論地方政府投資行為的法商二維控調(diào)與衡平

□ 李立新

（上海大學(xué)，上海 200444）

論地方政府投資行為的法商二維控調(diào)與衡平

□ 李立新

（上海大學(xué)，上海 200444）

改革開放以來，我國地方政府投資行為在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和提供就業(yè)崗位方面取得了顯著成效，但其中也不乏出于政績目的乃至局部個人利益驅(qū)動的過熱投資行為。自2012年中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出要積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)以來，地方政府投資熱潮不降反升，因此，有效控制和調(diào)整地方政府投資行為就顯得十分迫切。本文認(rèn)為，針對地方政府投資主體的 “政府性”特征，應(yīng)將 “非商事投資”保留在政府主體內(nèi)，并從 “法”的維度加強(qiáng)對投資平臺運(yùn)行的監(jiān)督控制，以確保投資方向的公共性；針對地方政府投資行為中的 “謀利性”特征，應(yīng)將 “商事投資”從政府主體中剝離，并從 “商”的維度對公司投資進(jìn)行規(guī)劃調(diào)整，以確保投資結(jié)構(gòu)的合理性。由此最大限度地降低地方政府投資風(fēng)險，防止債務(wù)危機(jī)爆發(fā)。

地方政府；投資行為；地方政府債務(wù)；非商事投資；商事投資

隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)熱潮的掀起，我國地方政府的投資熱情進(jìn)一步高漲，但誠如《中國城鎮(zhèn)化的真實(shí)水平》①《中國智庫》第二輯封面文章，中國發(fā)展出版社2013年版。該書匯集了國務(wù)院發(fā)展研究中心、中國發(fā)展研究基金會關(guān)于城鎮(zhèn)化問題的研究成果。一文所指出的那樣，城鎮(zhèn)化率成為考核地方政府政績的重要指標(biāo)，部分地區(qū)出現(xiàn)了片面追求“數(shù)量城鎮(zhèn)化率”的傾向?？梢?，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，地方政府究竟應(yīng)該扮演什么樣的角色，其推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的重點(diǎn)究竟應(yīng)該放在加大規(guī)模上還是提高內(nèi)涵上，值得反思。

目前，地方政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)中占據(jù)著十分重要的地位，可以說，按照我國現(xiàn)實(shí)發(fā)展路徑，城鎮(zhèn)化離不開地方政府投資。但以地方政府為主導(dǎo)并以其投資行為為先導(dǎo)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，就必須對其投資行為進(jìn)行嚴(yán)格的法商二維控調(diào)，否則將帶來地方債務(wù)危機(jī)、房地產(chǎn)市場困局、生態(tài)環(huán)境惡化等一系列問題，而現(xiàn)實(shí)中許多問題已顯出端倪并日趨嚴(yán)重。事實(shí)上，真正有利于當(dāng)?shù)鼐用竦耐顿Y，關(guān)鍵不在于規(guī)模而在于目的、方向和結(jié)構(gòu)。因此，對地方政府在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的投資行為，從法律的維度來看，應(yīng)當(dāng)控制投資方向，解決投資的規(guī)范化、合法化問題；從商事的維度來看，應(yīng)當(dāng)調(diào)整和引導(dǎo)其投資行為，改變投資結(jié)構(gòu)，解決投資的效率問題。

一、投資行為素描——對地方政府投資行為的直接觀察

（一）地方政府投資行為失范的現(xiàn)實(shí)背景

⒈城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足。由于加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)有立竿見影的效果，因此，自中央提出城鎮(zhèn)化建設(shè)目標(biāo)之后，不少地方政府都將焦點(diǎn)集中在了城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上。然而，由于各地方政府財政收入有限且受《預(yù)算法》限制無權(quán)舉債，最終只得通過設(shè)立地方融資平臺的方式向外融資進(jìn)行再投資。自2012年以來，地方財政因?yàn)橥恋爻鲎尳鸬臏p少備受沖擊，更加大了地方政府通過各類城投公司融資的壓力。各地在加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“穩(wěn)增長”的背景下，地方融資平臺資金需求日漸旺盛，而在銀行融資渠道受阻之后轉(zhuǎn)而通過債市融資，又進(jìn)一步加大了未來償付的風(fēng)險。

⒉城鎮(zhèn)化背景下的投資沖動。融資壓力下的地方政府投資沖動并未因?yàn)樨?fù)債累累而減弱，且許多在建工程仍然需要大量資金，因此政府對各類融資平臺下達(dá)的融資任務(wù)依然很重。據(jù)國家審計署于2013年6月10日發(fā)布的《36個地方政府本級政府性債務(wù)審計結(jié)果》顯示，地方政府性債務(wù)資金仍主要投向市政建設(shè)、交通運(yùn)輸和保障房建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施和公益性項(xiàng)目，其中，受監(jiān)管部門政策影響，交通運(yùn)輸和保障性住房債務(wù)支出增長迅速。可以預(yù)見，在一段時期內(nèi)地方債務(wù)不僅不會減少，反而還會繼續(xù)加大甚至導(dǎo)致債務(wù)危機(jī)。

⒊長期投資背景下的債務(wù)周期。地方政府投資的市政、交通等項(xiàng)目基本都是周期比較長的項(xiàng)目，故地方政府融資平臺的舊債到期后，仍然會通過發(fā)行新債的方式來償還舊債并支持尚未完成的在建項(xiàng)目之資金需要。而解決債務(wù)風(fēng)險的辦法有三個：即債務(wù)展期、以新還舊或債務(wù)重組。前兩個方法只是把債務(wù)延后，一旦累積的債務(wù)超過地方政府的償還能力，如何應(yīng)對即是一大難題。

⒋穩(wěn)增長背景下的投資擴(kuò)張。隨著我國經(jīng)濟(jì)從高速增長進(jìn)入中高速增長新階段，中央經(jīng)濟(jì)政策統(tǒng)籌為“穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革”，在此背景下，各地倚重投資的“穩(wěn)增長”措施紛紛出臺，掀起了新一輪投資熱潮。但中央政府期待的是結(jié)構(gòu)性改革下的穩(wěn)增長，意在補(bǔ)短板、轉(zhuǎn)方式，而不是靠過去那樣的粗放式投資拉動GDP。而地方政府能在多大程度上自覺遏制投資擴(kuò)張行為，仍有待觀察。

（二）地方政府投資行為過熱帶來的負(fù)面影響

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直處于上升期，在此過程中，地方政府具有了相對獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益，成為社會投資的行為主體。他們積極進(jìn)行城市建設(shè)投資，并采取多種措施努力提高本地投資水平，推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長，促進(jìn)就業(yè)崗位增加。［1］在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過程中，由于體制機(jī)制不完善、不健全，我國地方政府投資行為存在一些明顯的缺陷和扭曲現(xiàn)象，表現(xiàn)在投資擴(kuò)張沖動強(qiáng)烈、政府間競爭激烈、投資活動缺少約束等方面，［2］所以帶來了一系列負(fù)面影響。具體包括以下幾個方面：一是對宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的影響。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)分權(quán)體制導(dǎo)致地方政府在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有主導(dǎo)作用，在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中形成了具有特殊功能的松散的地方利益集團(tuán)，從而對我國宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控產(chǎn)生了重要影響。［3］二是對資源配置的影響。在GDP目標(biāo)的推動下，地方政府不斷加大直接投資力度，由此帶來的經(jīng)濟(jì)增長勢必會使得資本在中國經(jīng)濟(jì)增長中的作用越來越顯著，但這種增長是以減少整個社會的福利和降低資源配置效率為代價的。［4］三是對土地市場的影響。有專家認(rèn)為，在現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度空間下，地方政府已成為中國城市土地市場化成功與否的內(nèi)生性構(gòu)成要素。作為一個增長導(dǎo)向的適應(yīng)性調(diào)整主體和城市土地的實(shí)際剩余控制者，地方政府具備了對土地要素進(jìn)行符合自身效用函數(shù)配置的能力。［5］四是對房地產(chǎn)市場的影響。由于地方政府是國家關(guān)于房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的最終具體實(shí)施者，關(guān)乎民生的房價問題，實(shí)際也與地方政府的投資行為直接相關(guān)。地方政府在最大化效用的刺激下，會擴(kuò)大對于房地產(chǎn)業(yè)的直接投資和非直接投資規(guī)模，從而影響房地產(chǎn)價格。有的甚至在房地產(chǎn)市場不景氣的時候直接介入市場進(jìn)行干預(yù)。［6］現(xiàn)實(shí)中地方政府將其掌控的土地作為財富源，進(jìn)行著各種各樣的投資活動。由于轉(zhuǎn)型深化時期的地方政府行為具有明顯的“理性經(jīng)濟(jì)人”特征，地方政府對農(nóng)村耕地同樣也是想盡辦法促其流轉(zhuǎn)而從中牟利，從而造成耕地的流失。［7］五是對經(jīng)濟(jì)波動的影響。中國經(jīng)濟(jì)波動由多因素共同作用引發(fā)。研究結(jié)果表明，其中有大約30%的部分來源于地方政府的沖擊。［8］六是對金融風(fēng)險的影響。有學(xué)者分析了在政府主導(dǎo)的投資拉動型經(jīng)濟(jì)增長方式下地方政府的投資行為與金融風(fēng)險之間的關(guān)系，指出隱性財政風(fēng)險可能會向金融風(fēng)險轉(zhuǎn)化，地方政府投資行為會導(dǎo)致房地產(chǎn)投資過快、銀行不良資產(chǎn)增加、銀行資產(chǎn)流動性不足等金融風(fēng)險。［9］七是對通貨膨脹的影響。有學(xué)者從中國式財政分權(quán)視角分析了地方政府投資擴(kuò)張沖動與通貨膨脹的關(guān)系，通過對1994～2010年省級樣板數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析表明，財政利益激勵與官員晉升激勵催發(fā)了地方政府投資擴(kuò)張沖動，這種沖動在商業(yè)銀行信貸資金的配合下形成了真實(shí)的投資需求，進(jìn)而引發(fā)通貨膨脹。［10］

綜上，在我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展過程中，地方政府投資發(fā)揮了積極作用，但其負(fù)面效應(yīng)亦日益明顯。為此，中央政府出臺了一系列政策引導(dǎo)和調(diào)整地方政府投資行為，但問題并未得到根本解決。相反，由于相關(guān)體制改革的滯后及投資行為規(guī)范的缺失，地方政府投資行為面臨進(jìn)一步失范的風(fēng)險。

二、投資行為解讀——對地方政府投資行為的法商二維透視

（一）投資方向的公共需求：法律維度的審視

有學(xué)者認(rèn)為，我國地方政府行為諸多的異化和失范現(xiàn)象使其偏離了應(yīng)有的公共性，……其根源在于地方政府行為的背后有更深層次的結(jié)構(gòu)性、制度性因素的制約。［11］基于地域性特征，從本質(zhì)上看，地方政府投資必須滿足當(dāng)?shù)鼐用竦墓残枨?，但我國地方政府投資過熱、結(jié)構(gòu)扭曲，很多時候都偏離了投資的公共需求。造成地方政府投資行為偏離目的的原因是多方面的，從法律維度審視有以下幾個方面：

⒈政府職能錯位。造成地方政府投資行為偏離的原因在于地方政府職能定位出現(xiàn)了偏差。地方政府基本職能是對轄區(qū)社會進(jìn)行綜合管理，為轄區(qū)居民提供公共產(chǎn)品。但長期以來，我國地方政府錯把投資拉動經(jīng)濟(jì)增長作為己任，地方政府官員則以GDP增長為主要政績目標(biāo)，上級政府部門也以地方GDP規(guī)模、增速及“新城新貌”等作為考核官員的依據(jù)。［12］長此以往，不僅投資拉動經(jīng)濟(jì)增長的模式難以為繼，而且地方政府自身的形象也會受到影響。

⒉法律地位混淆。政府職能錯位緣于其法律地位混淆。在地方政府投資過程中，政府究竟是投資的決策者還是投資的執(zhí)行者或監(jiān)督者，角色混淆，法律地位不明，由此導(dǎo)致責(zé)任模糊。有分析認(rèn)為，在以項(xiàng)目為主體的分散型地方政府項(xiàng)目投融資模式下，行政主導(dǎo)的投融資決策及政企合一經(jīng)管主體的法律地位和行為準(zhǔn)則界定不清；而主體間的差異乃至相互沖突的目標(biāo)與需求，又必然造成政府項(xiàng)目投融資和經(jīng)管主體內(nèi)部的矛盾，并進(jìn)一步造成項(xiàng)目投融資及經(jīng)管整體效率的低下。［13］

⒊權(quán)限賦予不明。為防控地方政府債務(wù)風(fēng)險，中央對地方政府的投融資行為著重從融資方面進(jìn)行了一定的限制 （如限制地方政府自行發(fā)債）。對地方政府投資而言，更重要的是地方政府不同于一般企業(yè)，地方政府性資金不同于一般的逐利資金，必須針對主體的特殊性、資金來源的特殊性等作出特殊規(guī)定。但目前地方政府投資的資金如何籌集、如何支出運(yùn)用，涉及資金進(jìn)出各個環(huán)節(jié)的決策權(quán)限、管理權(quán)限、監(jiān)督權(quán)限等，各級地方政府應(yīng)該擁有多少、多大的權(quán)限，依然不甚明了。

⒋操作程序模糊。關(guān)于地方政府的投資行為本應(yīng)有一套從決策、執(zhí)行到監(jiān)督、考核的良性循環(huán)運(yùn)作機(jī)制，但由于從融資源頭開始便缺乏相應(yīng)的操作和監(jiān)管機(jī)制，因而地方政府如何融資以及融資程度，如何投資或投資效率如何以及怎樣進(jìn)行考核等，一整套的操作規(guī)范都不夠具體。其導(dǎo)致的結(jié)果是：地方政府融資規(guī)模的飛速增長不僅加大了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，增加了銀行業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險，也形成了地方政府未來長期的還債壓力。加之投資的低效率和無責(zé)任，類似“曾成杰案”所引發(fā)的風(fēng)險便不言而喻。

⒌資金監(jiān)管不力。從理論上看，地方政府投資是為了更好地滿足轄區(qū)居民對公共產(chǎn)品的需求，但以“GDP競賽”為特征的“政績工程”在很大程度上違背了地方政府投資本應(yīng)遵循的基本原則。因此，由誰來監(jiān)管地方政府投資及其效率并追究決策失誤的法律責(zé)任，則成為一個非常迫切的問題。

（二）投資規(guī)模、結(jié)構(gòu)的利益需求：商事維度的衡量

在當(dāng)前“營改增”的推進(jìn)下，長期以來政府財權(quán)與事權(quán)不匹配的問題更加突出，地方政府為解決財力不足之困而在投資行為上帶有明顯的“商”色彩，有其必然性，要簡單去除“商”的色彩并不現(xiàn)實(shí)。

⒈利益需求下的行為異化：投資規(guī)模擴(kuò)張。在我國經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程中，地方政府扮演了不同的社會角色，一方面貫徹落實(shí)改革政策，作為“裁判員”對各類市場主體的經(jīng)濟(jì)行為實(shí)施違規(guī)監(jiān)督；另一方面，又作為“運(yùn)動員”直接參與市場活動，進(jìn)行直接或間接的投融資活動來彌補(bǔ)財政的不足。地方政府的這種選擇既可以說是其主動適應(yīng)社會所產(chǎn)生的行為異化，也可以說是其作為“經(jīng)濟(jì)人”的理性選擇。正如有專家所言，個別地方政府行為之所以表現(xiàn)出了非規(guī)范性，是由政績和利益的驅(qū)動、傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)管理模式的慣性、法規(guī)約束的欠缺、政績考核制度的缺憾等多方面原因造成的。［14］實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，1994年中國政府通過分稅制對財政分權(quán)制度進(jìn)行了重大調(diào)整，改變了對地方政府的行為約束和激勵，地方政府偏好投資現(xiàn)象出現(xiàn)。［15］在財政分權(quán)體制下，地方政府往往具有很大的投資沖動，其決策的投資規(guī)?？偭客鶗^中央政府希望的最優(yōu)投資規(guī)模。尤其是在GDP政績考核體系下，這一投資沖動更加突出。不僅如此，地方政府之間的競爭又進(jìn)一步推動了地方政府投資規(guī)模的擴(kuò)大。［16］可以說，我國地方政府的投資沖動，是當(dāng)前財權(quán)、事權(quán)體制下利益需求的必然選擇。

⒉利益需求下的行為偏向：投資結(jié)構(gòu)問題。從地方政府的公共服務(wù)職能出發(fā)，地方政府的投資行為應(yīng)以民為本，合理安排投資結(jié)構(gòu)，但在利益驅(qū)動下，一些急需得到投資的無利項(xiàng)目反而得不到投資資金，如我國水利投資問題，中央已將水利工作提到了戰(zhàn)略地位，但地方政府在投資水利、落實(shí)政策時還存在諸多問題。［17］地方政府的這種企業(yè)化趨利行為是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌期政府直接參與或干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動的特有現(xiàn)象。在改革開放過程中，地方政府企業(yè)化行為對應(yīng)于“企業(yè)財政”和“土地財政”兩大模式，經(jīng)歷了從“經(jīng)營企業(yè)”到“經(jīng)營城市”的變遷。［18］當(dāng)下，地方政府優(yōu)先考慮的是如何經(jīng)營城市，即加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，借以提高土地價格和房價，造成地方債務(wù)風(fēng)險居高不下。這種明顯扭曲的投資結(jié)構(gòu)，一方面反映了地方政府在投資行為上的利益趨向和短期化取向，另一方面也反映出地方政府投資缺少規(guī)范和約束之基本現(xiàn)實(shí)。

三、投資行為糾偏——對地方政府投資行為的法商二維控調(diào)

（一）對地方政府投資行為的法律維度控制

我國加入WTO之后就有專家呼吁，要轉(zhuǎn)變政府投資方向和重新界定投資優(yōu)先領(lǐng)域，將政府由直接干預(yù)投資競爭性生產(chǎn)領(lǐng)域轉(zhuǎn)變?yōu)楦嗟亟槿肷鐣l(fā)展和再分配領(lǐng)域，把地方政府投資逐步納入公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供中去。［19］但我國連續(xù)多年的投資體制改革更多強(qiáng)調(diào)的是企業(yè)投資主體地位的明確和投資自主權(quán)的落實(shí)，對政府投資的改革和管理則缺乏有效措施。［20］在當(dāng)前城鎮(zhèn)化推動地方政府投資過熱的情況下，更有必要從法律維度加強(qiáng)對地方政府投資行為的控制，以確保其逐利性被限制在正當(dāng)合法的空間。

⒈定職能——實(shí)現(xiàn)地方政府職能的轉(zhuǎn)變。地方政府的職能通常由政體形式、政權(quán)性質(zhì)、央地關(guān)系、國情特征及其特定階段中心任務(wù)等多重因素共同影響而決定。地方政府作為中央政策的落實(shí)者和地方利益的代表者，其職能受央地關(guān)系及權(quán)利分配等影響而歷經(jīng)變遷，但總體偏向于社會職能和經(jīng)濟(jì)職能，文化職能尤其是政治職能則相對較弱。地方政府的區(qū)域性特征決定了其追求經(jīng)濟(jì)職能無可厚非，但其最根本的職能還是社會管理和服務(wù)。反思地方政府投資過熱的主要原因就在于其職能錯位，失去了經(jīng)濟(jì)職能和社會職能之間的衡平。要抑制地方政府過熱的投資行為，必須準(zhǔn)確定位市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的政府職能，把地方政府從經(jīng)濟(jì)增長型轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型，由直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動轉(zhuǎn)向創(chuàng)造公平市場競爭環(huán)境，由主要依靠權(quán)力手段進(jìn)行管理轉(zhuǎn)向依靠經(jīng)濟(jì)和法律手段進(jìn)行管理。要從“管民”變?yōu)椤盀槊瘛?，以確保地方政府投資的目的正當(dāng)、內(nèi)容合法、程序規(guī)范。

⒉定地位——實(shí)現(xiàn)地方政府的非公司化定位。政府在本質(zhì)上是公權(quán)力機(jī)構(gòu)，在現(xiàn)代法治國家，公權(quán)力機(jī)構(gòu)的法律地位通常由公法規(guī)定。地方政府作為國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的層級機(jī)構(gòu)，其法律定位通過《憲法》《政府組織法》等法律對地方政府權(quán)力性質(zhì)、權(quán)力形成、權(quán)力范圍與職能以及權(quán)力約束與監(jiān)控加以規(guī)定和體現(xiàn)。［21］盡管現(xiàn)階段我國地方政府依然承擔(dān)著一定的 “保增長促經(jīng)濟(jì)發(fā)展”之經(jīng)濟(jì)職能，但公法規(guī)定了其法律地位是“區(qū)域性行政權(quán)力機(jī)構(gòu)”而非公司，是公法人而非私法人，其基本職能是“為民服務(wù)”而非“為己謀利”。目前經(jīng)濟(jì)學(xué)界、法學(xué)界都在爭論“地方政府公司化”問題，有人認(rèn)為中國經(jīng)濟(jì)的成功主要?dú)w功于地方政府投資拉動下的“GDP錦標(biāo)賽”。但從法學(xué)角度觀察，這是個不容忽視的大問題。事實(shí)上，由于地方政府投資行為與利益密切相關(guān)，因而各級政府對設(shè)立投融資平臺公司趨之若鶩。可以說，地方政府的公司化正是地方政府存在隱性債務(wù)問題的重要原因。從法律思維而言，有行必有果，有利必有責(zé)，地方政府必須對投資失敗承擔(dān)后果；但由于我國政府不實(shí)行破產(chǎn)制，因而投資失敗的后果往往轉(zhuǎn)由納稅人無限承擔(dān)，結(jié)果是地方政府投資攤子越鋪越大、債務(wù)包袱越背越重。筆者否定“地方政府公司化”的觀點(diǎn)，建議將地方政府投資按性質(zhì)區(qū)分，將公共性的“非商事投資”保留由政府運(yùn)作，且嚴(yán)格按照“政府事情政府辦”的原則，通過財政預(yù)算約束、審計決算監(jiān)督的規(guī)程規(guī)范操作。地方政府不得將不同性質(zhì)的投資融合在一起裝入“公司”框架，需要融資時由政府隱性擔(dān)保，需要落實(shí)責(zé)任時由公司有限承擔(dān)，巧妙利用公司的有限責(zé)任制度和破產(chǎn)重組制度等規(guī)避政府投資失敗的風(fēng)險。

近幾年，地方政府利用公司的獨(dú)立法人地位和有限責(zé)任制度，通過投融資平臺公司從事舉債行為，在一定程度上模糊了二者不同的法律地位，回到了政企不分的狀態(tài)。筆者認(rèn)為，地方政府的法律地位決定了其在本質(zhì)上為非市場主體，不能以“運(yùn)動員”身份參與市場競爭。對于地方政府投融資平臺存在的問題，其解決步驟應(yīng)為：第一步，清理整頓地方政府投融資平臺——本著 “讓市場的歸市場、讓政府的歸政府”之原則，將地方政府的投融資平臺按照功能進(jìn)行二分化切割，非公司型的政府投融資平臺應(yīng)承擔(dān)公共或準(zhǔn)公共產(chǎn)品或服務(wù)提供功能的義務(wù)，公司型的投融資平臺應(yīng)承擔(dān)營利性產(chǎn)品或服務(wù)提供功能的義務(wù)，后者從政府主體分離而獨(dú)立存在和運(yùn)行；第二步，對清理整頓后保留下來的政府投融資平臺進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督管理；第三步，在規(guī)范政府投融資平臺的同時，進(jìn)一步加強(qiáng)對地方政府投資行為的引導(dǎo)和管控，將其主要引向公共性投資，真正為民服務(wù)；第四步，嚴(yán)格區(qū)分投資的“商”與“非商”，將利益性的“商事投資”交由分離出去的公司型投融資平臺運(yùn)作，并完善公司化投融資平臺，實(shí)行資本分離、人員分離、決策分離、責(zé)任分離?？傊ㄟ^以上“四個步驟”，實(shí)現(xiàn)讓不同平臺辦不同事、承擔(dān)不同責(zé)任的目標(biāo)。當(dāng)然，地方政府投融資平臺的改造還需要配套改革措施的跟進(jìn)，尤其是財政法制改革的深入。

⒊定權(quán)限——實(shí)現(xiàn)地方政府行政權(quán)力的限縮。地方政府除了立法、保障、監(jiān)督等權(quán)限之外，還享有對地方重大事項(xiàng)的自主決定權(quán)，其權(quán)力行使的空間就是不與上位法相抵觸，保證上位法在轄區(qū)內(nèi)的遵守和執(zhí)行。在我國，地方政府在特定區(qū)域內(nèi)的治理權(quán)限受上級政府權(quán)力的約束和監(jiān)督，它既要維護(hù)地方公共利益，又不能損害全社會的利益，必須實(shí)現(xiàn)二者之間的調(diào)和與平衡。因此，不管是從政府職能轉(zhuǎn)變的角度還是從中央和地方關(guān)系的角度，地方政府均應(yīng)樹立從政府本位到公民本位、從權(quán)力行政到服務(wù)行政的新理念，從全能行政轉(zhuǎn)向有限行政，由“人治”行政轉(zhuǎn)向法治行政，由免責(zé)行政轉(zhuǎn)向問責(zé)行政。具體到地方政府投資，要在行政權(quán)力限縮的背景下，通過立法明確地方政府的融資權(quán)限（尤其是舉債權(quán)），即在現(xiàn)行《預(yù)算法》和特定《地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步改革財政體制，明確地方政府的舉債權(quán)；通過立法明確地方政府的投資權(quán)限，規(guī)定政府資金（根據(jù)資金性質(zhì)區(qū)分自有資金和融入資金）具體可以投向哪些領(lǐng)域；通過立法明確規(guī)定地方政府投資的決策權(quán)限，引導(dǎo)各級地方政府在權(quán)限范圍內(nèi)決策投資，防止地方政府投資失控。

⒋定規(guī)范——建立地方政府投資行為準(zhǔn)則。地方政府投資行為必須堅持“方向正確、總量平衡、結(jié)構(gòu)合理”之原則，按照“決策規(guī)范、運(yùn)行有序、監(jiān)督到位”之要求，在法治框架內(nèi)量力而行。一是決策程序的規(guī)范化。由于資金來源的特殊性，地方政府投資容易出現(xiàn)真正需要投資的一方未必具有話語權(quán)和決策權(quán)，部門利益和部門需求反而成為決策的出發(fā)點(diǎn)這樣的現(xiàn)象。為防止類似情況的出現(xiàn)，應(yīng)建立科學(xué)的地方政府投資決策機(jī)制，將“商事投資”與地方政府分離，按照《公司法》規(guī)定的公司決策機(jī)制執(zhí)行；“非商事投資”由地方政府按照《預(yù)算法》規(guī)定的程序進(jìn)行決策。二是運(yùn)行程序的有序化。地方政府投資應(yīng)按照資金流動的方向，建立一套有效的“進(jìn)”“出”機(jī)制?！斑M(jìn)”有進(jìn)的章法，“出”有出的途徑，從而在資金規(guī)模、募資方法和渠道、投資方向和金額、產(chǎn)生效益和利潤等方面進(jìn)行規(guī)范化的操作。

⒌加強(qiáng)地方政府投資的責(zé)任追究。針對一些地方政府投資呈現(xiàn)出異化現(xiàn)象并產(chǎn)生一系列風(fēng)險的現(xiàn)象，應(yīng)加強(qiáng)地方人大對政府投資的監(jiān)督。［22］一是應(yīng)建立并完善人大監(jiān)督機(jī)制，對地方政府投資資金的“融入→使用→管理→償還”進(jìn)行有效監(jiān)督。同時，加強(qiáng)審計監(jiān)督，嚴(yán)格約束地方政府投資行為。要從“重權(quán)”變?yōu)椤爸刎?zé)”，嚴(yán)格追究違規(guī)決策者的法律責(zé)任：對“商事投資”，按《公司法》規(guī)定追究決策責(zé)任；對“非商事投資”，基于資金性質(zhì)較特殊，應(yīng)明確規(guī)定主要用于解決社會公平和公益性建設(shè)方面的問題，并嚴(yán)格履行公開、透明的審批制和民主、開放的決策制，盡可能減少決策的隨意性，公開接受批評和監(jiān)督。二是應(yīng)建立地方政府投資項(xiàng)目責(zé)任追究制，切實(shí)強(qiáng)化對地方政府投資行為的約束。2016年7月 《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》提出要探索建立并逐步推行投資項(xiàng)目審批首問負(fù)責(zé)制，應(yīng)該是未來改革的必然方向。

（二）對地方政府投資行為的商事維度調(diào)整

現(xiàn)階段，對地方政府投資行為的商事維度調(diào)整，重點(diǎn)應(yīng)放在對其利益需求的階段性肯定之上，但必須控制好投資的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，使投資具備正當(dāng)性、合法性，并使地方政府的經(jīng)濟(jì)職能與社會職能保持衡平。

⒈“商”與“非商”的角色分離、行為分離。地方政府投資行為是一個法律行為，其行為主體也是最后的責(zé)任主體，但地方政府是一個集合概念，投資行為具體由哪個部門代表和擔(dān)當(dāng)、實(shí)施并承擔(dān)責(zé)任，需要系列化的制度設(shè)計來保證其正確操作。同時，地方政府的投資行為中既有“商”色彩的行為也有“非商”色彩的行為，基于“商行為”與“非商行為”的性質(zhì)區(qū)別、規(guī)制區(qū)別及問責(zé)區(qū)別，對地方政府的投資行為應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分謀利的 “商事投資”與公共性的 “非商事投資”。對“商事投資”應(yīng)采用獨(dú)立的公司運(yùn)作方式，給與其商主體自由，讓其參與市場競爭，接受市場的調(diào)整和約束，政府可以成為離開政府母體而獨(dú)立存在的公司平臺的非控股股東甚至可以改革探索成為優(yōu)先股股東。對公共性的“非商事投資”，由回歸公共性質(zhì)本源的地方政府融資平臺承擔(dān)，并承擔(dān)本應(yīng)由政府承擔(dān)的城市建設(shè)等職能,以追求社會效益和政治效益的最大化為目標(biāo)，徹底褪去經(jīng)濟(jì)利益最大化的“商”的色彩。

⒉以利益為主的配套制度建設(shè)。要使地方政府投資行為具備正當(dāng)性、合法性，就必須輔以相關(guān)的制度改革和建設(shè)，如財權(quán)與事權(quán)的匹配改革。具體而言，要促進(jìn)地方政府投資轉(zhuǎn)向公共性的“非商事投資”，必須給與其充分的利益保障，以彌補(bǔ)其不從事謀利性的“商事投資”而無法獲得的可能收入及并不減少的可能支出。因此而涉及的配套制度改革應(yīng)包括：一是通過稅收制度改革增加地方政府收入，二是通過財政法制改革 （如轉(zhuǎn)移支付制度）減少地方政府支出，三是通過干部人事制度改革（尤其是政績考核制度）減少地方官員的逐利動機(jī)。此外，筆者贊同有關(guān)專家的建議，隨著中央與地方分權(quán)改革的展開，在央地關(guān)系從改革前的 “監(jiān)護(hù)型控制”發(fā)展為目前的“監(jiān)督型控制”、地方利益逐步得到正當(dāng)化之際，還應(yīng)加強(qiáng)中央權(quán)力對地方權(quán)力的制約，并在實(shí)現(xiàn)司法權(quán)對行政權(quán)監(jiān)督中充分發(fā)揮行政訴訟的重要作用。［23］

四、投資行為歸正——對地方政府投資行為的法商二維衡平

在目前財政體制和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)及地方債務(wù)壓力的多重沖擊下，有觀點(diǎn)認(rèn)為，地方政府性債務(wù)管控應(yīng)當(dāng)以滿足地方正當(dāng)公共投資為目標(biāo)。［24］筆者認(rèn)為，未來方向必然如此。但在當(dāng)下，我國地方政府既要承擔(dān)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與新興產(chǎn)業(yè)培養(yǎng)與扶持的重任，又要擔(dān)負(fù)公共性服務(wù)提供和民生保障以及宏觀調(diào)控等使命，因此，正如上海國資改革所面臨的兩難選擇一樣，必須在“商”與“非商”之間、在“營利”與“非營利”之間尋求一個衡平。地方政府投資的功能及其定位不應(yīng)該以經(jīng)濟(jì)效益為主，而應(yīng)統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)效益和社會效益并以社會效益為主。地方政府投資行為的歸正，應(yīng)是努力尋求“法”“商”之間的衡平，積極承擔(dān)時代賦予政府的職能。更為重要的是要進(jìn)行主體分離、行為分離的操作，以使行為所導(dǎo)致的后果有明確的責(zé)任承擔(dān)主體，以最后的責(zé)任落實(shí)倒逼投資行為的規(guī)范和投資主體的明晰。

總之，在現(xiàn)有財稅體制下，城鎮(zhèn)化建設(shè)離不開地方政府的投資行為，為此，從法商二維全面系統(tǒng)地控調(diào)地方政府投資行為具有客觀必要性、現(xiàn)實(shí)重要性和時間緊迫性，必須處理好兩個維度之間的平衡關(guān)系，既要滿足地方經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長的需要，又要保證政府行為規(guī)范守信之要求，發(fā)揮商事維度對地方政府投資行為的 “柔性”引導(dǎo)和調(diào)整作用，加強(qiáng)法律維度對地方政府投資行為的“剛性”約束和監(jiān)督，提高地方政府投資行為的合目的性、合規(guī)性，最大限度地降低地方政府的投資風(fēng)險和債務(wù)壓力。

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（責(zé)任編輯：馬海龍）

Abstract：Since Chinese reforming and opening，local government investment in china has made great achievements in boosting economic growth and promoting employment，but there＇s no lack of overheating investment out of administrative achievement and even personal interests．There＇s a pressing need to effectively control and adjust local government investment，as the investment boom is up surging after the central government put forward pressing ahead urbanization actively and smoothly in 2012．Local government investment shall return to its own responsibility instead of omission，offside or dislocation．There are two compelling choices．One is to allow non-commercial investment for the government with strict supervision and control of investment platform in the dimension of the law，assuring the publicity of the investment orientation，on account of the subject of investment is the local government．The other one is to change the subject of commercial investment from the government to the corporate with comprehensive programmed of corporate investment in the dimension of business，assuring the rationality of investment structure，on account of the character of local government investment is profits pursuing．Using these two approaches，would minimize the risk of local government investment and prevent debt crisis from happening．

Key words：local government；investment act；local government debt；commercial investment；non-commercial investment

On the Law-Commercial Two-Dimensional Control and Balance of the Investment Behavior of Local Governments

Li Lixin

F127

A

1007-8207（2017）09-0039-09

2017-05-02

李立新 （1966—），女，江蘇張家港人，上海大學(xué)法學(xué)院副教授，研究方向?yàn)楣痉ā⒆C券法。

本文系上海市教委科研創(chuàng)新重點(diǎn)項(xiàng)目 “城鎮(zhèn)化視域下城投債償付風(fēng)險之法律研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號：14ZS090。