關(guān)于完善國有資產(chǎn)管理體制的構(gòu)想？

許保利

十九大報告提出，要完善各類國有資產(chǎn)管理體制，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，加快國有經(jīng)濟布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整、戰(zhàn)略性重組，促進國有資產(chǎn)保值增值，推動國有資本做強做優(yōu)做大，有效防止國有資產(chǎn)流失?！耙晟聘黝悋匈Y產(chǎn)管理體制”，這意味著國有企業(yè)目前的六大類及相應(yīng)的管理主體不會改變，但每一類國有資產(chǎn)管理體制則要進行完善。

目前，我國的國有企業(yè)分為六大類：國資委管理的工業(yè)、商貿(mào)、運輸、科技等類型的國有企業(yè)；由有關(guān)機構(gòu)管理的金融類國有企業(yè)；宣傳部門管理的文化類國有企業(yè)；教育部門管理的校辦類國有企業(yè)；交通部門管理的鐵路類企業(yè)；財政部門管理的煙草、郵政等類別的國有企業(yè)。這六大類國有企業(yè)具有不同的特點且由不同的主體來管理，因此每一類便形成了有各自特點的管理體制。

完善就要推進改革，那么，我們必須要明確改革完善國有資產(chǎn)管理體制的依據(jù)是什么？這樣才能使完善國有資產(chǎn)管理體制有著清晰的認識和明確的抓手。

國有企業(yè)的存在就要對其進行管理，進而就要建立國有資產(chǎn)管理體制。因此，國有資產(chǎn)管理體制的設(shè)計取決于國有企業(yè)的體制機制，即有什么樣的國有企業(yè)就要求有與之相適應(yīng)的國有資產(chǎn)管理體制。國有企業(yè)的變革決定著國有資產(chǎn)管理體制的變革，這適用于我國的六大類國有企業(yè)及它們各自的國有資產(chǎn)管理體制。其中，各級國資委系統(tǒng)的國有企業(yè)改革、國有資產(chǎn)管理體制完善是重點，因而也備受關(guān)注。

國有資產(chǎn)管理體制變遷：從“九龍治水”到國資委統(tǒng)籌負責(zé)

在國有企業(yè)改革之前，它只是執(zhí)行指令性計劃的主體，隸屬于行業(yè)主管部門來管理并執(zhí)行其下達的各種指令性計劃。擴大企業(yè)自主權(quán)改革后，國有企業(yè)的運行受計劃與市場的雙重調(diào)節(jié)，指令性計劃仍然存在，但在逐步收縮，相應(yīng)地，行業(yè)主管部門的權(quán)力被削弱，但它的地位并未被動搖。

1988年，成立了隸屬于財政部門的國有資產(chǎn)管理局，旨在行使國有資產(chǎn)的所有者職能，但由于行業(yè)主管部門的存在，國有資產(chǎn)管理局并未真正行使其職權(quán)，只是作為“賬房先生”，做了國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記及資產(chǎn)評估等工作。隨著改革的推進，指令性計劃被取消，國有企業(yè)由受計劃與市場雙重調(diào)節(jié)走向完全由市場調(diào)節(jié)，成為真正的市場競爭主體，這時作為指令性計劃下達者的行業(yè)主管部門自然就失去了存在的意義，在1998年的政府機構(gòu)改革中被全部撤銷，而隸屬于財政部門的國有資產(chǎn)管理局也隨之被撤銷。

那么，如何來管理作為市場競爭主體的國有企業(yè)？當(dāng)時采取的方式是政府多部門各司其職，共同管理。財政部門管企業(yè)財務(wù)，計劃部門管投資，勞動部門管勞動工資，經(jīng)貿(mào)委管企業(yè)生產(chǎn)及改革，監(jiān)事會管企業(yè)財務(wù)及政策監(jiān)督，即所謂“九龍治水”的體制。這種體制的設(shè)計更多的是對如何管理市場經(jīng)濟中的國有企業(yè)而做的一種探索，旨在更好地發(fā)揮企業(yè)作為市場主體的主動性，增強企業(yè)活力。但它的弊端也是明顯的，這就是各管理主體職責(zé)不清，企業(yè)出了問題找不到真正的責(zé)任人。有些問題各管理主體又相互推諉無人解決，企業(yè)有不同的問題要找不同的部門從而增加了企業(yè)解決問題的成本。因此，這種多部門管理體制就只能是作為一種過渡性的安排。

2002年10月，黨的十六大提出，建立中央與地方分別履行出資人職責(zé)的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制。2003年3月，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會成立，作為特設(shè)機構(gòu)對中央企業(yè)履行出資人職責(zé)，行使出資人權(quán)力。這種出資人權(quán)力就是曾經(jīng)分別由政府有關(guān)部門共同行使的管理國有企業(yè)的權(quán)力，即由原來的“九龍治水”變?yōu)閲Y委統(tǒng)籌負責(zé)。這種體制已經(jīng)穩(wěn)定運行14年，國有企業(yè)獲得了快速發(fā)展，應(yīng)該說，這種體制取得了積極的成效。

從國企國資改革的實踐可以看出，改革國有資產(chǎn)管理體制，首先要考慮國有企業(yè)改革及它所采取的形式。若國有企業(yè)改革沒有實質(zhì)性的變化，國有資產(chǎn)管理體制變革的空間則有限，即使變革有了大的動作，如果沒有隨之而來的國有企業(yè)改革的實質(zhì)性變化，國有資產(chǎn)管理體制的變革也很難穩(wěn)定。因此，我們首先要考慮的應(yīng)該是國有企業(yè)改革要改成什么樣，明確了改革的方向及實施的行動，我們才能以此去設(shè)計和改革國有資產(chǎn)管理體制。

混合所有制要改什么？

十八大以來新一輪國有企業(yè)改革究竟要往哪里走？2016年12月，中央經(jīng)濟工作會議明確提出，“混合所有制改革是國企改革的重要突破口?！笔糯髨蟾鎰t強調(diào)，“深化國有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)?！边@就是說，推進國有企業(yè)改革還是要繼續(xù)搞混合所有制，而且將落腳點放在培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)上，這也進一步提升了混合所有制改革的重要性。因此，我們必須要將國有企業(yè)混合所有制改革這篇文章做好，充分釋放它的歷史意義和現(xiàn)實意義。

那么，推進混合所有制改革又要改什么？就目前的國有企業(yè)來說，其組織形式是法人企業(yè)聯(lián)合體，由集團公司一級法人，旗下二級、三級等各層級法人企業(yè)組成。而集團公司一般來說并不進行業(yè)務(wù)經(jīng)營，它只是對旗下的法人企業(yè)進行管理。一個集團公司的營業(yè)收入、利潤等各項財務(wù)指標是合并旗下各法人企業(yè)財務(wù)報表的結(jié)果。目前，國有企業(yè)集團公司層面只有少數(shù)屬于產(chǎn)權(quán)多元化，但這都是來自不同國有產(chǎn)權(quán)的多元化，這里并沒有非國有產(chǎn)權(quán)，因此也就談不上是混合所有制。但集團旗下的二級及以下層級企業(yè)多數(shù)實現(xiàn)了國有產(chǎn)權(quán)與非國有產(chǎn)權(quán)共融的混合所有制。所以，對國有企業(yè)來說，混合所有制并不是全新的東西，它已經(jīng)有了積極的、有成效的探索。

在現(xiàn)有的混合所有制企業(yè)中，大部分為國有控股且擁有控制權(quán)，而這樣的制度安排一個重要的考慮則是集團公司合并會計報表的需要，從而保證集團公司能夠擁有各項財務(wù)數(shù)據(jù)。這樣，在目前的混合所有制國有企業(yè)中，非國有股權(quán)的話語權(quán)缺乏應(yīng)有的影響力，進而對改善國有企業(yè)的治理也就意義有限，它的意義更多是向國有企業(yè)融資，獲取投資收益。如果混合所有制改革還是按這樣的既有思路來推進，則恐怕很難有突破性的進展。

以國有企業(yè)目前這樣的組織形式，現(xiàn)有的國有資產(chǎn)管理體制即目前國資委的制度安排也是與其相適應(yīng)的。當(dāng)然，目前的國資委也在進行自我改革，轉(zhuǎn)變職能，出臺了《國務(wù)院國資委以管資本為主推進職能轉(zhuǎn)變方案》。但由于國有企業(yè)的組織形式未發(fā)生實質(zhì)性變革，因此國資委也就很難有實質(zhì)性的職能轉(zhuǎn)變，這并不是自己有這個愿望、給自己定個方案、出臺個文件就能做到的。這里必須要有國有企業(yè)組織形式的變革，才有國有資產(chǎn)管理體制的變革、國資委的職能轉(zhuǎn)變。

既然在二級及以下各層級法人企業(yè)的混合所有制改革有著相當(dāng)?shù)木窒扌?，那么，筆者認為，可做的選擇就是在集團公司即一級法人層面上進行混合所有制改革，而在一級法人下面，則是各戰(zhàn)略經(jīng)營單位，它們采取事業(yè)部制、全資子公司或合資公司的模式。這樣的混合所有制改革，其選擇有二：

一是由上市公司演變而來。對于主營業(yè)務(wù)或絕大部分資產(chǎn)已經(jīng)進入上市公司的企業(yè)，通過轉(zhuǎn)讓國有股權(quán)或增資擴股來改變上市公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)，降低國有股權(quán)的比重。同時，改革董事會，讓非國有股權(quán)在董事會中擁有相當(dāng)?shù)臎Q策權(quán)。日前備受關(guān)注的中國聯(lián)通混改方案就是采取這樣的模式。未來，非上市業(yè)務(wù)通過不斷地注入上市公司或通過出售、劃轉(zhuǎn)等方式被處置后，企業(yè)資產(chǎn)全部進入上市公司，從而實現(xiàn)一級法人混合所有制。目前，一些中央企業(yè)資產(chǎn)已經(jīng)全部進入上市公司，實現(xiàn)了整體上市，集團公司只是一個控股股東，沒有任何業(yè)務(wù)的“殼公司”。我們完全可以取消集團公司，讓國資委直接面對上市公司，行使上市公司中的國有股東權(quán)利。

二是對集團公司直接進行混合所有制改革。由于集團公司旗下企業(yè)資產(chǎn)質(zhì)量不一，一些資產(chǎn)質(zhì)量可能較差，因此，很難引入非國有產(chǎn)權(quán)從而實現(xiàn)混合所有制改革，必須要對質(zhì)量較差的資產(chǎn)做適當(dāng)?shù)膭冸x。在操作上，可以采取引入非國有產(chǎn)權(quán)進行混合所有制改革與資產(chǎn)剝離同時進行。由于一些集團資產(chǎn)規(guī)模比較大，業(yè)務(wù)又比較繁雜，可以基于明確主業(yè)的原則，對其進行拆分進而改革成兩家或更多的混合所有制企業(yè)。

集團公司混改完成后國資委要管什么？

根據(jù)筆者的設(shè)想：在集團公司即一級法人層面實現(xiàn)混合所有制改革后，國資委面對的就不再是目前的國有獨資企業(yè)而是國有產(chǎn)權(quán)與非國有產(chǎn)權(quán)共融的混合所有制企業(yè)。此時，國資委的職能就是對混合所有制企業(yè)的國有股權(quán)行使股東權(quán)利，同非國有股權(quán)持有者對混合所有制國有企業(yè)進行共同治理，而不是對目前的國有獨資企業(yè)進行監(jiān)管。作為國有股東，國資委要依據(jù)企業(yè)國有資產(chǎn)法、公司法等法律法規(guī)來規(guī)范行權(quán)行為。

那時的國資委將完全不同于目前的國資委，從而實現(xiàn)了徹底的職能轉(zhuǎn)變。它的主要職責(zé)是：選派國有股權(quán)董事并對其考核評價，召開國有股權(quán)董事會議；收繳國有股紅利，編制并執(zhí)行國有資本經(jīng)營預(yù)算；批準國有資本投資運營公司提交的國有資本布局調(diào)整方案；規(guī)范管理混合所有制企業(yè)財務(wù)；負責(zé)混合所有制企業(yè)黨建工作等。

一級法人實行混合所有制后，國有產(chǎn)權(quán)需要有明確的持股者，而國資委雖然行使國有股東權(quán)利，但并不適合作為持股者。持股者應(yīng)該是目前熱議的國有資本投資運營公司?；谑藢萌腥珪Q定將國有資本投資公司、國有資本運營公司作了區(qū)分，因此，可以將上市公司的國有股權(quán)持有者界定為國有資本運營公司，而將非上市公司的國有股權(quán)持有者界定為國有資本投資公司。這兩類公司應(yīng)作為特殊法人，它們完全不同于目前的國有企業(yè)集團公司，不對出資企業(yè)進行戰(zhàn)略管控、不合并會計報表。它們只是國有資本投資運營的主體，發(fā)展壯大國有資本，“推動國有資本做強做優(yōu)做大”。它們的主要職責(zé)是：監(jiān)測混合所有制企業(yè)的經(jīng)營情況；提出國有資本在混合所有制企業(yè)進入或退出的方案并報國資委批準后實施；分析研究國內(nèi)外政治經(jīng)濟形勢為國資委決策提供參考等。

按上述構(gòu)想進行的國有資產(chǎn)管理體制改革可從試點開始。對于中交集團、中國中鐵等已經(jīng)實現(xiàn)整體上市的中央企業(yè)，可先暫停集團公司的運行，由國資委直接面對上市公司。集團公司持有的股份交由中國國新公司代持，應(yīng)由集團公司向上市公司派出的董事可改由國資委派出，從而實現(xiàn)國資委由直接監(jiān)管集團公司改為同非國有產(chǎn)權(quán)投資人共同治理上市公司。

筆者認為，通過這樣的安排，以混合所有制為基礎(chǔ)的國有資產(chǎn)管理體制框架將由此開始形成。