加強(qiáng)新聞立法的若干思考

柏林

加強(qiáng)新聞立法的若干思考

柏林

立法在保障新聞事業(yè)健康發(fā)展方面意義重大，是促進(jìn)社會(huì)主義民主政治的重要方式，是規(guī)范新聞媒體的重要手段，是推動(dòng)新聞媒體良性發(fā)展的重要?jiǎng)恿Α５壳靶侣劻⒎媾R著挑戰(zhàn)，如新聞訴訟中無(wú)法可依現(xiàn)象突出，新聞報(bào)道與司法審判間存在沖突，自媒體的傳播缺少監(jiān)管，等等。為此筆者建議，在整合新聞法律體系的基礎(chǔ)上制定《新聞法》，立法應(yīng)理順新聞監(jiān)督與司法獨(dú)立之間的關(guān)系，立法應(yīng)完善對(duì)自媒體的規(guī)制。

新聞立法；新聞訴訟；新聞監(jiān)督；自媒體

新聞是國(guó)家發(fā)展的重要事業(yè)，立法是保障新聞事業(yè)健康發(fā)展的重要方式。新聞立法的呼聲很大［1］，早在上世紀(jì)80年代，我國(guó)就曾主張對(duì)新聞加以立法，此后歷屆全國(guó)人大和全國(guó)政協(xié)會(huì)議，都會(huì)有一些代表和委員提出新聞立法的相關(guān)議案或提案。特別是2014年底，原國(guó)家新聞出版總署署長(zhǎng)柳斌杰透露，全國(guó)人大正在研究新聞傳播立法，新聞法治化將提上日程。30多年來(lái)國(guó)務(wù)院法制部門也作了大量準(zhǔn)備工作，但截至目前，新聞法學(xué)理論的研究仍明顯滯后、新聞相關(guān)權(quán)利義務(wù)關(guān)系仍未理順，新聞法仍遲遲不能出臺(tái)。

一、新聞立法的必要性

（一）新聞立法是促進(jìn)社會(huì)主義民主政治的重要方式

從一定意義上講，新聞媒體的發(fā)展程度是衡量一個(gè)社會(huì)進(jìn)步與否的重要標(biāo)志。而法律是調(diào)整社會(huì)關(guān)系的規(guī)則，加強(qiáng)新聞立法不僅是新聞事業(yè)發(fā)展所需，更是社會(huì)主義民主政治建設(shè)的迫切需要。新聞與法律相互依賴、不可分割，新聞傳播對(duì)法治起著宣傳和促進(jìn)作用，法治則可規(guī)范和制約新聞傳播。法治健全的社會(huì)必然會(huì)保障新聞傳播活動(dòng)在法律框架范圍內(nèi)正常運(yùn)行。

新聞工作影響力大、影響面廣，在建設(shè)法治社會(huì)中發(fā)揮著不可替代的作用。如，它是社會(huì)最重要的宣傳教育渠道之一，在宣傳和普及社會(huì)主義核心價(jià)值觀方面發(fā)揮應(yīng)有效應(yīng)；它是發(fā)揮輿論監(jiān)督的重要方式，為國(guó)家機(jī)關(guān)特別是行政機(jī)關(guān)牢固樹(shù)立為人民服務(wù)的宗旨保駕護(hù)航。立法就成了保障新聞在推動(dòng)社會(huì)主義民主政治方面發(fā)揮應(yīng)有職能的重要途徑。

（二）新聞立法是規(guī)范新聞媒體的重要手段

新聞工作特殊性較大，媒體從業(yè)者需與各類人員打交道，總體情況是好的，但也不免有極個(gè)別人員在利益驅(qū)使下衍生“灰色地帶”，如虛假新聞、有償新聞、封口費(fèi)、版面費(fèi)等“潛規(guī)則”不時(shí)發(fā)生，不僅丟失了自己的職業(yè)道德與榮譽(yù)感，而且也給全社會(huì)帶來(lái)了惡劣影響。

由于我國(guó)沒(méi)有新聞立法，因此缺乏追究新聞工作中的不良現(xiàn)象制造者責(zé)任的機(jī)制，不少時(shí)候僅由道德層面進(jìn)行譴責(zé)，很難真正糾正不良現(xiàn)象，不利于凈化新聞業(yè)界的風(fēng)氣。因而亟需新聞立法對(duì)不良現(xiàn)象進(jìn)行他律，通過(guò)立法規(guī)范媒體機(jī)構(gòu)的從業(yè)人員。

（三）新聞立法是推動(dòng)新聞媒體良性發(fā)展的重要?jiǎng)恿?/p>

新聞立法可有效促進(jìn)新聞媒體行業(yè)朝著良性方向發(fā)展。

第一，新聞媒體的合法權(quán)益會(huì)得到保障。新聞媒體的輿論監(jiān)督一般是事后監(jiān)督，在現(xiàn)實(shí)的新聞傳播活動(dòng)中，某些被新聞監(jiān)督了的官員，可能會(huì)為了個(gè)人私利要求對(duì)相關(guān)新聞報(bào)道進(jìn)行封殺，此時(shí)如果沒(méi)有法條來(lái)保障新聞媒體的報(bào)道權(quán)，則不良風(fēng)氣就會(huì)被助長(zhǎng)，長(zhǎng)此以往新聞媒體將不敢行使監(jiān)督權(quán)。

第二，記者的合法權(quán)益會(huì)得到保障。在采訪中，記者所代表的其實(shí)已經(jīng)不是他作為公民的個(gè)體，而是在替人民行使監(jiān)督權(quán)，如果此時(shí)，他的人身權(quán)利都得不到保障，談何完成監(jiān)督任務(wù)。人民所享有的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)也就難以實(shí)現(xiàn)。2009年《新聞?dòng)浾咦C管理辦法》第5條雖然指出“任何組織或者個(gè)人不得干擾、阻撓新聞機(jī)構(gòu)及其新聞?dòng)浾吆戏ǖ牟稍L活動(dòng)。”但操作上，卻未有對(duì)干擾、阻撓合法采訪活動(dòng)的違法行為進(jìn)行處罰的具體規(guī)定。

二、新聞立法面臨的挑戰(zhàn)

（一）新聞訴訟中無(wú)法可依現(xiàn)象突出

業(yè)界一般認(rèn)為，我國(guó)改革開(kāi)放后首個(gè)新聞訴訟是1985年的“20年瘋女之謎”的官司，其作者沈涯夫、牟春霜被告上法庭。時(shí)至今日已過(guò)去30多年，隨著全社會(huì)法律意識(shí)的高漲，新聞訴訟有增無(wú)減。所謂新聞訴訟一般是指，新聞媒體及其從業(yè)人員在報(bào)道時(shí)發(fā)布了失實(shí)內(nèi)容，侵犯了他人的財(cái)產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)，受害方為維護(hù)自身權(quán)益，將新聞媒體及其從業(yè)人員告上法庭而引發(fā)的訴訟。因?yàn)樾侣劽襟w具有傳播速度快、覆蓋范圍廣、受眾人群多等特點(diǎn)，就會(huì)讓受害者承受更多的輿論和心理壓力。通常情況下，這些新聞訴訟沒(méi)有可供適用的法律，只能借助于民法中的相關(guān)規(guī)定，在林林總總的新聞訴訟面前，就會(huì)出現(xiàn)無(wú)法可依或者牽強(qiáng)附會(huì)的現(xiàn)象，不利于維護(hù)社會(huì)的公平公正。

（二）新聞報(bào)道與司法審判間存在沖突

2009年《最高人民法院關(guān)于人民法院接受新聞媒體輿論監(jiān)督的若干規(guī)定》對(duì)媒體的監(jiān)督權(quán)作了詳細(xì)闡釋，主旨內(nèi)涵是審判應(yīng)主動(dòng)接受新聞媒體的輿論監(jiān)督，保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。輿論監(jiān)督審判對(duì)促進(jìn)司法的公正性而言意義重大、無(wú)可厚非，但在現(xiàn)實(shí)生活中，會(huì)有部分媒體在新聞報(bào)道時(shí)為賺取點(diǎn)擊量、追求經(jīng)濟(jì)效益，不時(shí)夸大報(bào)道或虛假報(bào)道，攜輿論之意對(duì)司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立、公正行使審判權(quán)帶來(lái)挑戰(zhàn)。這就反映出新聞報(bào)道與司法審判間存在一定沖突。較為典型的如“許霆案”“藥家鑫案”以及近日的“山東辱母案”等，均存在著利用輿論給法院施壓的現(xiàn)象，形成了輿論導(dǎo)向，判案法官心理壓力加大，容易影響司法審判。

（三）自媒體的傳播缺少監(jiān)管

電視、報(bào)刊等是傳統(tǒng)新聞媒體的主要傳播方式，需受到媒體機(jī)構(gòu)層層把關(guān)，其真實(shí)性、客觀性一般會(huì)得到社會(huì)的普遍認(rèn)可。但最近十年新媒體迅猛發(fā)展，特別是以微博、微信為代表的自媒體方興未艾。但是，大多數(shù)群眾在使用這些自媒體時(shí)，并沒(méi)有經(jīng)過(guò)專門新聞報(bào)道專業(yè)的學(xué)習(xí)或培訓(xùn)，其傳播內(nèi)容不免質(zhì)量低劣，甚至有少數(shù)人故意造謠，給社會(huì)造成危害，容易形成網(wǎng)絡(luò)暴力［2］。

三、加強(qiáng)新聞立法的建議

（一）在整合新聞法律體系的基礎(chǔ)上制定《新聞法》

《憲法》是我國(guó)處于最高位階的法律。《憲法》中涉及新聞的相關(guān)法條主要有第22條①、35條②和第41條③。位于第二位階的是全國(guó)人大及其常委會(huì)出臺(tái)的法律，其中與新聞?dòng)休^大關(guān)聯(lián)的有《民法通則》第100-102條分別規(guī)定了肖像權(quán)、名譽(yù)權(quán)、榮譽(yù)權(quán)；有《刑法》第103條規(guī)定的分裂國(guó)家罪、煽動(dòng)分裂國(guó)家罪，第105條規(guī)定的顛覆國(guó)家政權(quán)罪、煽動(dòng)顛覆國(guó)家政權(quán)罪，第308條之一規(guī)定的故意泄露國(guó)家秘密罪；有《著作權(quán)法》第22條④，等等。位于第三位階的是國(guó)務(wù)院出臺(tái)的各種行政法規(guī)和條例，這一類的數(shù)量最大，目前共有約700多部，如《報(bào)紙管理暫行規(guī)定》《音像制品管理?xiàng)l例》《印刷業(yè)管理?xiàng)l例》《電影管理?xiàng)l例》，等等。

上述不同位階的法律都在不同層面調(diào)整了新聞法律關(guān)系，若制定專門的《新聞法》，勢(shì)必會(huì)和上述相關(guān)規(guī)定重復(fù)或沖突。因此，新聞立法不僅是一部專門的行業(yè)法，而且應(yīng)整合上述相關(guān)立法，調(diào)整好如下各類關(guān)系：新聞媒體及其從業(yè)人員的、國(guó)家新聞管理機(jī)關(guān)的、被采訪對(duì)象的等各有關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)責(zé)任。做到內(nèi)在的協(xié)調(diào)性與系統(tǒng)性。

（二）立法應(yīng)理順新聞監(jiān)督與司法獨(dú)立之間的關(guān)系

無(wú)論怎樣協(xié)調(diào)，新聞傳媒與司法獨(dú)立的矛盾都會(huì)在特定情況下存在甚至激化，這就需要立法在二者的不斷摩擦中去努力尋求平衡點(diǎn)。

一方面，應(yīng)盡快制定和完善中國(guó)新聞立法。作為一個(gè)有成文法傳統(tǒng)的國(guó)家，我國(guó)應(yīng)盡快制定新聞法，如果短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)的話，《憲法》第22條的規(guī)定就會(huì)難以落實(shí)，公民的言論、出版的自由也難以得到保障。用法律手段來(lái)調(diào)整新聞自由與司法公正的關(guān)系，避免現(xiàn)實(shí)操作中的不確定性和隨意性，使傳媒與司法之間的關(guān)系有法律保障。

另一方面，應(yīng)完善新聞接近司法的系統(tǒng)制度。人們應(yīng)認(rèn)識(shí)到新聞介入司法，在總體層面上是避免司法腐敗和專橫的不可或缺的有效方式。因而，在凡是涉及公開(kāi)審理的案件都應(yīng)允許媒體報(bào)道的基礎(chǔ)上，須建立起一套雙方共同遵守的規(guī)則，如明確新聞介入案件的時(shí)間、新聞接觸司法文書(shū)的程度、法官的解釋責(zé)任，等等，要努力通過(guò)法治的規(guī)范，做到既保證新聞自由，又確保實(shí)現(xiàn)司法權(quán)的依法獨(dú)立公正行使，進(jìn)一步理順新聞與司法的關(guān)系。

（三）立法應(yīng)完善對(duì)自媒體的規(guī)制

加強(qiáng)立法，使得自媒體環(huán)境下的表達(dá)自由的保障和限制都能夠通過(guò)法律的方式來(lái)體現(xiàn)。

一方面，明確懲治的標(biāo)準(zhǔn)。如2013年《最高人民法院 最高人民檢察院關(guān)于辦理利用信息網(wǎng)絡(luò)實(shí)施誹謗等刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第2條規(guī)定“利用信息網(wǎng)絡(luò)誹謗他人，具有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為刑法第二百四十六條第一款規(guī)定的‘情節(jié)嚴(yán)重’：（一）同一誹謗信息實(shí)際被點(diǎn)擊、瀏覽次數(shù)達(dá)到五千次以上，或者被轉(zhuǎn)發(fā)次數(shù)達(dá)到五百次以上的”。

另一方面，立法規(guī)定用戶實(shí)名制。對(duì)此，2011年底北京出臺(tái)了《北京市微博客發(fā)展管理若干規(guī)定》，明確了對(duì)北京市微博客用戶采取實(shí)名制。這樣，自媒體用戶在發(fā)表言論前會(huì)受到一定的制約。這對(duì)懲治謠言、凈化新聞媒體環(huán)境，具有積極的意義。

沒(méi)有法治的社會(huì)，必將混亂不堪［3］。任何一部法律都是權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任的統(tǒng)一與平衡［4］。制定新聞法不是一件容易的事，不能一蹴而就，這就需要政府機(jī)關(guān)、學(xué)者及社會(huì)各界人士充分發(fā)揮潛能，合力而為。注釋：

①該條規(guī)定為“國(guó)家發(fā)展為人民服務(wù)、為社會(huì)主義服務(wù)的文學(xué)藝術(shù)事業(yè)、新聞廣播電視事業(yè)、出版發(fā)行事業(yè)、圖書(shū)館博物館文化館和其他文化事業(yè)，開(kāi)展群眾性的文化活動(dòng)。國(guó)家保護(hù)名勝古跡、珍貴文物和其他重要?dú)v史文化遺產(chǎn)?！?/p>

②該條規(guī)定為“中華人民共和國(guó)公民有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由?！?/p>

③該條規(guī)定為“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害。對(duì)于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)必須查清事實(shí)，負(fù)責(zé)處理。任何人不得壓制和打擊報(bào)復(fù)。由于國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利?！?/p>

④該條第3項(xiàng)規(guī)定為“在下列情況下使用作品，可以不經(jīng)著作權(quán)人許可，不向其支付報(bào)酬，但應(yīng)當(dāng)指明作者姓名、作品名稱，并且不得侵犯著作權(quán)人依照本法享有的其他權(quán)利：（三）為報(bào)道時(shí)事新聞，在報(bào)紙、期刊、廣播電臺(tái)、電視臺(tái)等媒體中不可避免地再現(xiàn)或者引用已經(jīng)發(fā)表的作品?！?/p>

[1]孔澤鳴.論我國(guó)新聞立法的思路構(gòu)建[J].中國(guó)報(bào)業(yè)，2015（11）.

[2]王亦高.談?wù)剬?duì)新聞法問(wèn)題的基本認(rèn)識(shí)[J].傳播與版權(quán)，2016（11）.

[3]]趙中頡.新聞立法芻議[J].現(xiàn)代法學(xué)，2003（1）.

[4]]張晶晶.為什么我們沒(méi)有“新聞法”[J].政法論叢，2014（1）.

（作者單位：蘇州市吳江區(qū)電視臺(tái)）

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