檢察官辦案質(zhì)量考核工作的實踐與思考

●張 東/文

檢察官辦案質(zhì)量考核工作的實踐與思考

●張 東*/文

質(zhì)量是辦案的生命線，對實現(xiàn)司法公正及提高司法公信力具有直接而重大的影響。全面推進司法責(zé)任制改革，必須建立“授權(quán)”和“監(jiān)督”并重的權(quán)責(zé)體系，而加強檢察官辦案質(zhì)量考核便是適應(yīng)辦案責(zé)任制改革、強化內(nèi)部監(jiān)督制約的重要舉措。本文立足基層檢察院案件質(zhì)量考評工作現(xiàn)狀簡要分析問題，結(jié)合辦案責(zé)任制改革要求，對案件質(zhì)量考核的原則及有關(guān)內(nèi)容設(shè)計進行探討，提出相關(guān)意見建議，以期對司法責(zé)任制的落實有所裨益。

基層檢察院 辦案質(zhì)量 考核

目前檢察機關(guān)員額制改革已基本完成，在此基礎(chǔ)上建立新的辦案模式初步運行，檢察官獨立辦案“權(quán)”已基本得到確立，但圍繞“責(zé)”而配套的內(nèi)外監(jiān)督機制尚未完全落實。在辦案內(nèi)部監(jiān)督機制方面，長期以來，檢察機關(guān)圍繞提升辦案質(zhì)量探索建立了一系列的案件質(zhì)量管理辦法和標(biāo)準(zhǔn)。但隨著改革的深入推進，這些制度和標(biāo)準(zhǔn)已無法滿足新的辦案模式要求，需要不斷的調(diào)整和完善。

一、基層檢察院開展案件質(zhì)量考核工作實踐及存在問題

近年來，河南省鄭州市管城回族區(qū)人民檢察院采取多種措施，強化案件流程管理，建立“每案必評”常態(tài)化案件質(zhì)量評查機制，創(chuàng)新“司法辦案關(guān)鍵節(jié)點細分評查”方式等措施強化對辦案質(zhì)量的內(nèi)部監(jiān)督，取得良好成效。

（一）基層檢察院案件質(zhì)量考核工作實踐

1．案件評查范圍及方式

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2.考核內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定

鑒于本文研究對象是檢察官辦案質(zhì)量指標(biāo)設(shè)置問題，而該院案件評查中統(tǒng)攬式評查可以綜合涵蓋案件質(zhì)量考核的全部內(nèi)容，因此僅就統(tǒng)攬式評查進行介紹分析。

統(tǒng)攬式評查是對全部已辦結(jié)案件從實體、程序、法律文書制作、卷宗裝訂四個方面進行評查，是案件質(zhì)量評查的基本方式。統(tǒng)攬式評查實行級別綜合評定制度，由定性評價和定量評價兩部分組成，案件實體質(zhì)量和程序質(zhì)量為定性評價，分為“優(yōu)秀案件、質(zhì)量較高案件、達標(biāo)案件、質(zhì)量不高案件、質(zhì)量較差案件、辦理錯誤案件”六個檔次；法律文書質(zhì)量和卷宗裝訂質(zhì)量為定量評價，滿分各為100分。

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3.考核結(jié)果

通攬式評查級別綜合評定分為以下六級十二等級：

一級：實體和程序定性評價為“優(yōu)秀”案件，法律文書制作和卷宗裝訂定量評價累計扣分不超過10分的案件為“一級一等”，累計扣分超過10分的為“一級二等”。

二級：實體和程序定性評價為“質(zhì)量較高”案件，法律文書制作和卷宗裝訂定量評價累計扣分不超過10分的案件為“二級一等”，累計扣分超過10分的為“二級二等”。

三級：實體和程序定性評價為“質(zhì)量達標(biāo)”案件，法律文書制作和卷宗裝訂定量評價累計扣分不超過10分的案件為“三級一等”，累計扣分超過10分的為“三級二等”。

四級：實體和程序定性評價為“質(zhì)量不高”案件，法律文書制作和卷宗裝訂定量評價累計扣分不超過10分的案件為“四級一等”，累計扣分超過10分的為“四級二等”。

五級：實體和程序定性評價為“質(zhì)量較差”案件，法律文書制作和卷宗裝訂定量評價累計扣分不超過10分的案件為“五級一等”，累計扣分超過10分的為“五級二等”。

六級：實體和程序定性評價為“辦理錯誤”案件，法律文書制作和卷宗裝訂定量評價累計扣分不超過10分的案件為“六級一等”，累計扣分超過10分的為“六級二等”。

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4.近三年案件質(zhì)量考評基本情況

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（二）案件質(zhì)量考評實踐中存在的問題

1.考評內(nèi)容涵蓋不全面問題

在案件質(zhì)量考評內(nèi)容設(shè)置方面，主要包括實體、程序、法律文書、卷宗裝訂四個方面。主要考察案件處理結(jié)果的正確性、辦案行為的合法性和規(guī)范性。評查員依據(jù)案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)對檢察卷宗分四個部分進行逐一對照檢查考核，并進行定性、定量評價。這一檢察卷宗，基本屬于平面、靜態(tài)介質(zhì)。目前來看，由于載體自身局限性導(dǎo)致考評內(nèi)容不能全面反映辦案情況。檢察機關(guān)的辦案質(zhì)量，涉及辦案工作的許多方面，包括辦案活動、辦案過程、決策和決定、法律文書、辦案后果、服務(wù)水平、辦案組織、辦案人員素質(zhì)、與辦案相關(guān)的司法行政事務(wù)管理等方面的要求或特性，具有綜合性和整體性。雖然當(dāng)前四個方面考核內(nèi)容基本可以體現(xiàn)辦案質(zhì)量，但隨著司法改革的深入推進，辦案質(zhì)量不僅要確保結(jié)果的正確性、公正性，更嚴(yán)格的體現(xiàn)在合法性、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化方面，質(zhì)量與效率、效果相統(tǒng)一方面，而僅依靠卷宗載體已顯然不夠，需將考核內(nèi)容豐富起來，真正全面、立體、動態(tài)呈現(xiàn)檢察官辦案情況，為科學(xué)考核奠定基礎(chǔ)。

2.考評結(jié)果差異性體現(xiàn)不足問題

我們從近三年考評工作數(shù)據(jù)來看，考評結(jié)果方面，一、二級案件屬于空白。當(dāng)然由于司法體制改革前，辦案模式是三級審批制，案件質(zhì)量層層把關(guān)，嚴(yán)重問題案件一般不會出現(xiàn)，因此五、六級案件不會出現(xiàn)應(yīng)屬正常。絕大多數(shù)案件質(zhì)量考核都處于中間位次，被評為“三級一等”。這樣我們的考評結(jié)果整體呈現(xiàn)出來就是同質(zhì)化現(xiàn)象明顯、差異化體現(xiàn)不足。一般而言，考核工作價值主要體現(xiàn)在，一是監(jiān)督管理，二是獎懲激勵?，F(xiàn)有考核過程中監(jiān)督功能自然可以發(fā)揮，但結(jié)果同質(zhì)化使得考核激勵價值難以有效實現(xiàn)。

3.定性評價存在一定滯后性問題

該問題主要是考評程序設(shè)計的“先天缺陷”?，F(xiàn)行考評模式是定性評價和定量評價結(jié)合。定性評價主要解決案件實體、程序方面考核問題，依據(jù)是特定評價標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)要求主要來源兩個方面設(shè)定，一個是案件結(jié)果要求，例如犯罪數(shù)額、刑期、追訴漏犯、漏罪等，另一個就是各類優(yōu)秀案件、精品案件評選結(jié)果。只有滿足上述要求，才具備被定性評價為優(yōu)秀、質(zhì)量較高的條件。而實踐中，對于各類優(yōu)秀案件評選具有偶然性、不定期性，與案件考評工作往往不同步，基本都存在滯后問題，因此會出現(xiàn)日?？荚u結(jié)果與優(yōu)秀案件等評選結(jié)果不相符情形，即“同案不同果”現(xiàn)象。

4.考評結(jié)果運用效果不明顯問題

考核的任務(wù)和目的是促進案件質(zhì)量的提升，而結(jié)果運用是考核目標(biāo)實現(xiàn)與否的關(guān)鍵。某種意義上，結(jié)果運用是否合理和科學(xué)直接關(guān)系考核工作質(zhì)效。目前考評工作中，質(zhì)量考核結(jié)果運用主要體現(xiàn)在兩個方面，一是實行結(jié)果通報公示制度，定期對質(zhì)量問題較多案件進行匯總整理，并實名通報。二是與績效考核、評先評優(yōu)掛鉤，將考核結(jié)果納入部門及個人業(yè)績考評體系，與各項評先工作建立聯(lián)系。通過以上措施，質(zhì)量問題率已逐步下降，但從多次通報結(jié)果來看，有一些問題老生常談、屢禁不止、反復(fù)發(fā)生，很多問題無關(guān)乎業(yè)務(wù)水平，主要反映的是辦案責(zé)任心不強等問題，考核結(jié)果運用很大程度上未真正觸動干警思想和心理，考核工作的監(jiān)督和管理職能并未有效發(fā)揮。

二、檢察官辦案質(zhì)量考核應(yīng)當(dāng)堅持的原則和要求

司法責(zé)任制改革后，檢察官司法辦案權(quán)限大了，責(zé)任重了，當(dāng)然司法行為合法性、規(guī)范性要求更多，案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)更高。為適應(yīng)辦案責(zé)任制改革要求，在開展檢察官辦案質(zhì)量考核工作時，應(yīng)當(dāng)結(jié)合工作實際，堅持以下原則：

（一）堅持實事求是、公平公正原則

在案件質(zhì)量監(jiān)督和管理過程中，始終堅持實事求是的態(tài)度，對于辦案質(zhì)量的評價要以案件辦理的真實情況為基礎(chǔ)，以科學(xué)的評價標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，不帶個人偏見，尊重客觀、事實，尤其是對待直接辦理案件的院領(lǐng)導(dǎo)，也應(yīng)采取平等對待的態(tài)度，堅持一把尺子，一個衡量標(biāo)準(zhǔn)，確保考核工作的公平、公正。

（二）堅持全面考核原則

如上文所言，當(dāng)前檢察機關(guān)辦案質(zhì)量涉及辦案工作以及辦案行為的方方面面，以往注重實體、程序要求的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)明顯不能適應(yīng)現(xiàn)行考核要求，除最基本的實體、程序要求外，還有相當(dāng)一部分規(guī)范性要求應(yīng)當(dāng)被統(tǒng)一納入到考核內(nèi)容中，如法律文書公開、辦案效率、風(fēng)險評估等等，全面考核才能綜合反映檢察官的辦案水平。

（三）堅持信息反饋原則

考核過程中，必須建立相關(guān)信息的反饋機制，考核意見需要反饋給檢察官本人，針對考核意見，檢察官可以就問題進行申辯，通過反饋和申辯，一方面有助于防止考核中可能出現(xiàn)的偏差、誤差，可以使得考核結(jié)果更加合理，另一方面在信息交互過程中，考核工作的糾錯、引導(dǎo)作用也可得以發(fā)揮。

（四）堅持結(jié)果公開原則

考核結(jié)果應(yīng)對本人公開，這是保證考核工作科學(xué)民主的重要手段。結(jié)果公開，可以促使檢察官認(rèn)識自己辦案中存在的問題，了解自己與他人之間存在的差距，同時對于辦案質(zhì)量較好的檢察官得到激勵，增強爭優(yōu)創(chuàng)優(yōu)意識，提升整體辦案水平。

（五）堅持結(jié)果差異化原則

考核結(jié)果應(yīng)當(dāng)有較為鮮明的差別界限，如果絕大多數(shù)檢察官的考核結(jié)果存在同質(zhì)化問題，沒有差別化存在，那么考核工作的價值便不能完全體現(xiàn)，也得不到有效發(fā)揮。此外，一般而言，考核目標(biāo)往往通過獎懲結(jié)合途徑得以實現(xiàn)，而獎懲措施落實必須依據(jù)差別化的結(jié)果。因而檢察官辦案質(zhì)量考核結(jié)果必須采取差異化的方式。

三、檢察官辦案質(zhì)量考核體系的完善

針對當(dāng)前案件質(zhì)量考核實踐中存在的問題，結(jié)合司法責(zé)任制改革要求，筆者認(rèn)為應(yīng)該在以下四個方面對考核體系中相關(guān)內(nèi)容進行改革和完善。

（一）完善考核內(nèi)容

從實踐來看，現(xiàn)有案件質(zhì)量評價的內(nèi)容主要集中在實體、程序、法律文書、卷宗裝訂等四個方面。但這種借助卷宗載體的考核是事后的、靜態(tài)的、平面的，只反映辦案質(zhì)量的一部分。在堅持全面考核原則的基礎(chǔ)上，應(yīng)對考核內(nèi)容和范圍進行三方面補充完善。一是增加網(wǎng)上辦案行為規(guī)范考核。當(dāng)前案件質(zhì)量管控體系是將案件辦理整個訴訟過程都納入監(jiān)督和管理范圍，具有全程性、動態(tài)性。在質(zhì)量考核方面，除了事后評價，還應(yīng)該強調(diào)事中過程控制，通過對網(wǎng)上檢察業(yè)務(wù)辦理過程中執(zhí)行信息填錄、文書制作、業(yè)務(wù)網(wǎng)上流轉(zhuǎn)等相關(guān)操作的監(jiān)督和管理，將案件在檢察階段的整個訴訟進程納入監(jiān)督范圍。因此在考核內(nèi)容設(shè)置方面，建議增加網(wǎng)上辦案行為規(guī)范考核。二是增加相關(guān)信息公開考核要求。最高人民檢察院開展檢務(wù)公開工作，其中一個重要目的就是要通過公開促公正，通過外部監(jiān)督強化內(nèi)部行為規(guī)范，因此，增加案件信息公開的考核要求實屬必要。三是增加風(fēng)險評估工作考核要求。對于案件風(fēng)險評估工作，其重要意義在于準(zhǔn)確防控風(fēng)險，從辦案效果方面考察辦案人員對案件細節(jié)的把控，督促干警在辦案過程中做到準(zhǔn)確判斷、提前干預(yù)，確保質(zhì)效。因此，風(fēng)險評估同樣關(guān)乎案件質(zhì)量，有必要補充到考核要求中。當(dāng)然，上述案件質(zhì)量考核內(nèi)容所需信息的形成、提取、收集和利用必須具有真實客觀性，需要強大的制度保障和技術(shù)支撐，目前全國檢察統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)已多次升級完善，網(wǎng)上辦案等相關(guān)信息已逐步能實現(xiàn)準(zhǔn)確提取、收集，為考核工作奠定了現(xiàn)實基礎(chǔ)。

（二）改進考核程序

案件質(zhì)量評查制度大都實行層級評查，就管城區(qū)人民檢察院而言，實行三級評查制，分別是承辦人自查自評即一級評查、部門負責(zé)人審查即二級評查、專職人員及檢委會委員評查即三級評查。這種模式主要是基于檢察機關(guān)長期以來辦案實行“三級審批制”，通過檢察人員承辦、部門負責(zé)人審核、檢察長、檢委會決定這種層層審批、事前把關(guān)的方式，在對案件處理意見作出決定的同時，對辦案質(zhì)量實現(xiàn)同步管控。檢察官辦案責(zé)任制改革后，檢察官、主任檢察官對經(jīng)檢察長授權(quán)的案件可以獨立作出處理決定，不再實行層級審批，原先事前把關(guān)、同步監(jiān)督模式顯然已無法適應(yīng)新的權(quán)力行使方式。此外，在實踐中，雖然實施三級評查，但一、二級的自查、核查效果并不突出?；谒痉ㄘ?zé)任制改革新要求和評查實踐，建議取消層級評查，強化檢察官主體地位和責(zé)任意識，加強其對案件質(zhì)量的自主管理。同時由于增加考核內(nèi)容，一些考核數(shù)據(jù)和信息檢察官并不能完全掌握，需要專門人員進行收集、統(tǒng)計，因此，要強化考核程序中案管部門的主導(dǎo)職能。

（三）關(guān)于量化考核結(jié)果問題

管城回族區(qū)人民檢察院在案件質(zhì)量考核結(jié)果方面主要采取了“六級十二等”的綜合等級評定方式，雖然部分運用量化方式，但結(jié)果并未明顯體現(xiàn)差異性，不利于考核目標(biāo)和價值實現(xiàn)。因此我們在完善考核體系過程中，要加強對結(jié)果的量化設(shè)計，重點要合理體現(xiàn)差異化。一是在明確考核內(nèi)容基礎(chǔ)上，設(shè)定每項考核內(nèi)容的考核標(biāo)準(zhǔn)，讓檢察官在辦案過程中掌握考核標(biāo)尺。本文討論的考核內(nèi)容系初步設(shè)想，有待實踐中進一步討論完善。二是合理、恰當(dāng)設(shè)置各項考核內(nèi)容的分值比重。三是實行基礎(chǔ)項目和加分項目相結(jié)合的考核方式，在考察辦案人員的基本辦案技能基礎(chǔ)上，加強對監(jiān)督能力的考核，對辦案效果、監(jiān)督成效好的案件依據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置加分項目，加大差異性體現(xiàn)。下圖顯示為考核量化模式，當(dāng)然對各項分值和比例的設(shè)置還需進一步討論，也應(yīng)在實踐中檢驗完善。

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（四）完善考核結(jié)果運用

歷來，只有將考核結(jié)果與所獲回報掛鉤,才能真正使考核發(fā)揮應(yīng)有的作用。將考核結(jié)果作為正確評價檢察官辦案能力,實施獎勵、培訓(xùn)以及職務(wù)調(diào)整依據(jù),是維護考核權(quán)威性、調(diào)動檢察官工作積極性、不斷提高工作質(zhì)量和效率必不可少的環(huán)節(jié)。因此，考核結(jié)果如何運用，直接關(guān)系到考核本身的意義和價值。實施檢察官辦案責(zé)任制后，如何建立科學(xué)的檢察官業(yè)績考評機制是檢察機關(guān)研究的熱點。對于案件質(zhì)量考核的結(jié)果，筆者認(rèn)為應(yīng)該采取“剛性”和“柔性”相結(jié)合的運用方式。一方面要納入到檢察官整體工作業(yè)績的考核范圍，成為考察檢察官司法辦案績效的重要甚至關(guān)鍵指標(biāo)。這應(yīng)成為質(zhì)量考核結(jié)果“剛性”運用方式。另一方面還應(yīng)該給考核結(jié)果留下“柔性”多樣化應(yīng)用空間。在內(nèi)部管理方面，可以針對辦案質(zhì)量開展專項的評優(yōu)獎優(yōu)工作，同時也可以將結(jié)果作為檢察官職業(yè)培訓(xùn)方面、職級晉升、職務(wù)提拔等方面的重要參考依據(jù)。

*河南省鄭州市管城回族區(qū)人民檢察院檢察長［450000］