)老保障的公平就必須要建立能夠體現(xiàn)“底線公平”的社保制度。非繳費(fèi)型養(yǎng)老保障制度在統(tǒng)一城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障范圍的基礎(chǔ)上，由被保障人自由選擇參加繳費(fèi)型養(yǎng)老保障制度。非繳費(fèi)型養(yǎng)老保障作為涵蓋全體養(yǎng)老保障適齡老年人的體現(xiàn)“底線公平”的養(yǎng)老保障，體現(xiàn)的是農(nóng)村老年人與城鎮(zhèn)老年人享有同等的養(yǎng)老保障，而繳費(fèi)型養(yǎng)老保障則通過自愿繳費(fèi)的原則提高養(yǎng)老金的收入，它致力于在保障基本生活需要的基礎(chǔ)上體現(xiàn)差別，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平。

（二）非繳費(fèi)型農(nóng)村養(yǎng)老保障制度與絕大多數(shù)農(nóng)民的養(yǎng)老意愿要求更加契合

1、農(nóng)民對醫(yī)療保障制度的需求更加強(qiáng)烈

由于家庭養(yǎng)老、養(yǎng)兒防老、以及土地養(yǎng)老且農(nóng)村生活成本相對較低等原因，絕大多數(shù)農(nóng)民對于繳費(fèi)型養(yǎng)老的需求普遍不高。對絕大多數(shù)農(nóng)民來說，會對滿足生活生存需要產(chǎn)生困難的主要是醫(yī)療支出，雖然醫(yī)療支出的產(chǎn)生極其費(fèi)用多少是難以預(yù)料的，但是這種費(fèi)用一旦產(chǎn)生往往是普通農(nóng)民家庭難以承擔(dān)的。農(nóng)村“因病返貧”就是典型。因此，從農(nóng)民生活的現(xiàn)實(shí)角度來說，絕大多數(shù)農(nóng)民對農(nóng)村非繳費(fèi)型養(yǎng)老保障制度的需求要明顯低于對醫(yī)療保障制度的需求。

2、非繳費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度更符合農(nóng)民對養(yǎng)老保險(xiǎn)的選擇意愿

在養(yǎng)老金收入方面，由于我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)檔次不合理，同時(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇相對較低，所以對于廣大農(nóng)民來說，難以通過繳費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)獲得較高的養(yǎng)老金。因此，在農(nóng)民能夠通過家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老等方式獲得基本生活保障的前提下，他們更加傾向于選擇費(fèi)繳費(fèi)型養(yǎng)老保障制度。

此外，我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不僅在城鄉(xiāng)之間存在差距，在不同地區(qū)的農(nóng)村之間也存在差距。非繳費(fèi)型養(yǎng)老保障制度作為確保實(shí)現(xiàn)“底線公平”的社保制度安排，在整個(gè)養(yǎng)老保障制度中處于基礎(chǔ)地位，其目的主要在于為困難群眾提供基本生活保障。而繳費(fèi)型養(yǎng)老保障制度作為一種建立在差別公平基礎(chǔ)上的養(yǎng)老保障制度，作為農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的選擇性制度或補(bǔ)充性制度，其繳費(fèi)型特征更加符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好地區(qū)農(nóng)民的選擇意愿。將非繳費(fèi)型和繳費(fèi)型農(nóng)村養(yǎng)老保障制度結(jié)合是社會養(yǎng)老保障制度與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平二者之間協(xié)調(diào)發(fā)展的客觀需要。

二、農(nóng)村非繳費(fèi)型養(yǎng)老保障法律制度建立的建議

（一）立法原則

首先，平等原則。一方面，所有符合身份和年齡條件的農(nóng)村老年人都應(yīng)該被納入制度保障范圍，普遍而平等地領(lǐng)取養(yǎng)老金；另一方面，非繳費(fèi)型養(yǎng)老保障制度范圍內(nèi)的農(nóng)民領(lǐng)取全國統(tǒng)一數(shù)額的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。因?yàn)榉抢U費(fèi)型養(yǎng)老保障制度是一種公益性極強(qiáng)的普惠式社會養(yǎng)老保障制度，因此，公平原則應(yīng)該要被貫徹到其法律制度的構(gòu)建過程中。

其次，適度保障原則。這一原則主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是農(nóng)村非繳費(fèi)型養(yǎng)老保障的待遇與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平掛鉤；二是該保障制度定位上立足于覆蓋全部符合保障條件的農(nóng)村老年人，同時(shí)立足于為保障對象提供基本生活的保障。

（二）推動實(shí)施普惠式農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老保障制度

建立《農(nóng)村非繳費(fèi)型社會養(yǎng)老保障法》構(gòu)建普惠式農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老保障制度。就一下內(nèi)容從制度構(gòu)建角度加以著重安排。

1、養(yǎng)老金領(lǐng)取主體的條件

隨著我國戶籍制度改革的不斷深入，農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口之間性質(zhì)的區(qū)分正逐漸弱化，隨之而來的就是以往“農(nóng)民”這一概念在法律層面上的模糊和弱化，然而我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)和社會結(jié)構(gòu)卻不能在短時(shí)間內(nèi)改變，經(jīng)濟(jì)上的城鄉(xiāng)差異還將在很長一段時(shí)期內(nèi)存在下去，因此，在農(nóng)民中推行非繳費(fèi)型養(yǎng)老保障制度仍然很有必要。所以，針對這種現(xiàn)實(shí)的矛盾狀況，在建立農(nóng)村非繳費(fèi)型養(yǎng)老保障制度的過程中，合理準(zhǔn)確地確定養(yǎng)老金的領(lǐng)取主體很有必要。當(dāng)前，我國正在推動解決宅基地使用權(quán)等一系列農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)等確權(quán)登記。因此，在養(yǎng)老金領(lǐng)取主體的認(rèn)定方面，針對目前農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)戶口界限不僅清晰的問題，我們可以從農(nóng)村土地權(quán)利主體角度入手，認(rèn)定養(yǎng)老金領(lǐng)取主體。具體來說，領(lǐng)取主體應(yīng)滿足如下三個(gè)條件：一是具有中華人民共和國國籍，具有我國法律承認(rèn)的公民身份；二是年滿60周歲（可根據(jù)實(shí)際情況靈活調(diào)整）；三是與相應(yīng)的農(nóng)村土地之間存在長期、穩(wěn)定的關(guān)系。

2、養(yǎng)老基金的籌措、及其運(yùn)營和管理

養(yǎng)老金的籌措主要分為中央籌措和地方籌措兩個(gè)部分。中央籌措養(yǎng)老金有中央財(cái)政每年按照特定比例將其納入財(cái)政專項(xiàng)基金，其比例在當(dāng)年財(cái)政收入的2.4%—5%之間。在地方財(cái)政籌措方面，由于受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，地方財(cái)政收入存在差距，在養(yǎng)老基金籌措方面，地方政府應(yīng)該在中央籌措的基礎(chǔ)上，根據(jù)本地方的最低生活水平標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行換算，在此基礎(chǔ)上確定財(cái)政支出的比例。

在養(yǎng)老基金的運(yùn)營和管理方面。實(shí)行誰籌措誰管理的原則，中央籌措資金由中央相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，地方籌措資金則由相關(guān)地方機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。需要指出的是無論是中央還是地方政府的基金運(yùn)營管理都應(yīng)該進(jìn)行信息公開，并接受相應(yīng)層級的政府部門和社會監(jiān)管。

3、養(yǎng)老金待遇的調(diào)整

中央根據(jù)每年財(cái)政收入比例進(jìn)行養(yǎng)老金籌措，地方則根據(jù)當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)進(jìn)行養(yǎng)老金籌措。因此，養(yǎng)老金的調(diào)整是一個(gè)與財(cái)政收入水平、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地方生活水平相聯(lián)系的動態(tài)浮動過程。

4、法律責(zé)任的劃分

非繳費(fèi)型養(yǎng)老金的籌措和運(yùn)營監(jiān)管主要是在政府的主導(dǎo)下完成的，因此，應(yīng)當(dāng)明確政府在資金籌措和運(yùn)營監(jiān)管中的法律責(zé)任，對造成籌措不當(dāng)以及監(jiān)管失誤等進(jìn)行相關(guān)層次的處罰。同時(shí)對于冒領(lǐng)、騙取保險(xiǎn)金的行為進(jìn)行嚴(yán)肅處理。

（三）建立對特困農(nóng)民的養(yǎng)老補(bǔ)貼專門制度

建立《農(nóng)村非繳費(fèi)型社會養(yǎng)老保障法》以法律形式支撐建立特困農(nóng)民養(yǎng)老補(bǔ)貼制度。

1、特困農(nóng)民申請人資格認(rèn)定

一是具有中華人民共和國國籍，具有我國法律承認(rèn)的公民身份；二是年滿60周歲（可根據(jù)實(shí)際情況靈活調(diào)整）；三是與相應(yīng)的農(nóng)村土地之間存在長期、穩(wěn)定的關(guān)系；四是符合《農(nóng)村非繳費(fèi)型社會養(yǎng)老保障法》中關(guān)于特困農(nóng)民收入標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（不同經(jīng)濟(jì)法站水平地區(qū)可作靈活調(diào)整）。

2、補(bǔ)貼基金籌措、以及運(yùn)營管理

特困農(nóng)民養(yǎng)老補(bǔ)貼專門制度是非繳費(fèi)型農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的補(bǔ)充性制度，補(bǔ)貼資金主要來自于地方財(cái)政收入，對于這種現(xiàn)象比較嚴(yán)重的地區(qū)，中央財(cái)政進(jìn)行專門補(bǔ)貼，同時(shí)這一項(xiàng)資金的籌措也接受社會捐款。這一項(xiàng)的財(cái)政支出，建立在不同地區(qū)最低生活標(biāo)準(zhǔn)和五保供養(yǎng)制度的基礎(chǔ)上，由地方社?；鸸芾頇C(jī)構(gòu)進(jìn)行運(yùn)營和管理。

3、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)及其確定

補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)具體地區(qū)最低生活標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行確定，同時(shí)根據(jù)每年的農(nóng)民人均收入和恩格爾系數(shù)加以適時(shí)調(diào)整。以確保特殊困難農(nóng)民的基本生活得到保障。

4、法律責(zé)任劃分

因?yàn)樘乩У恼J(rèn)定有較大的認(rèn)為操作空間，所以容易產(chǎn)生相關(guān)工作人員出現(xiàn)權(quán)力尋租、農(nóng)民權(quán)利濫用等問題，所以要加強(qiáng)對冒領(lǐng)、騙保等行為的法律打擊力度。

三、結(jié)語

雖然我國目前在社會養(yǎng)老保障制度方面已經(jīng)頒布了《公務(wù)員法》、《社會保障法》等法律法規(guī)加以規(guī)范。但是，對于農(nóng)村養(yǎng)老保障制度仍然是以政策性制度為主，沒有形成專門的、具體的行政法律法規(guī)加以立法規(guī)范。這造成在具體的實(shí)踐中農(nóng)民對非繳費(fèi)型等農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的信任不夠，以及養(yǎng)老保障待遇及養(yǎng)老保障相關(guān)操作容易受到行政權(quán)力的干預(yù)，進(jìn)而導(dǎo)致其效率低下、違法行為時(shí)有發(fā)生等問題的出現(xiàn)。因此，筆者認(rèn)為，鑒于目前我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀，以及目前我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度運(yùn)行中的種種問題，就目前相關(guān)制度進(jìn)行整合完善，進(jìn)而構(gòu)建專門的非繳費(fèi)型農(nóng)村養(yǎng)老保障法律制度，是走出當(dāng)前我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度發(fā)展諸多困境的有效途徑。本文，在對非繳費(fèi)型農(nóng)村養(yǎng)老保障法律制度構(gòu)建合理性進(jìn)行論述的基礎(chǔ)上，提出了制定《農(nóng)村非繳費(fèi)型社會養(yǎng)老保障法》專門規(guī)范農(nóng)村非繳費(fèi)型養(yǎng)老保障制度的建議。

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（作者單位：邵陽市委黨校）

尹剛（1977-），男，碩士，邵陽市委黨校法學(xué)教研部講師。