論檔案行政執(zhí)法問題的成因與對策

文/鄭州大學 苗倩倩

論檔案行政執(zhí)法問題的成因與對策

文/鄭州大學 苗倩倩

檔案行政執(zhí)法問題從《檔案法》頒布到如今就一直存在，有法不依、執(zhí)法不當、執(zhí)法不嚴、違法難究等問題使得行政機關(guān)的監(jiān)督作用不能很好地發(fā)揮，而導致這種問題存在的原因主要是由檔案行政執(zhí)法的內(nèi)外環(huán)境所決定的。

檔案行政執(zhí)法；執(zhí)法問題；執(zhí)法環(huán)境

改革開放以來，我國立法工作已取得巨大進展，尤其是《檔案法》《檔案法實施辦法》及相關(guān)法律法規(guī)的頒布實施，使檔案工作基本實現(xiàn)規(guī)范化，做到有法可依，但在檔案行政執(zhí)法方面依舊存在諸多問題。檔案行政執(zhí)法是指國家檔案行政管理部門依照檔案法律、法規(guī)、規(guī)章所規(guī)定的職權(quán)和程序，通過行政、監(jiān)督檢查、行政處罰、行政許可、行政復議等具體行政行為實施《檔案法》等法律法規(guī)的活動。和其他類型行政執(zhí)法一樣，檔案行政執(zhí)法受到我國整體法治環(huán)境的制約與影響，執(zhí)法難已成為我國檔案法制現(xiàn)代化進程中不可忽視的問題之一。

一、我國檔案行政執(zhí)法現(xiàn)狀分析

（一）有法不依。執(zhí)法者有法不依是指行政執(zhí)法主體不按照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定處理行政事務，甚至作出違法違紀的行為。在我國，盡管行政法律、法規(guī)種類多、數(shù)量大，涵蓋面廣，但真正起到規(guī)范、制裁作用的行政性法規(guī)卻不多，致使部分行政主體不執(zhí)行或少執(zhí)行相關(guān)行政法?！稒n案法》作為一部部門行政法，也存在此類問題，具體表現(xiàn)為執(zhí)法人員不愿執(zhí)法、不敢執(zhí)法，發(fā)現(xiàn)和處理檔案違法違紀案件太少。例如一些單位或個人不按規(guī)定歸檔和移交檔案，損毀丟失重要文件材料，將檔案資料占為己有，或為達到個人目的，涂改偽造檔案資料等，他們違反了檔案法律、法規(guī)的某些規(guī)定，卻沒有得到應有的處罰。

（二）執(zhí)法不當。執(zhí)法行不當主要表現(xiàn)在兩個方面：一是濫用職權(quán)。有的檔案行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中摻雜個人感情，沒有正確履行法律所賦予的權(quán)利，從而出現(xiàn)以權(quán)謀私，甚至公報私仇等不良現(xiàn)象。例如，給親屬、朋友或托關(guān)系人員“走后門”，不走正常程序進行執(zhí)法或者只是走形式。二是有些檔案行政執(zhí)法人員濫用自由裁量權(quán)，不嚴格依照法律辦事，而過多采取任意裁量只憑主觀判斷來處理案件，從而導致執(zhí)法過嚴、過松等問題。此外，對于同類案件出現(xiàn)多種處罰結(jié)果，這種現(xiàn)象也會在一定程度上引起被罰者的不滿。

（三）執(zhí)法力度不強。長期以來，檔案行政執(zhí)法工作都處于被動狀態(tài)，多數(shù)檔案執(zhí)法人員對檔案違法案件的處罰僅限于口頭警告，以批評教育為主，很少作出強制性要求，例如很少制發(fā)“限期整改通知書”，這很大程度上弱化了檔案行政執(zhí)法職權(quán)效力。

二、檔案行政執(zhí)法存在問題的成因分析

通過對以上問題的分析，并結(jié)合同類型法律的行政執(zhí)法問題的探究，筆者全面認識到了檔案行政執(zhí)法難的成因所在。目前我國正處于社會變遷與轉(zhuǎn)型時期，社會還沒有正確地認識到檔案價值與法治權(quán)威，從而致使一些法律、法規(guī)在執(zhí)行過程中受到各種障礙。這里，筆者通過檔案行政執(zhí)法內(nèi)外部環(huán)境來具體分析其問題成因：

（一）外部原因。1.公民法治意識淡薄，對檔案工作認識不足。隨著“依法治國”這一國策的提出，全國性普法活動、法制宣傳活動不斷增多，人們參與法律實踐的活動也日益增多，公民法治意識得到了一定程度的提高，但其中還有相當一部分人的法制觀念不強，法律意識普遍缺失。同時在目前社會環(huán)境中，大多數(shù)人對檔案工作都不太了解，對《檔案法》更是知之不多，這導致檔案丟失、損毀問題一直存在。還有一些企事業(yè)單位，甚至政府部門的領(lǐng)導對檔案工作認識還有誤區(qū)，認為檔案工作屬于“后勤保障類”工作，所以對于檔案行政管理部門執(zhí)法主體的身份存在質(zhì)疑，一般認為檔案行政部門并無執(zhí)法權(quán)，致使檔案行政執(zhí)法受到一定的阻礙。此外，對于一些有實權(quán)的部門或單位，如黨政機關(guān)和國有企事業(yè)單位，檔案行政管理部門為了不得罪他們，很難做到依法行政，這也解釋了一些檔案部門不作為的外界原因。2.社會法制環(huán)境影響。近十年來，我國依法行政已經(jīng)邁出了重要步伐，法治政府建設(shè)也取得了一些重要成就，特別是社會主義法律體系的建立為依法治國基本方略的落實奠定了重要基礎(chǔ)。但是，法律的制定并不代表實現(xiàn)法治，一些法律制度并未落實?！盁o法可依”已非我國法制建設(shè)中的主要問題，“有法不依、執(zhí)法不嚴”問題才是阻礙我國法治進程的關(guān)鍵。在這種大環(huán)境下，濫用職權(quán)、以公謀私等侵害公民權(quán)益的現(xiàn)象在各個領(lǐng)域均有發(fā)生，而檔案法律法規(guī)在這樣的環(huán)境下不可避免也會出現(xiàn)這樣的問題。

（二）內(nèi)部原因。1.檔案立法缺陷，立法滯后。檔案立法缺陷是檔案行政執(zhí)法出現(xiàn)問題的內(nèi)在因素。首先檔案行政執(zhí)法程序未在檔案法律、法規(guī)中體現(xiàn)，使得執(zhí)法主體沒有規(guī)范的程序可遵循，進而導致執(zhí)法主體不能很好地執(zhí)行行政法。其次檔案法與其他行業(yè)法銜接、協(xié)調(diào)難。例如在檔案行政處罰權(quán)方面，除了檔案行政管理部門對檔案違法行為有行政處罰權(quán)外，其他行業(yè)主管部門也可以根據(jù)相應法律法規(guī)，對本系統(tǒng)中出現(xiàn)的檔案違法行為進行行政處罰。而兩個甚至多個系統(tǒng)同時插手，很容易造成管理上的混亂和漏洞，從而對檔案行政執(zhí)法工作的成效造成不好的影響。三是檔案行政管理部門的執(zhí)法權(quán)有限，缺乏司法救濟力。例如行政處罰雖然作為檔案行政管理部門威懾性最大的執(zhí)法措施，但由于檔案法律法規(guī)授權(quán)有限，使其很少在實際工作中運用。此外，隨著社會的快速發(fā)展，檔案行政法律法規(guī)已明顯滯后，執(zhí)法主體在執(zhí)法過程中缺乏法律參考，從而執(zhí)法不能達到準確合理的效果。2.檔案行政執(zhí)法責任制的缺失。我國檔案行政執(zhí)法難最主要的原因之一就是檔案行政執(zhí)法責任制的缺失。檔案行政執(zhí)法責任制作為一種法律監(jiān)督制度和工作管理制度相結(jié)合的制度體系，對于建立權(quán)責明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的檔案行政執(zhí)法體制，提高依法管理檔案事業(yè)的能力和水平意義重大。然而我國當前的檔案行政執(zhí)法體制還不健全，普遍存在權(quán)責不明、執(zhí)法行為不規(guī)范、監(jiān)督機制不健全、執(zhí)法效率不高等問題。檔案行政執(zhí)法責任制的缺失，使這些問題不能得到有效的解決，從而直接影響到檔案行政執(zhí)法的成效。3.執(zhí)法人員法制觀念淡薄，缺乏執(zhí)法經(jīng)驗。近幾年來，因檔案行政執(zhí)法而查處的檔案違法案件并不是很多，究其原因也并非是檔案違法行為少，這離不開檔案執(zhí)法隊伍自身建設(shè)的關(guān)系。部分檔案執(zhí)法人員還停留在人情大于法治的錯誤觀念里，對于一些丟失、涂改、損壞、不按期歸檔等檔案違法行為，他們往往出于情面，僅進行一些口頭教育，并未有實質(zhì)處罰。其次，大多檔案行政執(zhí)法人員并沒有全面系統(tǒng)地學習檔案法律法規(guī)，對于相關(guān)規(guī)定的研究并不透徹，缺乏執(zhí)法經(jīng)驗，因此在面對一些違法行為時并不能作出正確的處置。此外一些檔案行政執(zhí)法人員本著不得罪人、多一事不如少一事的心態(tài)逃避責任，這也是檔案行政管理部門不作為的內(nèi)在原因。

三、對策

（一）加強宣傳教育，增強人們的法制觀念和檔案意識。宣傳教育工作主要從宏觀和微觀兩方面進行。宏觀上要深入、廣泛宣傳法律知識，增強全民的法治意識，從而為檔案法律體系的建設(shè)與推行提供一個良好的社會環(huán)境。當然這不單是檔案系統(tǒng)一家的任務，更多的是社會各行各業(yè)共同參與，尤其是作為主導力量的各級政府部門的努力。微觀上，對于檔案知識與檔案法制宣傳，第一先讓領(lǐng)導接受教育，為后續(xù)貫徹學習檔案法律知識提供支持。第二，舉辦檔案法治培訓班，給各級檔案行政管理部門的工作人員普及依法治檔的理論知識、法律知識。第三，制作宣傳板，定期宣傳一些依法治檔的知識，并且可以在部門內(nèi)部或聯(lián)合其他檔案部門舉行檔案法律知識有獎競答活動等。第四，可以通過檔案期刊、檔案網(wǎng)站、檔案微信平臺等平臺向社會傳播檔案知識。為了更好地實現(xiàn)依法治檔、依法行政，宣傳教育工作勢在必行。

（二）完善檔案法律體系，規(guī)范執(zhí)法。檔案法律法規(guī)體系的完善是提高檔案行政執(zhí)法效率的必要前提。首先做好立法完善，根據(jù)執(zhí)法工作中出現(xiàn)的新法律問題進行立法補充。例如，明確檔案行政執(zhí)法過程中的執(zhí)法程序，強化檔案行政執(zhí)法人員執(zhí)法權(quán)力。然后要規(guī)范執(zhí)法，執(zhí)法人員要權(quán)責分明、依法行政、嚴格執(zhí)法，合理公正地使用自由裁量權(quán)，盡量做到不濫用權(quán)力。同時也要豐富行政執(zhí)法手段，除了警告、罰款等方式外，還應采用其他執(zhí)法手段，如實施行政許可、審批備案等；分區(qū)檔案執(zhí)法檢查與業(yè)務指導，明確執(zhí)法的強制性，并可采取專項與綜合、定期與不定期相結(jié)合的方式靈活進行執(zhí)法檢查。此外，要盡量減少檔案法律法規(guī)與其他行政法律法規(guī)之間的矛盾，協(xié)調(diào)好相互間的關(guān)系。例如，檔案法律法規(guī)與《物權(quán)法》的協(xié)調(diào)，通過合理界定檔案流通屬性來減少二者間的矛盾。

（三）建立檔案行政執(zhí)法責任制，加大監(jiān)督力度。當前我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，檔案行政執(zhí)法責任制的實行對規(guī)范檔案行政執(zhí)法至關(guān)重要。第一，要建立檔案行政執(zhí)法公示制度，增強透明度。檔案行政管理部門采用多種方式向社會公開明示其行政職權(quán)范圍內(nèi)的執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序、執(zhí)行結(jié)果等各項行政活動以及違反公開明示的責任追究、社會監(jiān)督渠道等，從而主動接受群眾和社會監(jiān)督，防止出現(xiàn)“暗箱操作”，提高執(zhí)法效率。二是完善檔案行政執(zhí)法監(jiān)督制度，實現(xiàn)內(nèi)外部共同監(jiān)督。在內(nèi)部要做好決策監(jiān)督、責任追究等，在外部要接受人大、政協(xié)、司法及社會公民等對檔案行政機關(guān)的監(jiān)督，使檔案行政執(zhí)法公開透明。三要完善檔案行政執(zhí)法評議考核制度，通過科學評價責任制執(zhí)行的情況，來完善檔案行政執(zhí)法過程中的不足。四是健全權(quán)責一體化的檔案行政執(zhí)法違法責任追究制度，規(guī)范執(zhí)法人員的行為。

（四）加強檔案行政執(zhí)法隊伍建設(shè)。作為檔案行政執(zhí)法主體，檔案行政執(zhí)法人員素質(zhì)的提升有利于行政執(zhí)法規(guī)范化。首先，加強教育與培訓。檔案行政管理部門應定期開展檔案法律法規(guī)及與檔案行政執(zhí)法相關(guān)的法律知識的培訓，提高檔案行政執(zhí)法人員的專業(yè)素養(yǎng)，并且可不定期地舉行檔案法律專題知識比賽，培養(yǎng)行政執(zhí)法人員“依法治檔”“依法行政”的意識，同時要提高執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)，鼓勵執(zhí)法人員不斷學習，提高自身修養(yǎng)。其次，要建立資格考核制，對執(zhí)法過程中的檔案行政執(zhí)法人員實行監(jiān)督和考核，檔案行政管理部門也可以通過建立有效的激勵機制來調(diào)動執(zhí)法人員的工作熱情，促使他們依法行政。

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