北京市住房保障政策變遷研究

車晨

摘 要：自從我國(guó)住房改革以來(lái)，住房不斷“市場(chǎng)化”，市場(chǎng)因素的進(jìn)入使得整個(gè)住房產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展，住房經(jīng)濟(jì)的發(fā)展改善了民眾的住房狀況，提高了民眾生活水平和生活條件。但同時(shí)也帶來(lái)了一系列問(wèn)題，特別是近些年，房?jī)r(jià)節(jié)節(jié)攀高，特別是在大城市中，住房難已經(jīng)成為主要問(wèn)題，是民生工作的重中之重。公共政策就其本質(zhì)而言是對(duì)公共資源進(jìn)行分配的一種工具，大城市保障性住房政策就體現(xiàn)了這一點(diǎn)，保障房作為政府所提供的糾正社會(huì)不公的重要公共產(chǎn)品，不僅能夠縮減社會(huì)階層的貧富差距，更重要的是也保證了公民最基本的居住權(quán)，維護(hù)了社會(huì)的穩(wěn)定，為發(fā)展提供了良好的環(huán)境。本文筆者以北京市為例，分析近五年來(lái)保障性住房政策的演變的特點(diǎn)，探究其出現(xiàn)的問(wèn)題，并提出一些建議。

關(guān)鍵詞：保障住房;公共租賃住房;租金補(bǔ)貼;政策

一、引言

近些年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)取得了飛速的發(fā)展，城市經(jīng)濟(jì)特別是大都市經(jīng)濟(jì)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)力量，但由于大都市自身因素，其社會(huì)階層差異較大，需求層次多樣，結(jié)構(gòu)復(fù)雜多元，因而各種問(wèn)題包含于其中，其中，住房問(wèn)題就是其中之一，其關(guān)系到一座大都市的健康、可持續(xù)發(fā)展，是需要亟待解決的大問(wèn)題。通過(guò)保障房的建設(shè)可以促進(jìn)房?jī)r(jià)調(diào)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也有利于構(gòu)建服務(wù)型政府，提升政府的公共服務(wù)水平，促進(jìn)服務(wù)型政府的構(gòu)建。相信通過(guò)保障房建設(shè)的研究能夠?yàn)榇蠖际械胤秸岢稣邔?shí)施中的不足，并為其提供政策建議和改進(jìn)，以更好地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。相信通過(guò)保障性住房政策的實(shí)施，將會(huì)完善保障房體系，從而有利于緩解當(dāng)前的兩級(jí)分化現(xiàn)象，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)公正的實(shí)現(xiàn)。[1]盡管保障性住房政策在近十幾年不斷更新并充實(shí)，然而由于現(xiàn)實(shí)條件和制度的制約，當(dāng)中央政策由上而下進(jìn)行實(shí)施的時(shí)候，不可避免地在地方承接與具體制定和執(zhí)行符合本地的政策過(guò)程中遇到諸多阻礙和矛盾，存在著一些實(shí)施困境，如資源困境、供需困境、建設(shè)困境、分配困境、調(diào)控困境與監(jiān)督困境。

二、保障性住房政策的變遷特點(diǎn)

（一）住房保障仍以公共租賃住房形式為主

從2013年4月19日起，北京市開(kāi)始施行保障性住房統(tǒng)一申請(qǐng)、審核制度。審核通過(guò)并獲得備案資格的家庭，納入住房保障范圍。通過(guò)統(tǒng)一申請(qǐng)審核備案的家庭，按照租售并舉，以租為主的保障房分配原則。先通過(guò)配租公共租賃住房予以保障，待有可配售房源時(shí)，按照屆時(shí)我市出售型保障房政策進(jìn)行配售資格核定并組織配售。[2]在輪候期間，可通過(guò)配租公共租賃住房或申請(qǐng)市場(chǎng)租房補(bǔ)貼等方式解決過(guò)渡需求。從近幾年北京市人民政府發(fā)布的政策文件來(lái)看，政府加大了公共租賃房的建設(shè)力度，并且建立完善了公共租賃房申請(qǐng)制度，可以很明顯的在北京城建門戶網(wǎng)戰(zhàn)上看到相應(yīng)的申請(qǐng)頁(yè)面，方便市民申請(qǐng)和查閱相關(guān)政策文件。

（二）保障性住房建設(shè)取消經(jīng)適房和限價(jià)房

根據(jù)目前的籌集計(jì)劃，此前常常被市民提及的經(jīng)適房和限價(jià)房已經(jīng)消失。不久前，市住房城鄉(xiāng)建設(shè)委曾表示，截至2015年底，北京已經(jīng)實(shí)現(xiàn)保障房備案家庭房源對(duì)接需求的全覆蓋。在滿足已有輪候家庭后，原則上將不再建設(shè)經(jīng)適房和限價(jià)房。2016年還會(huì)有少量2015年已經(jīng)供地的經(jīng)適房或限價(jià)房開(kāi)工建設(shè)，但不會(huì)有新的經(jīng)適房或限價(jià)房的土地供應(yīng)，建設(shè)計(jì)劃中也不會(huì)安排新的項(xiàng)目。[3]這也就意味著，將來(lái)北京市主要建設(shè)籌集三類保障房源，即棚改安置房、公共租賃住房、自住型商品住房。供應(yīng)越來(lái)越多保障房的同時(shí)，本市的保障房政策也在逐步優(yōu)化。

（三）放寬公租房的準(zhǔn)入條件

在公租房方面，北京市將逐步放寬公租房的準(zhǔn)入條件。北京市將設(shè)計(jì)、建設(shè)單身宿舍、青年公寓、人才公寓和老年公寓等多樣化公共租賃住房。完善公共租賃住房租金及補(bǔ)貼動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，加大市場(chǎng)租賃補(bǔ)貼力度?？紤]項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理成本，對(duì)公共租賃住房租金實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整?！盵4]北京市住保辦發(fā)布的《關(guān)于簡(jiǎn)化本市保障性住房申請(qǐng)證明材料等有關(guān)問(wèn)題的通知》，通知發(fā)布之日起，申請(qǐng)家庭按照本市住房保障有關(guān)規(guī)定，提出保障性住房申請(qǐng)時(shí)，此前必備的社保、納稅等5項(xiàng)證明材料不再需要提交，住房證明也有所調(diào)整簡(jiǎn)化。此次重點(diǎn)簡(jiǎn)化的證明材料，主要針對(duì)申請(qǐng)家庭反映較為強(qiáng)烈的住房和收入證明材料，其中住房證明材料由原來(lái)的3項(xiàng)，簡(jiǎn)化為2項(xiàng);收入證明材料將現(xiàn)行的6項(xiàng)，取消掉5項(xiàng)，僅保留1項(xiàng)，簡(jiǎn)化力度最大。5項(xiàng)可不再提交證明材料為個(gè)稅繳納憑證、社保繳納憑證、簽訂勞動(dòng)合同情況、單位情況以及無(wú)業(yè)、失業(yè)人員收入證明等材料。今后，申請(qǐng)家庭不用再到地稅、社保等各個(gè)部門以及所在單位要求出具、打印這些紙質(zhì)材料，將大大節(jié)省申請(qǐng)時(shí)間。按照此前規(guī)定，需要申請(qǐng)家庭提交家庭成員戶籍地、現(xiàn)居住地以及戶口遷入本地前原地址三地的住房《租賃合同》、《房屋所有權(quán)證》等住房證明。此次簡(jiǎn)化后，僅需申請(qǐng)家庭提交家庭成員實(shí)際承租公房的租賃協(xié)議或購(gòu)買房屋的產(chǎn)權(quán)證，戶籍地、現(xiàn)居住地或戶口遷入本地前原地址的住房，與本人沒(méi)有公房承租關(guān)系或產(chǎn)權(quán)所有關(guān)系的，不用再提交出具。

三、保障性住房政策的現(xiàn)狀問(wèn)題

（一）法制建設(shè)滯后

縱觀住房保障體系發(fā)展歷程，從中央到地方，均以通知《意見(jiàn)》和《協(xié)法》等文形式來(lái)推動(dòng)，缺乏法律權(quán)威性。對(duì)于住房保障莊地的供給、項(xiàng)目的審批、項(xiàng)目建設(shè)和銷售標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題，沒(méi)有高層次立法的硬性約束。雖然我國(guó)目前已基本建立“低端有保障，中端有攴持”白住房保障框架體系，但并不健全，保障性住房的各項(xiàng)建設(shè)仍在“摸著石頭過(guò)河”。隨著社會(huì)上對(duì)住房保障的呼聲不斷高漲，人們?cè)絹?lái)越期望住房保障制度能上升到立法的高度，通過(guò)政策法化、規(guī)范化，從根本上改善住房保障問(wèn)題。

（二）績(jī)效考核和監(jiān)督體系不夠完善

目前我國(guó)的住房保障體系還缺乏相應(yīng)的績(jī)效考核系統(tǒng)，保障房建設(shè)尚未完全與地方政府的行政掛鉤，而保障房建設(shè)有定的建設(shè)周期，難免為地方政府產(chǎn)生立桿見(jiàn)影的政績(jī)效果，相應(yīng)的效考，包括考核誰(shuí)、由誰(shuí)考核、如何考核和核的結(jié)果等都沒(méi)有規(guī)定，或僅是略微涉及，容易被地方政府忽視。[5]同時(shí)，保障房建設(shè)過(guò)程，從立項(xiàng)，招投標(biāo)，施工建設(shè)，受理等各個(gè)節(jié)都缺乏嚴(yán)格控制和有效監(jiān)管。目前尚未成立專門的監(jiān)管系統(tǒng)，社會(huì)監(jiān)督只是個(gè)別的、自發(fā)的現(xiàn)象，缺少有組織的管理。

（三）保障對(duì)象的覆蓋面較窄

我國(guó)住房制度同教育，醫(yī)療等其他的基本社會(huì)管理體系一樣，大多都以戶籍制度為基礎(chǔ)。從北京的居民住房保障準(zhǔn)入條件來(lái)看，都有一個(gè)共同的條件，要求保障房的中請(qǐng)人具備本市城鎮(zhèn)戶口。建立在籍制度基礎(chǔ)上的住房政策，使相當(dāng)部分中低收入人群既不滿是政府規(guī)定的住房保障條件，又無(wú)力從市場(chǎng)上獲得住房，從而處于政府住房保障范圍之外。這其中既包括進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)業(yè)籍人口，也包括在與籍地不同城市的農(nóng)業(yè)籍人口。相對(duì)于異地工作具有非農(nóng)業(yè)戶口的人來(lái)說(shuō)，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)業(yè)戶籍人口往往收入更低、通過(guò)市場(chǎng)解決住房問(wèn)題的難度大，他們的基本住房保障成為普遍性的難題。針對(duì)這現(xiàn)象，近年來(lái)各地政府積極新建公租房，但仍然存在供應(yīng)量不是，等待時(shí)間長(zhǎng)，配套設(shè)施不健全，貧困人群聚集等問(wèn)題。

四、保障性住房發(fā)展對(duì)策及建議

（一）加快保障住房立法，建立專門的機(jī)構(gòu)

制定符合我國(guó)國(guó)情的統(tǒng)一的住房保障法規(guī)，可從立法上規(guī)定住房保障對(duì)象，保障標(biāo)準(zhǔn)，保障水平及保障資金來(lái)源。各地方應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際，推進(jìn)地方性的住房保障法規(guī)，成立專門機(jī)構(gòu)，制定管理方法，使住房從單位保障轉(zhuǎn)為社會(huì)保障。[6]可由中央政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)制定城鎮(zhèn)居民住房保障條例等法規(guī)，并以法規(guī)為依據(jù)，成立常設(shè)法規(guī)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房政策，將目前由房改辦、解困辦、危改辦以及建設(shè)局、房管局、財(cái)政局、物價(jià)局、人力社保局等各部門分散或需要聯(lián)合處理的有關(guān)住房保障的管理事務(wù)，集中到住房保障機(jī)構(gòu)，管理保障房投資資金，全面負(fù)責(zé)保障房的投資、建設(shè)和管理。

（二）構(gòu)建多層次的住房保障體系

現(xiàn)階段的住房保障只能以低水平、廣覆蓋為目標(biāo)，遵循“適宜保障”的原則，有步驟、有層次、漸進(jìn)性地解決中低收入家庭的住房問(wèn)題首先是堅(jiān)持“雙右標(biāo)準(zhǔn)”原則，明確住房社會(huì)保障的對(duì)象。[7]現(xiàn)階段我國(guó)實(shí)施住房保障的對(duì)象應(yīng)是中低收入、居住面積未達(dá)標(biāo)的城鎮(zhèn)居民。在當(dāng)前城鎮(zhèn)居民對(duì)住房需求較大，而政府財(cái)力有限的情況下，為使政府的保障措施真正落實(shí)到中低收入者和低收入者家庭，就必須確保保障對(duì)象的準(zhǔn)確性。首先是要采用“收入”和“面積”雙標(biāo)準(zhǔn)控制，不僅促進(jìn)經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)，也比較適合目前家庭收入不明朗和已購(gòu)大量公房的現(xiàn)狀。其次是要明確住房社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)。在制定住房社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)前應(yīng)明確的是住房社會(huì)保障的保障目標(biāo)。根據(jù)人民生活需求的層次性和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性，住房社會(huì)保障的目標(biāo)也應(yīng)劃分不同的目標(biāo)分級(jí)建設(shè)。

（三）多渠道籌集資金和房源

發(fā)揮政府在保障房融資機(jī)制中的主導(dǎo)作用加大財(cái)政預(yù)算安排，將住房保障資金需求納入公共財(cái)政預(yù)算支出之中，充分利用住房公積金、閑置資金、保險(xiǎn)資金、企業(yè)年金等民期資金用于保障房建設(shè)，制定促進(jìn)保障房建設(shè)和租賃市場(chǎng)發(fā)展的土地、財(cái)稅、金融等政策;推列各市住房公積金增值收益、直管公房出售后的部分歸集資金用于保障房建設(shè)。首先，建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的保障房建設(shè)財(cái)政資金投入機(jī)制，確保年度財(cái)政預(yù)算中保障房項(xiàng)目支出的比例，合理排保障房項(xiàng)目的支出結(jié)構(gòu)。其次，引導(dǎo)社會(huì)力量參與投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)，多渠道方式籌集資金和房源，各地積極探索不同模式。另外，將房地產(chǎn)信托投資基金引入公租房建設(shè)領(lǐng)域，利用社會(huì)化資金和商業(yè)化運(yùn)作來(lái)幫助解決保障性住房的資金難題，完成公共品和資本品的對(duì)接。

五、結(jié)語(yǔ)

保障性住房建設(shè)不僅是一個(gè)民生問(wèn)題，更是一個(gè)重大的社會(huì)問(wèn)題。我國(guó)的保障性住房建設(shè)才剛起步，在政策執(zhí)行中避免不了的會(huì)出現(xiàn)一些漏洞，而產(chǎn)生與初衷不一致的結(jié)果。但保障性住房政策對(duì)解決中低收入家庭住房間題是十分重要的，是不可忽略的正確舉措，這就要求我們?cè)诮ㄔO(shè)過(guò)程中及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，保障性住房分配必須遵循社會(huì)公平和公正的原則。并且要結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況制定出正確的解決問(wèn)題的方案，確保保障性住房建設(shè)健康、高效、快速向前發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)居者有其房的目標(biāo)。

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