我國煙草專賣管理體制的問題與對(duì)策研究

張利娟

我國煙草專賣管理體制的問題與對(duì)策研究

張利娟

煙草專賣管理體制對(duì)于我國國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)政收入的提高做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。隨著國內(nèi)外環(huán)境的變化，我國煙草專賣管理體制面臨新的挑戰(zhàn)和競(jìng)爭(zhēng)，在堅(jiān)持煙草專賣體制的前提下，逐步推進(jìn)煙草行業(yè)的市場(chǎng)化改革，平衡好國家的稅收利益和消費(fèi)者利益保護(hù)。

煙草專賣 管理體制 對(duì)策

一、我國煙草專賣管理體制的內(nèi)容與特征

1983出臺(tái)的《煙草專賣條例》確立了我國的煙草專賣制度，此后三十多年來，煙草專賣制度推動(dòng)了煙草行業(yè)的快速有序發(fā)展，為中央和地方財(cái)政收入提供了充分保障。

專賣制度本質(zhì)上屬于國家或政府壟斷經(jīng)營行為，煙草專賣制度是指依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的授權(quán)，由政府相關(guān)部門對(duì)煙草生產(chǎn)銷售諸環(huán)節(jié)進(jìn)行強(qiáng)制性行政管理的一整套機(jī)制。我國煙草專賣管理體制的內(nèi)容和特征如下。

（一）煙草專賣管理體制的內(nèi)容

首先，在專賣對(duì)象方面，依據(jù)2015年修訂的《煙草專賣法》第3條規(guī)定，國家對(duì)煙草專賣品的生產(chǎn)、銷售、進(jìn)出口依法實(shí)行專賣管理，并實(shí)行煙草專賣許可證制度。其中，煙草專賣品的范圍包括煙葉、卷煙、雪茄煙、卷煙紙、濾嘴棒、煙用絲束、煙草專用機(jī)械等。

第二，在執(zhí)法主體方面，《煙草專賣法》第4條規(guī)定國務(wù)院煙草行政主管部門負(fù)責(zé)全國范圍內(nèi)的煙草專賣工作。省級(jí)煙草行政主管部門負(fù)責(zé)轄區(qū)范圍內(nèi)的煙草專賣管理，同時(shí)，省級(jí)及其以下各級(jí)煙草行政主管部門受上級(jí)煙草行政主管部門和同級(jí)人民政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)。地方各級(jí)煙草公司對(duì)于相應(yīng)行政區(qū)劃范圍的煙草專賣品行使專營專賣的壟斷經(jīng)營權(quán)。

第三，在煙葉收購方面，國務(wù)院計(jì)劃部門下達(dá)煙葉收購的總體計(jì)劃，縣級(jí)以上地方人民政府計(jì)劃部門根據(jù)總體計(jì)劃的規(guī)定下達(dá)的收購計(jì)劃。煙草公司或者其委托單位負(fù)責(zé)煙草收購具體事項(xiàng)的履行，其應(yīng)與煙葉種植者簽訂煙葉收購合同，并按照國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一收購。

第四，在行政執(zhí)法方面，依據(jù)《煙草專賣法》的規(guī)定，煙草專賣行政主管部門和工商行政管理機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)違反煙草專賣法的個(gè)人和單位給予包括罰款、沒收違法所得、責(zé)令停業(yè)停產(chǎn)等行政處罰。

（二）煙草專賣管理體制的特征

首先，煙草專賣主體為國家。依照法律規(guī)定，我國煙草專賣體制的實(shí)施主體為國家。國家實(shí)現(xiàn)煙草壟斷經(jīng)營的具體方式是授權(quán)國務(wù)院及地方各級(jí)煙草行政主管部門負(fù)責(zé)實(shí)施煙草專賣管理，通過構(gòu)建雙重領(lǐng)導(dǎo)的行政隸屬關(guān)系，我國煙草專賣管理體制形成了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、垂直管理、專賣經(jīng)營的格局。[1]

其次，煙草專賣實(shí)行嚴(yán)格的政府管制。我國的煙草專賣管理采取了完全政府化運(yùn)作的模式，從煙葉的種植、收購一直到煙草產(chǎn)品的生產(chǎn)、定價(jià)、銷售的全部環(huán)節(jié)均由政府實(shí)行嚴(yán)格管控，煙草行業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈均在國家壟斷的覆蓋范圍之內(nèi)。

再次，煙草專賣以專營和許可證制度為主要表現(xiàn)形式。煙草專營由法律授權(quán)的煙草專賣機(jī)關(guān)實(shí)施，中國煙草總公司負(fù)責(zé)全國范圍的內(nèi)煙草生產(chǎn)、加工、銷售與進(jìn)出口活動(dòng)。煙草許可證采取行政審批的方式，由煙草專賣行政機(jī)關(guān)依據(jù)《煙草專賣法》和《煙草專賣法實(shí)施條例》規(guī)定的條件和程序頒發(fā)。煙草專賣許可證包括三種類型：煙草專賣生產(chǎn)企業(yè)許可證、煙草專賣批發(fā)企業(yè)許可證以及煙草專賣零售許可證。

二、我國煙草專賣管理體制存在的問題

毫無疑問，改革開放至今的三十多年間，煙草專賣制度對(duì)于我國煙草行業(yè)的發(fā)展和財(cái)政收入的積累發(fā)揮了巨大的推動(dòng)作用，但是隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)變遷，該制度也顯露出一定的缺陷，對(duì)于煙草行業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了阻礙作用，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）過度限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的典型圖景是競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制這只看不見的手在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，政府僅在市場(chǎng)失靈的情況下才對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)予以干預(yù)。但是我國現(xiàn)有的煙草專賣管理制度采取了嚴(yán)格的政府管制模式，其排斥了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制在煙草行業(yè)發(fā)揮資源配置作用，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并不完全匹配。

首先，國家壟斷式的專賣制度與我國的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革目標(biāo)存在一定沖突。我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)即是掃除阻礙競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制運(yùn)作的障礙與壁壘，推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制成為經(jīng)濟(jì)生活的主旋律。競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的運(yùn)作以市場(chǎng)主體擁有選擇自由為前提，產(chǎn)品的價(jià)格、產(chǎn)量、質(zhì)量等受到需求規(guī)律的約束，而煙草專賣制度阻礙了需求規(guī)律效用的發(fā)揮。在現(xiàn)行的專賣管理體制下，煙草產(chǎn)品的生產(chǎn)流通各個(gè)環(huán)節(jié)均受到政府的嚴(yán)格管制，包括消費(fèi)者群體在內(nèi)的市場(chǎng)主體的選擇自由受到限制，這種情形下需求規(guī)律的市場(chǎng)約束效果難以發(fā)揮，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制無法在煙草行業(yè)發(fā)揮資源調(diào)配作用。

其次，煙草專賣制度與反壟斷政策存在矛盾。良好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作以打破壟斷為前提，2008年生效的《反壟斷法》旨在對(duì)經(jīng)濟(jì)壟斷和行政壟斷進(jìn)行規(guī)制，從而為市場(chǎng)主體提供公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。而煙草專賣制度的采取的國家壟斷經(jīng)營模式與反壟斷法的宗旨背道而馳，[2]雖然《反壟斷法》對(duì)于關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈的行業(yè)提供了反壟斷豁免，但是在管制化的經(jīng)濟(jì)改革大背景下，逐步放松對(duì)煙草行業(yè)的管制以允許反壟斷法的介入無疑具有現(xiàn)實(shí)必要性。

（二）制度運(yùn)行效率較低

我國現(xiàn)行的煙草專賣制度采取了政企合一的運(yùn)作模式，煙草專賣機(jī)構(gòu)集運(yùn)動(dòng)員和裁判員于一身，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)龐大，運(yùn)作成本高昂，產(chǎn)生了規(guī)模不經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象，運(yùn)行效率較低。

具體上來說，目前煙草行業(yè)的整體布局、監(jiān)管、生產(chǎn)銷售、定價(jià)等環(huán)節(jié)均采取中央計(jì)劃的集中管理模式，缺乏自主性與科學(xué)性，煙草行業(yè)的計(jì)劃常與市場(chǎng)需求相脫節(jié)，產(chǎn)生了大量的財(cái)力物力方面的資源浪費(fèi)。同時(shí)，現(xiàn)有的專賣制度還會(huì)引發(fā)較高的尋租成本，由于煙草行業(yè)計(jì)劃與煙草企業(yè)收入、地方政府稅收收入密切相關(guān)，為提高企業(yè)收入與地方稅收收入，煙草工商企業(yè)和地方政府常采取各種手段向煙草專賣主管部門以及中央計(jì)劃部門爭(zhēng)取更多產(chǎn)銷計(jì)劃，這一過程將會(huì)產(chǎn)生尋租成本。此外，上下級(jí)的煙草行政主管部門之間同樣會(huì)因?yàn)橛?jì)劃指標(biāo)的設(shè)定與實(shí)施等進(jìn)行了大量的溝通協(xié)調(diào)，其同樣會(huì)帶來高昂的制度運(yùn)行成本以及尋租的風(fēng)險(xiǎn)。制度運(yùn)行成本、尋租風(fēng)險(xiǎn)等問題的存在降低了煙草專賣管理體制的運(yùn)作效率，其帶來的高昂的制度成本最終由全體國民分擔(dān)。

（三）對(duì)公共利益關(guān)注不足

理論上而言，對(duì)煙草行業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格政府管制的一個(gè)重要原因在于保護(hù)社會(huì)公共利益，其既包括國家的稅收利益，也包括消費(fèi)者利益。但長期以來，我國煙草專賣管理體制更關(guān)注的是稅收收入方面的公共利益，對(duì)消費(fèi)者保護(hù)方面的公共利益關(guān)注不足。

修訂后的《煙草專賣法》第1條指出煙草專賣管理的目的之一是維護(hù)消費(fèi)者利益，從中可以看出消費(fèi)者保護(hù)理應(yīng)作為煙草行業(yè)政府管制的重要目標(biāo)，尤其是煙草產(chǎn)品自身蘊(yùn)含的對(duì)公共健康的威脅是煙草管制中的消費(fèi)者利益保護(hù)具有極為重大的社會(huì)現(xiàn)實(shí)意義。[3]但是在煙草專賣管理的制度運(yùn)作過程中，專賣管理的實(shí)施者在多數(shù)情況下將管制重心放在了為中央和各級(jí)地方政府獲取財(cái)政收入方面，相應(yīng)的，行業(yè)管制中的公共利益考量更多表現(xiàn)為國家或政府利益，消費(fèi)者利益在煙草專賣管理中處于邊緣化的地位。在煙草產(chǎn)品引發(fā)的公共衛(wèi)生問題日漸成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)的時(shí)代背景下，煙草專賣管理體制對(duì)消費(fèi)者利益的忽略無疑是不合時(shí)宜的。

在現(xiàn)實(shí)層面上，我國是全世界煙草產(chǎn)品生產(chǎn)和消費(fèi)量最大的國家，煙草產(chǎn)品引發(fā)的公共衛(wèi)生損害已經(jīng)成為不容忽視的一個(gè)社會(huì)問題。2006年1月，世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》在中國正式生效，依照該公約的要求，我國應(yīng)在公約生效后3年內(nèi)在要求煙草企業(yè)在卷煙制品上印刷不低于包裝面積百分之三十的健康警示語，同時(shí)還應(yīng)在公約生效后5年內(nèi)全面禁止公共場(chǎng)所的煙草廣告等。目前看來，煙草廣告隨著我國《廣告法》的修訂，公共場(chǎng)所的煙草廣告已經(jīng)受到全面禁止，[4]健康警示語則一直處于“猶抱琵琶半遮面”的狀態(tài)，可以說，煙草專賣管理體制中公共利益保護(hù)仍未對(duì)消費(fèi)者利益給予足夠的重視。

三、煙草專賣管理體制的改革思路

針對(duì)上述問題，可從遵循以下思路改良我國的煙草專賣管理體制，使其更好地與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，提升專賣管理效率，推進(jìn)國家稅收利益和消費(fèi)者利益的同步實(shí)現(xiàn)。

（一）協(xié)調(diào)好煙草專賣管理與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制及反壟斷法實(shí)施之間的關(guān)系

合理的煙草專賣制度與意在維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的反壟斷法之間并非不能兼容。當(dāng)前，公平競(jìng)爭(zhēng)審查已經(jīng)成為我國深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重大課題，[5]運(yùn)用反壟斷政策避免煙草專賣制度過度限制競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制應(yīng)當(dāng)成為體制改革的指導(dǎo)性原則。一方面，應(yīng)當(dāng)盡量避免專賣制度異化為地域壟斷。對(duì)于地方保護(hù)主義的行為，應(yīng)當(dāng)結(jié)合公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度和反壟斷法的要求，對(duì)可能產(chǎn)生地域壟斷的地方性立法和執(zhí)法活動(dòng)予以約束。另一方面，應(yīng)積極推進(jìn)煙草專賣管理模式中的市場(chǎng)化改革，逐步推動(dòng)煙草產(chǎn)品在國內(nèi)市場(chǎng)自由流動(dòng)的范圍，引入更多的市場(chǎng)要素，使競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠在煙草行業(yè)的資源配置中發(fā)揮更大的作用。

（二）推進(jìn)政企分離，提升煙草專賣管理效率

現(xiàn)行的煙草專賣行政管理效率不高的重要成因之一即是政企不分。雖然煙草專賣局與卷煙企業(yè)已經(jīng)分離，但是煙草專賣局與煙草專賣公司仍然維持了一套人馬、兩塊牌子的局面，這也導(dǎo)致煙草專賣局機(jī)構(gòu)臃腫，影響了煙草行業(yè)行政監(jiān)管和經(jīng)營活動(dòng)的效率。

從政企分離的角度來說，煙草專賣管理權(quán)隸屬于政府的行政職權(quán)，應(yīng)由專門的政府機(jī)關(guān)行使，煙草采購銷售則屬于市場(chǎng)主體的經(jīng)營活動(dòng)，應(yīng)由商業(yè)性公司負(fù)責(zé)運(yùn)作。煙草專賣局應(yīng)依據(jù)法律、法規(guī)的授權(quán)對(duì)煙草市場(chǎng)開展監(jiān)督檢查，維護(hù)正當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)秩序，規(guī)范市場(chǎng)行為。煙草公司應(yīng)按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求構(gòu)建完善的法人治理結(jié)構(gòu)，推進(jìn)煙草公司成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體，提升煙草公司的競(jìng)爭(zhēng)力。

（三）堅(jiān)持公共利益至上的煙草專賣管理目標(biāo)

煙草專賣管理體制中的公共利益既包括國家利益，也包括消費(fèi)者利益，兩者不能偏廢，消費(fèi)者利益保護(hù)和財(cái)政收入并重應(yīng)當(dāng)成為煙草專賣管理體制并重的雙重目標(biāo)。為了更好地保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益，煙草專賣管理體制應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變觀念，更好滿足消費(fèi)者需求，既要嚴(yán)厲打擊假冒偽劣與走私煙草制品，同時(shí)也要提升煙草產(chǎn)品質(zhì)量，盡量降低煙草產(chǎn)品對(duì)大眾健康的負(fù)面影響，構(gòu)建健康合理的煙草市場(chǎng)。消費(fèi)者利益保護(hù)已經(jīng)成為當(dāng)代社會(huì)政府監(jiān)管活動(dòng)的重要目標(biāo)，隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步，煙草專賣管理也必須更加重視消費(fèi)者的利益與社會(huì)公益，煙草專賣管理中應(yīng)當(dāng)融入更多的消費(fèi)者保護(hù)理念。除卻不斷提升煙草產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)之外，還應(yīng)從長遠(yuǎn)角度著手，推進(jìn)煙草產(chǎn)品消費(fèi)的健康化，塑造和提升行業(yè)社會(huì)形象，確保國家利益和消費(fèi)者利益的雙重實(shí)現(xiàn)。

四、結(jié)論

煙草專賣管理體制對(duì)于我國國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)政收入的提高做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)，雖然在制度運(yùn)行的過程中也產(chǎn)生了諸多缺陷，但是煙草專賣制度不可能也不應(yīng)當(dāng)在短時(shí)間內(nèi)徹底廢止。在堅(jiān)持煙草專賣體制的前提下，逐步推進(jìn)煙草行業(yè)的市場(chǎng)化改革，平衡好國家的稅收利益和消費(fèi)者利益保護(hù)，推動(dòng)政企分離，預(yù)防和消除地方壟斷，努力構(gòu)建全國統(tǒng)一的煙草市場(chǎng)。只有具備了完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，民族煙草產(chǎn)業(yè)才能做大做強(qiáng)，從而更好地服務(wù)于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)大局的要求，維護(hù)人民群眾的切身利益。

[1]王彩霞．內(nèi)憂外患下的中國煙草專賣制度困境分析[J]．吉林工商學(xué)院學(xué)報(bào),2008(4)．

[2]張晨穎．反壟斷法的適用與豁免—兼論我國煙草專賣制度的存與廢[J]．法學(xué),2006(7)．

[3]張全在．中過煙草業(yè)的價(jià)值取向初論[J]．中國煙草學(xué)報(bào),2006(6)．

[4]中華人民共和國廣告法[Z]．2015．

[5]黃勇,吳白丁等．競(jìng)爭(zhēng)政策視野下公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施[J]．價(jià)格理論與實(shí)踐,2016(4)．

（作者單位：河南省許昌縣煙草專賣局）

張利娟（1981-），女，河南省許昌縣煙草專賣局煙草專賣監(jiān)督管理科。