公共權(quán)力構(gòu)建視角下的村民自治制度分析

葉 穎

公共權(quán)力構(gòu)建視角下的村民自治制度分析

葉 穎

解決“三農(nóng)”問題離不開農(nóng)村治理狀況的改善，而這有賴于一種能夠正當(dāng)行使公共權(quán)力的政治結(jié)構(gòu)在農(nóng)村地區(qū)的構(gòu)建。通過分析民主與構(gòu)建正當(dāng)公共權(quán)力之間的關(guān)系，本文試圖闡明作為一種基層民主制度的村民自治在完成上述任務(wù)上的局限性，并據(jù)此提出相應(yīng)的改革思路。

村民自治 公共權(quán)力 國(guó)家構(gòu)建

村民自治制度經(jīng)過這些年的發(fā)展，已在廣大農(nóng)村地區(qū)成為基層政治結(jié)構(gòu)的主流。根據(jù)現(xiàn)代化理論的一般觀點(diǎn)，一種良好的秩序能夠讓人們有保障地發(fā)揮自身的潛力，在個(gè)體得到充分發(fā)展的同時(shí)實(shí)現(xiàn)社會(huì)的整體發(fā)展。但是，在我國(guó)農(nóng)村，這種良好秩序卻很難說已經(jīng)牢固確立，干群關(guān)系緊張、司法不公、官員腐敗、農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重等問題絕非個(gè)例。如何構(gòu)建一個(gè)真正有效的農(nóng)村基層政治結(jié)構(gòu)？這是解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵所在。

一、當(dāng)前農(nóng)村基層公共權(quán)力存在的問題

當(dāng)前農(nóng)村基層政治結(jié)構(gòu)所存在的核心問題是缺乏一種得到正當(dāng)行使的公共權(quán)力。這并不是說在當(dāng)前的農(nóng)村，公共權(quán)力是絕對(duì)缺失的。在諸如抗洪搶險(xiǎn)等一些緊要關(guān)頭所表現(xiàn)出來的政治動(dòng)員和社會(huì)控制能力清楚地表明公共權(quán)力并不是在絕對(duì)意義上缺失，而是一種相對(duì)缺失。所謂公共權(quán)力的相對(duì)缺失，或者說公共權(quán)力缺乏正當(dāng)?shù)男惺?，是指公共?quán)力的濫用與不作為這兩種情況。前者指公共權(quán)力被運(yùn)用到它本不該出現(xiàn)的場(chǎng)合，所服務(wù)的并非公共利益，而是個(gè)別人或個(gè)別群體的利益；后者指公共權(quán)力在本應(yīng)當(dāng)由其發(fā)揮遏阻與懲戒作用的場(chǎng)合沒有出現(xiàn)，從而在客觀上默許或縱容了破壞正當(dāng)秩序的行為。

現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的核心內(nèi)容就是如何將公共權(quán)力一方面約束在理性所容許的范圍之內(nèi)，另一方面又能保持它所具有的強(qiáng)大力量為社會(huì)服務(wù)。從這個(gè)角度看來，較之公共權(quán)力的絕對(duì)缺失，公共權(quán)力的相對(duì)缺失既有讓人感覺幸運(yùn)之處，同時(shí)也增添了一些額外的困難。

所謂幸運(yùn)之處，在于公共權(quán)力并非完全羸弱不堪，因此人們無需從頭開始培養(yǎng)它的力量。在人民公社體制瓦解之時(shí)，國(guó)家依然對(duì)整個(gè)農(nóng)村社會(huì)保持了一定程度的控制能力，這首先應(yīng)當(dāng)歸功于黨的組織體系沒有隨同公社體制一同瓦解。同時(shí)，新中國(guó)成立以來歷經(jīng)數(shù)十年政治實(shí)踐所形成的獨(dú)特的政治動(dòng)員體制和理論思路也在實(shí)行了改革開放之后的年代里保持了一定的生命力。盡管存在諸多為人詬病之處，如對(duì)其低效率與不合乎市場(chǎng)運(yùn)作規(guī)律等的質(zhì)疑，這種政治動(dòng)員體制在一些危機(jī)或準(zhǔn)危機(jī)時(shí)刻仍然證明其在當(dāng)前條件下具有某種不可替代的地位。此外，經(jīng)由這些年來的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所累積的物質(zhì)實(shí)力，構(gòu)成了公共權(quán)力所賴以存在與運(yùn)作的物質(zhì)基礎(chǔ)。

但是，公共權(quán)力的相對(duì)缺失同時(shí)也對(duì)構(gòu)建公共權(quán)力的正當(dāng)行使構(gòu)成它所獨(dú)有的困難。這是因?yàn)?，公共?quán)力的相對(duì)缺失實(shí)際上是公共權(quán)力的一種腐化。腐化的公共權(quán)力背離了服務(wù)于公共利益的本來特性，而蛻變?yōu)榉?wù)于個(gè)別人或個(gè)別群體私利的權(quán)力。如果說，在公共權(quán)力絕對(duì)缺失的情況下重新構(gòu)建正當(dāng)?shù)墓矙?quán)力所要解決的主要問題在于如何積聚可供權(quán)力運(yùn)用的資源和如何組織權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部的自身組織體系，那么，在公共權(quán)力相對(duì)缺失的情境中重新構(gòu)建正當(dāng)?shù)墓矙?quán)力，所面臨的主要障礙在很大程度上恰恰來自腐化了的公共權(quán)力本身，來自這種權(quán)力背后錯(cuò)綜復(fù)雜的既得利益網(wǎng)。

二、村民自治制度的現(xiàn)有局限

作為一種基層民主制度，村民自治在處于現(xiàn)代化進(jìn)程中的我國(guó)擁有很強(qiáng)的正當(dāng)性依據(jù)。人們希望能夠經(jīng)由這種民主制度實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村基層干部對(duì)村民的“負(fù)責(zé)”，實(shí)現(xiàn)村務(wù)公開、接受民主評(píng)議、撤換不稱職干部等等良好的治理面貌。[1]但是，按照一般性的民主理論對(duì)村民自治所做出的樂觀判斷忽略了這樣一個(gè)事實(shí)：當(dāng)前農(nóng)村中所存在的公共權(quán)力相對(duì)缺失并不僅僅發(fā)生在村民自治所涵蓋的村一級(jí)政治結(jié)構(gòu)中。因此，即使村民自治在制度安排和運(yùn)作環(huán)境等方面得到了充分的完善，實(shí)現(xiàn)了民主理論所預(yù)期的政治人物充分向公眾負(fù)責(zé)的前景，這對(duì)于解決我國(guó)農(nóng)村基層公共權(quán)力的相對(duì)缺失問題依然不會(huì)有很大成效。

具體來講，村民自治在某些時(shí)候具有直接民主的性質(zhì)，例如由村民會(huì)議就本村的某項(xiàng)重大議題做出決定，而在更多時(shí)候具有代議制民主的性質(zhì)，通過選舉、監(jiān)督村委會(huì)實(shí)現(xiàn)村民對(duì)本村事務(wù)的管理。按照相關(guān)法律規(guī)定，村委會(huì)的職權(quán)集中于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)兩個(gè)方面，前者包括管理村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)、以家庭承包經(jīng)營(yíng)為核心的個(gè)體經(jīng)濟(jì)等，后者的主要內(nèi)容是法律、文化與道德教育。這一職權(quán)范圍上的法律規(guī)定，決定了村民自治所擁有的公共權(quán)力的不完整性，也使得我們難以對(duì)村民自治在有效改善農(nóng)村基層的治理狀況上寄予過高期望。

在我國(guó)現(xiàn)有廣義上的政府組織結(jié)構(gòu)中，鄉(xiāng)是最低一級(jí)政權(quán)組織，擁有公安機(jī)關(guān)、法庭等執(zhí)法和司法機(jī)構(gòu)。以國(guó)家暴力為核心特征的公共權(quán)力實(shí)際上存在于鄉(xiāng)及鄉(xiāng)以上。村這一層面的公共權(quán)力并不具有自己獨(dú)立的政治地位和資源依托，而是作為上級(jí)公共權(quán)力的派出與延伸而存在的“準(zhǔn)公共權(quán)力”，在自身權(quán)力的來源和權(quán)力行使所依托的物質(zhì)資源這兩方面都仰仗于上級(jí)公共權(quán)力的意愿，不具備獨(dú)立行使國(guó)家暴力這一公共權(quán)力的核心要素的能力或資格。

這就導(dǎo)致三種情況的發(fā)生：一是村級(jí)公共權(quán)力在執(zhí)行維持基本社會(huì)秩序的權(quán)力職能時(shí)力量不足，沒有足夠可資利用的國(guó)家暴力作為后盾；二是導(dǎo)因于村以上權(quán)力機(jī)構(gòu)的不正當(dāng)權(quán)力行使在村一級(jí)暢行無阻，沒有受到本應(yīng)代表村民公共利益的村級(jí)公共權(quán)力的某種制約；三是村級(jí)公共權(quán)力為了解決自身的權(quán)力資源問題而濫用權(quán)力、以權(quán)謀私。因此，無論村民自治這一基層民主的制度安排與運(yùn)作實(shí)踐在多大程度上得到完善，只要它的涵蓋范圍依然局限于村一級(jí)的準(zhǔn)公共權(quán)力，那么它便難以解決農(nóng)村中的黑勢(shì)力問題，難以解決上級(jí)政府不合理攤派的問題，難以解決由官員腐敗而產(chǎn)生的執(zhí)法與司法不公問題，也難以解決農(nóng)民的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)受到政治權(quán)力或者與政治權(quán)力有瓜葛的社會(huì)勢(shì)力的干涉問題。

上面分析了村民自治在當(dāng)前狀況下所具有的局限性。那么，這種局限是否可能通過對(duì)以村民自治為基礎(chǔ)的農(nóng)村基層民主的完善加以克服呢？總結(jié)當(dāng)前學(xué)術(shù)界在這個(gè)問題上的主要觀點(diǎn)可以看出，除了在前些年的實(shí)踐中已經(jīng)逐步推廣開來的村民直接提名候選人、“海選”、差額選舉、秘密寫票等具體的制度安排，學(xué)者們所設(shè)想的主要的努力方向有兩個(gè)：一是在縱向上擴(kuò)展農(nóng)村基層民主的涵蓋范圍，二是在橫向上深化村一級(jí)的基層民主。第一個(gè)方向的努力意味著將基層民主由村一級(jí)提升到鄉(xiāng)或縣一級(jí)，不僅實(shí)行村民直接選舉村委會(huì)和村主任，而且對(duì)鄉(xiāng)政府或縣政府的主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行直接選舉。第二個(gè)方向的努力意味著對(duì)村一級(jí)的政治結(jié)構(gòu)中存在著的村委會(huì)與村黨支部這兩套班子之間的關(guān)系通過“兩票制”、“二選聯(lián)動(dòng)機(jī)制”等制度安排的方式進(jìn)行調(diào)整，以期協(xié)調(diào)兩種權(quán)力在村級(jí)治理中的關(guān)系。

這兩種方向的努力具有一個(gè)共同的特點(diǎn)，就是仍然都是遵循著“深化民主機(jī)制必將改善治理面貌”這樣一個(gè)思路進(jìn)行的。但是，這種思路面臨著如下幾個(gè)方面的困難或者說問題：

首先，在中國(guó)廣袤的農(nóng)村地區(qū)實(shí)行的縣或鄉(xiāng)一級(jí)的直接選舉是否能夠建立在農(nóng)民對(duì)縣政或鄉(xiāng)政擁有充分信息資源的基礎(chǔ)之上？政務(wù)信息的公開化與選民對(duì)于相關(guān)信息的充分掌握對(duì)于保證民主選舉的合理性是至關(guān)重要的。根據(jù)世界各國(guó)民主實(shí)踐的規(guī)律，實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)需要以相關(guān)范圍內(nèi)的公民社會(huì)的成熟發(fā)展為基礎(chǔ)。對(duì)于此處所討論的鄉(xiāng)或縣級(jí)直接選舉而言，這就需要在鄉(xiāng)或縣的范圍內(nèi)存在一個(gè)以某種共同體認(rèn)同為基礎(chǔ)、具備足以承擔(dān)本地區(qū)范圍內(nèi)的信息交流職能的公開媒體的地區(qū)性公民社會(huì)。對(duì)于僅限于村落范圍內(nèi)的村民自治而言，它同樣需要上述這種地區(qū)性的公民社會(huì)。村民自治之所以在這些年里蓬勃發(fā)展，并且確實(shí)完成了某些它所能完成的村級(jí)社會(huì)事務(wù)管理職能，與其較小的地域范圍與村民間較為緊密的利益與情感聯(lián)系是分不開的。但是，當(dāng)我們將視線轉(zhuǎn)向更大范圍內(nèi)的鄉(xiāng)或縣級(jí)政治結(jié)構(gòu)時(shí)，我們卻很難找到表明上述這種地區(qū)性公民社會(huì)存在的足夠依據(jù)。而在這種情況下假如貿(mào)然推行某種較為徹底的直接選舉制度，其后果很有可能是以傳統(tǒng)宗族勢(shì)力或者狹隘地方勢(shì)力經(jīng)由民主程序的抬頭。

其次，即使在解決了上述困難、實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)或縣一級(jí)民主選舉的理想情況下，由于必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，仍然可能出現(xiàn)上文所述“具有民主屬性的權(quán)力實(shí)際上只是準(zhǔn)公共權(quán)力”這種頗為尷尬的局面。實(shí)際上，與此類似的局面業(yè)已為研究農(nóng)村問題的中外學(xué)者所注意到。而通過“兩票制”、“二選聯(lián)動(dòng)機(jī)制”等制度方式進(jìn)行兩種政治權(quán)力間的關(guān)系調(diào)整被視為解決這一問題的出路。但是，即使當(dāng)村一級(jí)的橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)通過以上方式得到理順后，仍然存在著來自鄉(xiāng)、縣的黨的領(lǐng)導(dǎo)與黨外權(quán)力結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系問題。不妨設(shè)想一下某種較為極端、但卻充分揭示問題所在的情形：如果某一村落經(jīng)由村委會(huì)選舉與村黨支部選舉之間的互動(dòng)關(guān)系產(chǎn)生出來的村級(jí)兩委領(lǐng)導(dǎo)，經(jīng)過上級(jí)部門的考察發(fā)現(xiàn)存在較為嚴(yán)重的宗族把持傾向，那么此時(shí)是應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持具備正當(dāng)性的民主程序所產(chǎn)生的結(jié)果呢，還是應(yīng)當(dāng)依據(jù)看上去不那么民主、但卻具備合理性的獨(dú)立判斷，將這種選舉結(jié)果視為無效？另外一種同樣比較極端的可能性是：如果來自上級(jí)的某一權(quán)力行為實(shí)際上是不正當(dāng)?shù)臋?quán)力行使，具有以權(quán)謀私等腐敗因素，那么，即使村級(jí)兩委堅(jiān)持原則，他們是否具備足夠的力量抵制這種自上而下的公共權(quán)力不正當(dāng)行使？

三、制度創(chuàng)新的思路

關(guān)于農(nóng)村基層公共權(quán)力構(gòu)建這一問題的具體制度安排應(yīng)該由專文加以論述，此處擬依據(jù)上面的分析，提出一些改革思路，希望能對(duì)當(dāng)前的農(nóng)村問題研究有所啟發(fā)。

首先，正如前面已經(jīng)說明的那樣，通過正當(dāng)行使國(guó)家暴力來維持社會(huì)的基本秩序是國(guó)家這一政治結(jié)構(gòu)的基本職能，也是國(guó)家之所以成為國(guó)家、區(qū)別于其他政治結(jié)構(gòu)的根本原因所在。因此，改善治理狀況首先必須完成好國(guó)家的這一基本職能，將原先帶有全能主義色彩的國(guó)家轉(zhuǎn)變?yōu)閷Ｗ⒂谔峁┕伯a(chǎn)品、其中首先是正當(dāng)?shù)墓矙?quán)力的現(xiàn)代國(guó)家，“在縮小國(guó)家權(quán)力范圍的同時(shí)增強(qiáng)國(guó)家的能力，在限制國(guó)家專斷權(quán)力的基礎(chǔ)上強(qiáng)化國(guó)家提供公共產(chǎn)品的能力。”[2]

其次，政治權(quán)力向社會(huì)提取物質(zhì)資源、其中首先是財(cái)政收入的渠道必須盡可能地加以統(tǒng)一。財(cái)政收入是支持國(guó)家政治權(quán)力的主要物質(zhì)資源，如何安排好財(cái)政收入的征收與利用對(duì)于改善一個(gè)國(guó)家的治理狀況具有至關(guān)重要的作用。事實(shí)上，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村中存在的公共權(quán)力相對(duì)缺失或者說不正當(dāng)行使，在很大程度上與國(guó)家在農(nóng)村，尤其是基層農(nóng)村的財(cái)政收入沒有合理安排有關(guān)，而其中首先又是與財(cái)政收入的征收權(quán)過于分散、無序緊密相關(guān)。所謂“一稅輕，二稅（鄉(xiāng)統(tǒng)籌）重，三稅四稅（村提留）無底洞”正反映了這種情況。因此，當(dāng)前所進(jìn)行的“費(fèi)改稅”的進(jìn)程有必要堅(jiān)持下去。除了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的理由之外，還因?yàn)檎鞫惐旧硎且豁?xiàng)必須以國(guó)家暴力為后盾的政治行為。因此，征稅權(quán)的分散事實(shí)上反映出本應(yīng)具有國(guó)家壟斷性質(zhì)的國(guó)家暴力的分散，也就是最為核心的公共權(quán)力的力量分散。這一方面削弱正當(dāng)?shù)墓矙?quán)力的力量，另一方面導(dǎo)致非正當(dāng)權(quán)力的滋生；一方面是國(guó)家財(cái)政在許多場(chǎng)合下捉襟見肘，另一方面則是許多官僚機(jī)構(gòu)及官員個(gè)人的“富有”。

第三，如果說通過“費(fèi)改稅”等方式統(tǒng)一財(cái)政權(quán)，還只是解決了正當(dāng)公共權(quán)力構(gòu)建的外圍條件的話，那么，對(duì)于構(gòu)建正當(dāng)?shù)墓矙?quán)力具有直接影響的則是公共權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督、制約機(jī)制的建立。在這一問題上的基本思路是加強(qiáng)黨組織的紀(jì)律監(jiān)察功能，深化黨政分開的政治體制改革，黨在逐步退出對(duì)于社會(huì)事務(wù)的直接管理的同時(shí)，強(qiáng)化對(duì)從事實(shí)際管理工作的政府部門及其公務(wù)員的監(jiān)督。從這個(gè)角度來看，對(duì)于村級(jí)兩委的選舉，采取先通過全體村民投信任票、再通過村黨支部成員投選舉票的“兩票制”有其可商榷之處，因?yàn)樗噲D將村級(jí)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理直接交由村級(jí)黨組織進(jìn)行，具有回復(fù)到黨政不分、以黨代政的老路上的傾向。

第四，盡管村民自治難以承擔(dān)構(gòu)建正當(dāng)?shù)霓r(nóng)村基層公共權(quán)力的任務(wù)，但這并不意味著村民自治在適合我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的政治結(jié)構(gòu)中毫無地位。簡(jiǎn)單說來，它的獨(dú)有功能在于對(duì)農(nóng)村基層，尤其是村一級(jí)社會(huì)事務(wù)的管理。按照現(xiàn)代國(guó)家理論，眾多技術(shù)性的社會(huì)事務(wù)管理是由專門的官僚機(jī)構(gòu)來完成，因?yàn)樗哂新殬I(yè)化的特點(diǎn)，通過等級(jí)制的組織結(jié)構(gòu)和職業(yè)官僚的專業(yè)知識(shí)達(dá)成良好的管理成效。但是，對(duì)于農(nóng)村基層事務(wù)而言，尤其是村一級(jí)的基層社會(huì)事務(wù)而言，它所涉及的事務(wù)很少需要管理者具備非常高深的專業(yè)知識(shí)和管理經(jīng)驗(yàn)，由村民自治來完成是可行的，而且具有便于村民監(jiān)督以及降低維持專門的官僚組織所需要的制度成本的優(yōu)點(diǎn)。

[1]王金洪．中國(guó)農(nóng)村村民自治制度的民主屬性何以成立[J]．華南師范大學(xué)學(xué)報(bào):社科版,2002(3)．

[2]李強(qiáng)．后全能體制下現(xiàn)代國(guó)家的構(gòu)建[J]．戰(zhàn)略與管理,2001(6)．

（作者單位：北京師范大學(xué)哲學(xué)學(xué)院、價(jià)值與文化研究中心）