關(guān)于“效仿河長(zhǎng)制，推出灣長(zhǎng)制”的若干思考

陶以軍，楊翼，許艷，王曉莉，張健

(國(guó)家海洋信息中心 天津 300171)

關(guān)于“效仿河長(zhǎng)制，推出灣長(zhǎng)制”的若干思考

陶以軍，楊翼，許艷，王曉莉，張健

(國(guó)家海洋信息中心 天津 300171)

河長(zhǎng)制始于2007年，由江蘇無錫首創(chuàng)，推出后一定程度上破解了困擾我國(guó)已久的“九龍治水”問題，實(shí)現(xiàn)了對(duì)水環(huán)境的綜合管理，得到中央和地方政府的高度重視，成為我國(guó)水環(huán)境管理的一項(xiàng)重要制度。海灣與河湖有著密切的聯(lián)系，存在類似的管理問題，借鑒河長(zhǎng)制，構(gòu)建灣長(zhǎng)制，為保護(hù)海灣資源、生態(tài)、環(huán)境提供了一種新思路，具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。文章從法律法規(guī)和規(guī)劃計(jì)劃銜接、組織管理模式設(shè)計(jì)、目標(biāo)任務(wù)落實(shí)與考核督察、公眾參與等方面提出了構(gòu)建灣長(zhǎng)制的建議：①從法律法規(guī)和規(guī)劃計(jì)劃著手，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì);②完善責(zé)任分級(jí)體系與協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)組織管理;③細(xì)化任務(wù)分工與考核安排;④將灣長(zhǎng)制納入海洋督察工作，督促地方政府落實(shí);⑤加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，鼓勵(lì)公眾參與。

河長(zhǎng)制；灣長(zhǎng)制；海灣；水環(huán)境;海洋督察

1 引言

2016年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)提出“全面推行河長(zhǎng)制是落實(shí)綠色發(fā)展理念、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求，是解決我國(guó)復(fù)雜水問題、維護(hù)河湖健康生命的有效舉措，是完善水治理體系、保障國(guó)家水安全的制度創(chuàng)新”，要求地方各級(jí)黨委和政府把推行河長(zhǎng)制作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，到2018年年底前全面建立河長(zhǎng)制[1]。

2017年3月，《2016年中國(guó)海洋環(huán)境狀況公報(bào)》發(fā)布會(huì)上，國(guó)家海洋局孫書賢副局長(zhǎng)表示要效仿河長(zhǎng)制，推出灣長(zhǎng)制，推動(dòng)海洋污染治理[2]。5月18日，國(guó)家海洋局印發(fā)《國(guó)家海洋局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)渤海生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的意見》，要求“強(qiáng)化與‘河長(zhǎng)制’的銜接聯(lián)動(dòng)，率先在秦皇島開展‘灣(灘)長(zhǎng)制’試點(diǎn)工作”[3]。5月27日，國(guó)家海洋局辦公室印發(fā)《國(guó)家海洋局辦公室關(guān)于編制“灣長(zhǎng)制”試點(diǎn)工作方案的通知》，提出在河北、山東、江蘇、浙江、海南率先開展灣長(zhǎng)制試點(diǎn)工作[4]。灣長(zhǎng)制的提出是我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域制度創(chuàng)新的一大舉措，將對(duì)海灣環(huán)境管理方面起到極大的促進(jìn)作用。

2 河長(zhǎng)制的起源和內(nèi)涵

“河長(zhǎng)制”，即由各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任“河長(zhǎng)”，負(fù)責(zé)轄區(qū)河流治理的制度，由江蘇省無錫市于 2007年首創(chuàng)。2007年5月太湖藍(lán)藻大面積暴發(fā)，水質(zhì)嚴(yán)重污染，水源惡化，造成市民恐慌，爭(zhēng)相購買純凈水，8月無錫市印發(fā)《無錫市河(湖、庫、蕩、氿)斷面水質(zhì)控制目標(biāo)及考核辦法(試行)》，將河流斷面水質(zhì)檢測(cè)結(jié)果納入各市縣區(qū)黨政主要負(fù)責(zé)人政績(jī)考核內(nèi)容，河長(zhǎng)制初步形成。2008年，江蘇省政府在太湖流域推廣河長(zhǎng)制，要求每條河流由省市兩級(jí)領(lǐng)導(dǎo)共同擔(dān)任河長(zhǎng)[5-6]。之后，鑒于河長(zhǎng)制在改善水環(huán)境方面的積極作用，全國(guó)各地爭(zhēng)相效仿，北到松花江流域，南至滇池，河長(zhǎng)制走向全國(guó)。目前，北京、江蘇、天津、浙江、安徽、江西、福建和海南8省、市已全面推行“河長(zhǎng)制”。

3 河長(zhǎng)制實(shí)施的要點(diǎn)

河長(zhǎng)制的基本思路是由各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人分級(jí)擔(dān)任各自轄區(qū)內(nèi)河流的河長(zhǎng)，制訂河流、湖泊整治的具體目標(biāo)、指標(biāo)及方案，將目標(biāo)、指標(biāo)層層分解、分級(jí)傳遞，建立責(zé)任清單，評(píng)價(jià)考核各級(jí)河長(zhǎng)任務(wù)落實(shí)情況并輔以獎(jiǎng)懲，最終實(shí)現(xiàn)水環(huán)境綜合治理?？傮w上，實(shí)施河長(zhǎng)制的要點(diǎn)如下。

3.1 河長(zhǎng)制實(shí)施的核心思想

建立河長(zhǎng)制的核心思想是讓各級(jí)黨委政府把水資源保護(hù)、河湖岸線管理、河湖污染防治，以及水環(huán)境治理的主體責(zé)任承擔(dān)起來，讓黨委政府當(dāng)中領(lǐng)導(dǎo)成員把具體某一河段的流域治污任務(wù)承擔(dān)起來，充分發(fā)揮政治制度優(yōu)勢(shì)，通過黨委政府調(diào)動(dòng)各個(gè)部門及社會(huì)各界，形成黨委政府主導(dǎo)，部門齊抓共管，全社會(huì)參與，共同保護(hù)水環(huán)境的大格局[7-8]。

3.2 首長(zhǎng)負(fù)責(zé)下的完整組織管理體系

縱向上，由黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任“河長(zhǎng)”，各級(jí)“河長(zhǎng)”形成治水“首長(zhǎng)責(zé)任鏈”。2007年無錫市探索河長(zhǎng)制之初，就建立了由各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)分四級(jí)擔(dān)任河長(zhǎng)的組織管理模式，其中一級(jí)河長(zhǎng)由市委、市政府的主要領(lǐng)導(dǎo)同志擔(dān)任，二級(jí)河長(zhǎng)由有關(guān)部門、區(qū)縣的主要領(lǐng)導(dǎo)同志擔(dān)任，三級(jí)河長(zhǎng)由相關(guān)鎮(zhèn)的主要領(lǐng)導(dǎo)同志擔(dān)任，四級(jí)河長(zhǎng)由村干部擔(dān)任。橫向上，各部門齊抓共管，江蘇省組建了由各級(jí)政府、環(huán)保、水利、海洋和漁業(yè)等部門組成的河湖管理與保護(hù)聯(lián)席會(huì)議制度，進(jìn)一步整合各地區(qū)、各部門涉河涉湖管理的職能，將“多龍管理”的亂局變?yōu)槁?lián)合治理[7]。

《意見》進(jìn)一步明確要求建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)河長(zhǎng)體系，要求各省級(jí)黨委政府高度重視，在省級(jí)層面設(shè)立由省(自治區(qū)、直轄市)黨委或政府主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任的總河長(zhǎng)；對(duì)于各省(自治區(qū)、直轄市)管轄范圍內(nèi)的主要河湖，要求設(shè)立由省級(jí)負(fù)責(zé)同志擔(dān)任的河長(zhǎng)；同時(shí)，要求市、縣、鄉(xiāng)黨委政府切實(shí)履職盡責(zé)，按照所管轄河湖具體情況分級(jí)分段設(shè)立由同級(jí)負(fù)責(zé)同志擔(dān)任的河長(zhǎng)。為充分保障河長(zhǎng)制工作的落實(shí)，《意見》還明確要求縣級(jí)及以上河長(zhǎng)設(shè)置相應(yīng)的河長(zhǎng)制辦公室。

3.3 目標(biāo)與任務(wù)層層分解的業(yè)務(wù)體系

河長(zhǎng)制實(shí)行“一河一策”的治理方案，“河長(zhǎng)”們針對(duì)所轄河流進(jìn)行會(huì)診，在掌握主要河流(湖泊)基本情況的基礎(chǔ)上，制訂有針對(duì)性的整治方案。與各級(jí)河長(zhǎng)簽訂履職承諾書，明確責(zé)任，建立責(zé)任清單。細(xì)化任務(wù)落實(shí)，層層分解，從各級(jí)黨政一把手到水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的具體操作者，任務(wù)被分配到每一層級(jí)的每一個(gè)人。同時(shí)，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，幫助河長(zhǎng)們落實(shí)任務(wù)安排，通過印發(fā)宣傳手冊(cè)，在河道旁設(shè)立河長(zhǎng)公示牌，公開河長(zhǎng)的姓名、電話和職責(zé)范圍等方式鼓勵(lì)群眾監(jiān)督河長(zhǎng)工作或直接向河長(zhǎng)提出建議，通過利用手機(jī)隨手拍等方式，鼓勵(lì)群眾監(jiān)督反映相關(guān)問題，有的地方還吸納群眾代表、環(huán)保志愿者共同參加巡河督察等活動(dòng)[9-10]，充分保障了任務(wù)的落實(shí)。

3.4 通過考核與獎(jiǎng)懲推動(dòng)河長(zhǎng)制的具體落實(shí)

根據(jù)不同河湖存在的主要問題，有針對(duì)地實(shí)行差異化績(jī)效評(píng)價(jià)考核。在國(guó)家層面，水利部和環(huán)保部實(shí)行全面推行河長(zhǎng)制工作考核制度，其中水利部通過最嚴(yán)格水資源管理制度考核，環(huán)保部通過水污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施情況，對(duì)各地河長(zhǎng)制工作情況進(jìn)行考核[11]。在地方層面，上級(jí)河長(zhǎng)負(fù)責(zé)組織對(duì)相應(yīng)河湖下一級(jí)河長(zhǎng)進(jìn)行考核，考核結(jié)果作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。實(shí)際工作中，無錫市將無錫市境內(nèi)79個(gè)河流斷面水質(zhì)監(jiān)測(cè)結(jié)果納入市縣區(qū)主要負(fù)責(zé)人政績(jī)考核。天津市制定了河長(zhǎng)制考核的具體辦法和實(shí)施細(xì)則，每月進(jìn)行一次考核，由市水務(wù)局進(jìn)行排名，通過媒體向社會(huì)“曬成績(jī)單”，同時(shí)采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的方式，按成績(jī)分檔給予補(bǔ)貼。

實(shí)踐證明，推行河長(zhǎng)制是改善水環(huán)境質(zhì)量、維護(hù)河湖健康生命的有效舉措，實(shí)現(xiàn)了河湖有人管、管得住、管得好的目標(biāo)。河長(zhǎng)制實(shí)施以來，無錫市境內(nèi)河道水質(zhì)總體改善，43條黑臭河道得到綜合整治，79個(gè)“河長(zhǎng)制”管理斷面水質(zhì)綜合判定達(dá)標(biāo)率基本維持在70%以上。天津市水質(zhì)異常河道從211 km下降到34 km，53 km河道環(huán)境衛(wèi)生不達(dá)標(biāo)變?yōu)樗泻拥廊窟_(dá)標(biāo)，很多河流逐步實(shí)現(xiàn)河暢、水清、岸綠、景美。

4 構(gòu)建灣長(zhǎng)制的可行性和必要性

海灣管理與河湖管理類似，均是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及源頭、岸邊、不同行政區(qū)域和行業(yè)，因此借鑒河湖管理模式，實(shí)行“灣長(zhǎng)制”具有一定的現(xiàn)實(shí)意義和可行性。構(gòu)建灣長(zhǎng)制的必要性和可行性體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

4.1加強(qiáng)海洋環(huán)境保護(hù)，改善海洋環(huán)境的迫切需要

海灣處于陸地和海洋之交的紐帶地位，開發(fā)條件優(yōu)越，環(huán)境復(fù)雜，多呈“三面為陸、一面為?！狈植?，同時(shí)受著海、陸相互作用，以及人類強(qiáng)烈干擾作用，環(huán)境變化敏感。造成海灣生態(tài)損害和環(huán)境污染的主要原因是陸源污染的輸入、海上污染物排放和大氣的沉降作用。陸源污染是海灣環(huán)境污染的重要來源，包括入海河流和陸源生活污水、工業(yè)廢水及農(nóng)業(yè)面源污染物排海等。海上污染來自海洋傾廢、海洋工程疏浚、船舶污染和開采海砂以及海水養(yǎng)殖等。

《2016年中國(guó)海洋環(huán)境狀況公報(bào)》[12]顯示，我國(guó)近岸海域環(huán)境問題依然突出，近岸局部海域污染嚴(yán)重，嚴(yán)重污染區(qū)域主要分布在萊州灣、渤海灣、遼東灣、江蘇沿岸、浙江沿岸、長(zhǎng)江口、杭州灣和珠江口等近岸區(qū)域。陸源入海污染壓力巨大，入海排污口鄰近海域環(huán)境質(zhì)量總體較差，91%以上無法滿足所在海域海洋功能區(qū)的環(huán)境保護(hù)要求，監(jiān)測(cè)的68條河流入海污染物量達(dá)到CODcr 1 372萬t、氨氮(以氮計(jì))19萬t、總磷(以磷計(jì))18萬t、重金屬1.4萬t。海灣生態(tài)系統(tǒng)多呈亞健康狀態(tài)、富營(yíng)養(yǎng)化狀態(tài)、生物密度普遍偏低，杭州灣和錦州灣呈現(xiàn)出不健康狀態(tài)，面積在100 km2以上的44個(gè)大中型海灣中，全年四季均出現(xiàn)劣四類海水水質(zhì)的海灣達(dá)到17個(gè)。

4.2 破解 “九龍治水”的困局的需要

入海污染源種類繁多，管理情況同樣復(fù)雜。一方面涉海部門眾多，污染源管理部門也不統(tǒng)一，如環(huán)保部門負(fù)責(zé)陸源污染物，海洋部門負(fù)責(zé)海洋工程 和海上傾廢，交通部門負(fù)責(zé)船舶管理等；另一方面部分海灣由于跨行政管轄區(qū)域，難以實(shí)現(xiàn)有效的統(tǒng)一管理。根據(jù)《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱《海洋環(huán)境保護(hù)法》)等法律法規(guī)，涉海部門管理情況如表1所示。

表1 涉海部門管理職責(zé)劃分

雖然各部門有一定的職責(zé)劃分，但均在同一海域空間范圍內(nèi)開展活動(dòng)，各部門往往根據(jù)相關(guān)的法律和規(guī)章制度進(jìn)行部門性的海灣管理，各自為政，行業(yè)性法規(guī)、規(guī)劃區(qū)劃以及執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間缺乏橫向協(xié)調(diào)，人為造成管理上的真空、重復(fù)和混亂，管理中產(chǎn)生多頭治理、權(quán)責(zé)不明、問責(zé)困難等問題，如海洋部門制定的《海洋功能區(qū)劃》《海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》，環(huán)保部門制定的《近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃》，以及漁業(yè)主管部門劃定的漁業(yè)資源保護(hù)區(qū)域，相互之間既存在重復(fù)交叉，又存在一定的矛盾。

灣長(zhǎng)制能夠轉(zhuǎn)變多頭管水模式，由地方首長(zhǎng)任灣長(zhǎng)，具有協(xié)調(diào)的權(quán)限和權(quán)威，能夠協(xié)調(diào)各部門工作，通過建立健全海灣管理保護(hù)監(jiān)督考核和責(zé)任追究制度，可以推動(dòng)各級(jí)灣長(zhǎng)落實(shí)海灣生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，推動(dòng)海灣管理由“部門負(fù)責(zé)”向“首長(zhǎng)負(fù)責(zé)、部門共治”邁進(jìn)。

4.3加強(qiáng)海灣綜合管理，落實(shí)以質(zhì)量改善為導(dǎo)向的海洋環(huán)境保護(hù)管理工作的需要

海灣管理涉及海域資源保護(hù)、岸線管理、海灣污染防治、海灣水環(huán)境保護(hù)和海灣生態(tài)修復(fù)等工作，推行灣長(zhǎng)制，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)作為河長(zhǎng)，能夠最大限度地統(tǒng)籌各部門，整合各種資源，實(shí)現(xiàn)職能綜合和手段綜合，有利于協(xié)調(diào)推動(dòng)各項(xiàng)工作開展，有利于水域和陸域的聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)海灣資源、生態(tài)和環(huán)境的綜合管理。灣長(zhǎng)制細(xì)化工作方案，明確海灣環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)、任務(wù)與分工，能夠?qū)⒕唧w的工作落到實(shí)處，形成各有分工、各具使命，切實(shí)推動(dòng)海灣環(huán)境質(zhì)量改善的工作局面。

4.4河長(zhǎng)制與灣長(zhǎng)制一脈相承，為灣長(zhǎng)制提供了借鑒經(jīng)驗(yàn)

實(shí)踐證明，河長(zhǎng)制的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了河湖有人管、管得住、管得好的目標(biāo)，有效改善了河湖生態(tài)環(huán)境。海灣管理與河湖管理具有相似性：一是海灣和河流生態(tài)環(huán)境復(fù)雜，造成污染和生態(tài)破壞的原因眾多，包括資源開發(fā)、項(xiàng)目建設(shè)、排污口、船舶、養(yǎng)殖等因素，均需要對(duì)資源、生態(tài)和環(huán)境開展綜合管理。二是管理部門眾多，海灣和河流(尤其是入海河流)一樣均涉及海洋、環(huán)保、水利、國(guó)土、農(nóng)業(yè)、軍隊(duì)等部門。三是在管理機(jī)制上兩者是一脈相承的，“灣長(zhǎng)制”是“河長(zhǎng)制”管理經(jīng)驗(yàn)由河流領(lǐng)域向海洋領(lǐng)域的延伸，從行政區(qū)劃角度，河流向海洋延伸即是海灣，河流入海段與河流入?？谒诤硡^(qū)域處于同一行政區(qū)管理范圍內(nèi)；從管理角度，入海河流段河長(zhǎng)由省、市、縣、鄉(xiāng)黨委政府領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任，河流入?？谒诤硡^(qū)域也同樣處于相應(yīng)“河長(zhǎng)”管理范圍內(nèi)，同時(shí)，河口本身是由河流向海洋的過渡區(qū)域，對(duì)海洋環(huán)境的影響至關(guān)重要，在管理上很難界定由河流主管部門還是海洋主管部門管理，“河長(zhǎng)”和“灣長(zhǎng)”同時(shí)由當(dāng)?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任，可以有效實(shí)現(xiàn)入海河流和海灣統(tǒng)一的管理。此外，在非河流入?？谒诤硡^(qū)域，也可以效仿河長(zhǎng)，設(shè)立相應(yīng)的灣(灘)長(zhǎng)，在各自行政管轄范圍內(nèi)對(duì)海灣實(shí)施綜合管理。因此，借鑒河長(zhǎng)制，構(gòu)建灣長(zhǎng)制，能夠?qū)崿F(xiàn)水上和岸上的系統(tǒng)治理。

5 構(gòu)建灣長(zhǎng)制的對(duì)策與建議

河長(zhǎng)制是一種協(xié)調(diào)機(jī)制，是以黨委政府主導(dǎo)，各部門、社會(huì)各界共同參與的一種組織機(jī)制。借鑒河長(zhǎng)制，構(gòu)建灣長(zhǎng)制建議如下。

5.1 從法律法規(guī)和規(guī)劃計(jì)劃著手，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)

5.1.1 將灣長(zhǎng)制納入法律法規(guī)與政策文件

河長(zhǎng)制雖然取得巨大成效，但職責(zé)非法定是推行河長(zhǎng)制過程中遇到的一個(gè)焦點(diǎn)問題，目前只有少數(shù)地區(qū)(如昆明)以地方法規(guī)的形式賦予了河長(zhǎng)職責(zé)，國(guó)家和大多數(shù)地區(qū)并未將河長(zhǎng)制納入法律法規(guī)，各地方主要是以行政命令和外力強(qiáng)迫的形式推動(dòng)河長(zhǎng)制實(shí)施，很多地方認(rèn)為河長(zhǎng)制只是一項(xiàng)臨時(shí)性、運(yùn)動(dòng)性工作，河長(zhǎng)們?nèi)狈?nèi)在持久動(dòng)力。充分借鑒河長(zhǎng)制經(jīng)驗(yàn)，有效推動(dòng)“灣長(zhǎng)制”落實(shí)，建議將灣長(zhǎng)制與《海洋環(huán)境保護(hù)法》《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)，以及《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》等政策文件相結(jié)合起來，利用《海洋環(huán)境保護(hù)法》關(guān)于“沿海地方各級(jí)人民政府確定海洋環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)和任務(wù)，并納入人民政府工作計(jì)劃”等規(guī)定，將灣長(zhǎng)制法制化，寫入相關(guān)法規(guī)規(guī)章和政策文件中，明確灣長(zhǎng)制在海洋環(huán)境保護(hù)管理中的地位，為有利推動(dòng)灣長(zhǎng)制落實(shí)提供條件。

5.1.2 將灣長(zhǎng)制納入規(guī)劃計(jì)劃安排

灣長(zhǎng)制的實(shí)施應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、入海河流與排污口管理規(guī)劃、海洋環(huán)境保護(hù)管理和重點(diǎn)海灣管理規(guī)劃計(jì)劃等相協(xié)調(diào)，應(yīng)從規(guī)劃計(jì)劃階段入手，為灣長(zhǎng)制的實(shí)施奠定基礎(chǔ)，因此，建議考慮將灣長(zhǎng)制納入海洋事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和海洋生態(tài)文明實(shí)施方案等規(guī)劃計(jì)劃文件，制訂實(shí)施灣長(zhǎng)制的工作方案，明確落實(shí)灣長(zhǎng)制的工作目標(biāo)、時(shí)間表、路線圖和保障措施等，有序推動(dòng)灣長(zhǎng)制的建立。

5.2完善責(zé)任分級(jí)體系與協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)組織管理

5.2.1 建立健全以黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制為核心的分級(jí)責(zé)任體系

為與河長(zhǎng)制實(shí)現(xiàn)有效銜接，縱向上，灣長(zhǎng)制可以考慮實(shí)施灣長(zhǎng)分級(jí)負(fù)責(zé)制，明確各級(jí)灣長(zhǎng)職責(zé)，各級(jí)“灣長(zhǎng)”形成治灣“首長(zhǎng)責(zé)任鏈”，形成一級(jí)抓一級(jí)、層層抓落實(shí)的工作格局。借鑒《意見》要求，灣長(zhǎng)制實(shí)行省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)灣長(zhǎng)體系；各省(自治區(qū)、直轄市)行政區(qū)域內(nèi)主要灣區(qū)設(shè)立灣長(zhǎng)，由省級(jí)負(fù)責(zé)同志擔(dān)任；各灣區(qū)所在市、縣、鄉(xiāng)均分級(jí)分段設(shè)立灣長(zhǎng)，由同級(jí)負(fù)責(zé)同志擔(dān)任；縣級(jí)及以上灣長(zhǎng)設(shè)置相應(yīng)的灣長(zhǎng)制辦公室。允許的情況下，同一行政區(qū)同一級(jí)別入海河段河長(zhǎng)與灣長(zhǎng)由同一負(fù)責(zé)同志擔(dān)任。

5.2.2 理清責(zé)任，建立健全落實(shí)灣長(zhǎng)制協(xié)調(diào)機(jī)制

以海灣控制單元為基礎(chǔ)，以海灣環(huán)境質(zhì)量管理為目標(biāo)，理清責(zé)任者、受益者、參與者、監(jiān)督者的權(quán)利和義務(wù)，明確相關(guān)人員承擔(dān)的責(zé)任內(nèi)容，包括灣長(zhǎng)與相關(guān)部門之間的責(zé)任劃分，避免職責(zé)不清而出現(xiàn)追究責(zé)任時(shí)互相推諉扯皮的情況。設(shè)置灣長(zhǎng)制辦公室，建立聯(lián)席會(huì)議制度，明確牽頭單位和組成部門，形成上下、左右協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)海灣入海河口、環(huán)海灣岸線區(qū)域及海灣區(qū)域?qū)嵭新?lián)防聯(lián)控，形成首長(zhǎng)負(fù)責(zé)、部門協(xié)作、全面參與共同推進(jìn)海灣保護(hù)管理的局面。

5.3細(xì)化任務(wù)分工與考核安排，落實(shí)海灣保護(hù)工作

5.3.1 因?yàn)呈┎?，明確目標(biāo)和主要任務(wù)

首先，明確實(shí)施灣長(zhǎng)制管理海灣名錄，摸清海灣資源開發(fā)利用狀況、水環(huán)境狀況、生態(tài)環(huán)境狀況、入海河流狀況，全面掌握海灣基本情況。其次，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求，處理好海灣管理保護(hù)與開發(fā)利用的關(guān)系，研究制定一灣一策實(shí)施方案，提出海灣管理保護(hù)的主要目標(biāo)與時(shí)間路線，將海灣資源保護(hù)、岸線管理、海灣污染防治、海灣環(huán)境治理和海灣生態(tài)修復(fù)等問題納入灣長(zhǎng)制統(tǒng)一考慮。

5.3.2 細(xì)化任務(wù)分工

建立各級(jí)灣長(zhǎng)任務(wù)與責(zé)任落實(shí)機(jī)制，建議由政府或?yàn)抽L(zhǎng)牽頭制訂海灣生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作規(guī)劃計(jì)劃，使得灣長(zhǎng)既是相關(guān)海灣生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃計(jì)劃的編制者，也是實(shí)施主體，有利于提高規(guī)劃計(jì)劃的可執(zhí)行性。制訂相關(guān)規(guī)劃計(jì)劃的實(shí)施方案，細(xì)化灣長(zhǎng)工作任務(wù)、目標(biāo)、責(zé)任，與灣長(zhǎng)簽訂目標(biāo)任務(wù)責(zé)任狀，再由灣長(zhǎng)細(xì)化分解到下級(jí)灣長(zhǎng)，與各級(jí)灣長(zhǎng)簽訂履職責(zé)任書，并作為灣長(zhǎng)落實(shí)海灣生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任考核、獎(jiǎng)懲、追責(zé)的依據(jù)，突出地方組織管理政策措施的落地性。

5.3.3 強(qiáng)化考核安排

根據(jù)不同灣區(qū)存在的主要問題，以及灣區(qū)資源、生態(tài)、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和任務(wù)安排，完善考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建相應(yīng)的績(jī)效評(píng)價(jià)考核體系，建立巡灣日志和工作檔案，將海灣管理與《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》近岸水質(zhì)考核、海洋生態(tài)文明績(jī)效考核等結(jié)合起來，將考核結(jié)果作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)，推動(dòng)灣長(zhǎng)落實(shí)相關(guān)任務(wù)安排。

5.4將灣長(zhǎng)制納入海洋督察工作，督促地方政府落實(shí)

海洋督察是督促地方人民政府落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院資源環(huán)境重大決策部署，落實(shí)國(guó)家海洋資源環(huán)境計(jì)劃、規(guī)劃、重要政策措施的重要手段[13]，是國(guó)務(wù)院賦予海洋行政主管部門的一種權(quán)力，將灣長(zhǎng)制納入相關(guān)計(jì)劃、規(guī)劃，賦予其一定的地位，納入海洋督察工作，能夠?yàn)榇龠M(jìn)地方政府實(shí)施灣長(zhǎng)制提供有力的保障。此外，通過建立灣長(zhǎng)制信息報(bào)送制度等，可有效地監(jiān)督跟蹤灣長(zhǎng)制落實(shí)進(jìn)展情況。

5.5 加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，鼓勵(lì)公眾參與

從兩方面著手，一是主動(dòng)向公眾公開灣長(zhǎng)制相關(guān)信息，如通過報(bào)刊、廣播、網(wǎng)絡(luò)、電視和微信等各種媒體和傳播手段向社會(huì)宣傳灣長(zhǎng)制，公告灣長(zhǎng)名單，在海灣岸邊顯著位置豎立灣長(zhǎng)公示牌，標(biāo)明灣長(zhǎng)姓名、職責(zé)、管護(hù)目標(biāo)、監(jiān)督電話等內(nèi)容，不斷增強(qiáng)公眾對(duì)海灣保護(hù)的責(zé)任意識(shí)和參與意識(shí)。二是建立群眾參與機(jī)制，如邀請(qǐng)群眾對(duì)灣長(zhǎng)制工作獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，聘請(qǐng)社會(huì)監(jiān)督員，與當(dāng)?shù)厝罕娨坏姥矠硻z查等，營(yíng)造全社會(huì)關(guān)注海灣、保護(hù)海灣的良好氛圍。

[1] 中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳.關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見[R].北京：中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳，2016.

[2] 王碩.國(guó)家海洋局：今年將推“灣長(zhǎng)制” 膠州灣正在試點(diǎn)[EB/OL].(2017-03-22)[2017-03-28].http：//www.bjnews.com.cn/news/2017/03/22/ 437399.html.

[3] 國(guó)家海洋局.國(guó)家海洋局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)渤海生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的意見[R].北京：國(guó)家海洋局，2017.

[4] 國(guó)家海洋局辦公室.國(guó)家海洋局辦公室關(guān)于編制“灣長(zhǎng)制”試點(diǎn)工作方案的通知[R].北京：國(guó)家海洋局辦公室，2017.

[5] 朱玫.論河長(zhǎng)制的發(fā)展實(shí)踐與推進(jìn)[J].環(huán)境保護(hù)，2017，45(2)：59-61.

[6] 張嘉濤.江蘇“河長(zhǎng)制”的實(shí)踐與啟示[J].中國(guó)水利.2010(12)：13-15.

[7] 賈紹風(fēng).河長(zhǎng)制要真正實(shí)現(xiàn)“首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”[J].中國(guó)水利，2017(2).

[8] 徐錦萍.環(huán)境治理主體多元化趨勢(shì)下的河長(zhǎng)制演進(jìn)[J].開封教育學(xué)院學(xué)報(bào)，2014，34(8)：265-266.

[9] 姜斌.對(duì)河長(zhǎng)制管理制度問題的思考[J].中國(guó)水利，2016，21：6-7.

[10] 劉鴻志，劉賢春，周仕憑，等.關(guān)于深化河長(zhǎng)制制度的思考[J].環(huán)境保護(hù)，2016，44(24)：43-46.

[11] 水利部，環(huán)境保護(hù)部.水利部 環(huán)境保護(hù)部貫徹落實(shí)〈關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見〉實(shí)施方案[R].北京：水利部，環(huán)境保護(hù)部，2016.

[12] 國(guó)家海洋局.2016年中國(guó)海洋環(huán)境狀況公報(bào)[R].北京：國(guó)家海洋局，2017.

[13] 國(guó)家海洋局.海洋督察方案[R].北京：國(guó)家海洋局，2017.

ThoughtsonImplementationoftheBayChiefSystemFollowingontheRiverGovernorSystem

TAO Yijun，YANG Yi，XU Yan，WANG Xiaoli，ZHANG Jian

(National Marine Data and Information Service，Tianjin 300171，China)

Leader Responsible System in governance of rivers and lakes began in 2007,which was invented by the Wuxi Government in Jiangsu province.After that,the governance problem of rivers and lakes in China has been solved in a way.It had been attached the great importance to the central and local government and became an important system of China’s water environment management.The bay is close to the river and lake which has the same management problems,as a system of the Bay Chief following on the River Governor System can be established to provide a new way to protect the bay resources,ecology and environment which has a certain practical significance.This paper put forward suggestions for the establishment of the Bay Chief System from the link between laws,regulations and program planning,the organization management mode designing,the implementation and inspection supervision of the target tasks,and the public participation.(1) strengthening top-level designs from laws,regulations and planning.(2) improving the responsibility classification system and coordination mechanism,strengthening organizational management.(3) detailing the division of tasks and assessment arrangements.(4) including intomarine inspectors,urging local governments to implement.(5) strengthening publicity and encouraging public participation.

River Governor System,Bay Chief System,Bay,Water environment,Marine supervision

2017-04-26；

2017-09-29

陶以軍，助理研究員，碩士，研究方向?yàn)楹Ｑ笊鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)與管理

X321；P7

A

1005-9857(2017)11-0048-06