廣州市政府購買公共服務(wù)的困境與完善路徑

□ 謝棋君，林志聰

（⒈廣東科貿(mào)職業(yè)學(xué)院，廣東 廣州 510430；⒉廣州大學(xué)松田學(xué)院，廣東 廣州 511300）

廣州市政府購買公共服務(wù)的困境與完善路徑

□ 謝棋君1，林志聰2

（⒈廣東科貿(mào)職業(yè)學(xué)院，廣東 廣州 510430；⒉廣州大學(xué)松田學(xué)院，廣東 廣州 511300）

推動政府向社會購買公共服務(wù)是優(yōu)化政府服務(wù)質(zhì)量和提高政府公共管理水平的有效途徑，也是促進(jìn)政府職能快速轉(zhuǎn)變和深化社會體制改革的重要突破口。近年來，廣州市政府在購買公共服務(wù)過程中遇到的問題影響了公共服務(wù)供給效果，因此，應(yīng)從完善政府購買公共服務(wù)相關(guān)政策法律、明確政府購買公共服務(wù)的角色定位、優(yōu)化政府購買公共服務(wù)模式三個維度來解決政府購買公共服務(wù)過程中存在的問題，進(jìn)而提高政府公共管理水平。

政府；社工組織；購買公共服務(wù)；政府購買公共服務(wù)

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，滿足公眾對于公共服務(wù)的需求已成為政府的核心職能之一。政府購買公共服務(wù)不僅是要改變傳統(tǒng)的“養(yǎng)人辦事”的財政支出方式，而且是要有效突破部分公共服務(wù)供給短缺的困境。與此同時，在順應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”時代發(fā)展背景下，分析和研究作為改革的先行地——廣州市政府購買公共服務(wù)遇到的困境和完善政府購買公共服務(wù)路徑，將對其進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能和建設(shè)服務(wù)型政府具有重要意義。

一、政府購買公共服務(wù)的內(nèi)涵

把握政府購買公共服務(wù)的內(nèi)涵是研究政府購買公共服務(wù)的重要前提。國外相關(guān)研究較有代表性的當(dāng)屬美國民營化大師、教授薩瓦斯（2002）的“合同外包”觀點，他認(rèn)為，“合同外包”就是政府通過與第三方組織簽訂關(guān)于物品與服務(wù)的合同，由第三方組織來統(tǒng)籌生產(chǎn)公眾所需的各項服務(wù)，而政府只是服務(wù)的供給者。［1］

關(guān)于“合同外包”的闡釋最初并不區(qū)分政府購買服務(wù)的具體類型，但隨著公眾服務(wù)意識的增強與需求的遞進(jìn)，學(xué)者們逐步傾向于將公共服務(wù)界定為事關(guān)醫(yī)療、教育、救護(hù)等人性或社會方面的服務(wù)，這就使得購買公共服務(wù)成為特殊類型的服務(wù)購買活動。因此，薩拉蒙（2008）認(rèn)為，非營利組織是公共服務(wù)“合同外包”的主要承接對象。［2］

相較于國外，我國關(guān)于政府購買公共服務(wù)的論述較為零散，相關(guān)論述多見于學(xué)者們的研究論文或報告之中。我國較系統(tǒng)介紹政府購買公共服務(wù)的專著當(dāng)屬王浦劬編著的 《政府向社會組織購買公共服務(wù)研究：中國與全球經(jīng)驗分析》，該專著結(jié)合實際案例，將目前政府購買公共服務(wù)的狀況立體式呈現(xiàn)給了研究者。從趙立波（2009）的《完善政府購買服務(wù)機制，推進(jìn)民間組織發(fā)展》，韓俊魁（2009）的《當(dāng)前我國非政府組織參與政府購買服務(wù)的模式比較》，周?。?010）的《政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險及其防范》等學(xué)術(shù)研究成果中可以清晰地看到，我國學(xué)者對購買公共服務(wù)的研究大多青睞于薩拉蒙的觀點并將其鋪展開來。如王浦劬認(rèn)為，政府購買公共服務(wù)是通過直接撥款或公開招標(biāo)的形式，將公共服務(wù)事項承交給比較有資質(zhì)的社會服務(wù)機構(gòu)來完成，最后根據(jù)承接方所提供公共服務(wù)的質(zhì)量來交付服務(wù)費用。［3］

二、廣州市政府購買公共服務(wù)的困境及原因

（一）廣州市政府購買公共服務(wù)的困境

廣州市政府購買公共服務(wù)的探索起始于2007年。至2011年，廣州市政府共有20個街道開展了家庭綜合服務(wù)模式試點工作。2012年 “兩會”期間，廣州市的家庭綜合服務(wù)中心（以下簡稱家綜中心）擴大到了150個，在全國引起了廣泛關(guān)注。2013年，廣州市又新增了17個鎮(zhèn)級家庭綜合服務(wù)中心。廣州市政府購買公共服務(wù)主要是以項目購買的方式推進(jìn)的。一方面，通過這種購買形式，可以擴大民生服務(wù)的覆蓋面；另一方面，在這種模式下，許多承接政府購買公共服務(wù)的社工組織得以逐步發(fā)展壯大。但在廣州市政府購買公共服務(wù)過程中也存在諸多問題。

⒈政府宣傳力度不夠，公眾關(guān)注率偏低。根據(jù)相關(guān)網(wǎng)站的問卷調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，約一半受訪公眾對政府購買公共服務(wù)的基本概念不清楚，目前，政府對公共服務(wù)購買投入力度不斷增大，但較多的公眾仍未意識到政府購買公共服務(wù)與其之間存在著極大關(guān)聯(lián)性，也不清楚服務(wù) “落地”在社會生活空間的哪些地方。譬如：很多人都將通常見到的類似的休閑娛樂設(shè)施等看作是小區(qū)附帶的福利，而沒有將其看作是政府提供的公共服務(wù)。同時，在實地走訪調(diào)查中筆者發(fā)現(xiàn)，雖然社區(qū)家綜中心的設(shè)施較齊備，且能夠滿足大部分社區(qū)居民的日常需要，然而由于對其功能與定位未進(jìn)行充分宣傳，致使社區(qū)居民并不習(xí)慣于從家綜中心尋求公共服務(wù)。基于以家綜中心為主體的服務(wù)供給方自我宣傳方式與力度闕如以及仍有相當(dāng)一部分人沒有主動參與意識，使得政府購買公共服務(wù)與公眾認(rèn)同之間出現(xiàn)的信息不對稱狀況給政府購買公共服務(wù)的可持續(xù)性帶來了不利影響。

⒉政策支持非合理化與資金使用率偏低。廣州市20個社會服務(wù)試點街道幾乎都遇到了類似的問題。一方面，政府自籌資金難度大。在資金投入上，主要是以政府投入為主，2013年，廣州市政府用于購買服務(wù)投入的資金總計達(dá)到3．61億元。［4］由此看來，單靠政府一己之力來提供充足的資金會顯得力不從心。另一方面，政府沒有出臺相關(guān)配套稅收優(yōu)惠政策予以扶持。政府雖然投入了大量資金購買公共服務(wù)，但是面對公眾日益高漲的公共服務(wù)需求，這些資金的投入往往也是捉襟見肘。而由于對社工組織缺乏了解和信任，企業(yè)、公益機構(gòu)對于社工服務(wù)工作的投入也嚴(yán)重不足，試點機構(gòu)自身缺乏包括稅收在內(nèi)的各項利好政策與制度的扶持，在這種情況下，不難理解其生存所面臨的困境。2014年，據(jù)廣州市財政局公布的數(shù)據(jù)顯示，一些政府公務(wù)人員在政府購買公共服務(wù)過程中，出現(xiàn)了懶散、財政資金使用浪費等現(xiàn)象，致使政府購買公共服務(wù)資金的使用效率偏低。

⒊評估體系與監(jiān)督機制設(shè)計非科學(xué)化。廣州市政府購買公共服務(wù)雖然起步較早，但仍處于探索期。目前，政府在購買公共服務(wù)的評估和監(jiān)督上仍存在一定的問題，易于誘發(fā)公共服務(wù)購買過程中出現(xiàn)效率低下、資源浪費、服務(wù)市場混亂的局面。［5］如果政府購買公共服務(wù)的服務(wù)成本與工作效益不掛鉤、服務(wù)質(zhì)量與服務(wù)績效不掛鉤，那么，政府購買公共服務(wù)的政策制定、執(zhí)行乃至修正的效果必然會大打折扣，公眾也就難以享受到應(yīng)有水準(zhǔn)的公共服務(wù)。就目前情況看，在評估政府購買公共服務(wù)的過程中，還存在過分重視評估程序而有“選擇性”地忽略實際成效等問題。作為購買公共服務(wù)的責(zé)任與監(jiān)管主體，政府在向社會力量購買公共服務(wù)時，目標(biāo)應(yīng)是力求營造一個健康的市場競爭環(huán)境。因此，政府應(yīng)該從公共利益的角度出發(fā)，清楚地了解服務(wù)項目的內(nèi)容、要求以及期望達(dá)到的成效，對社會組織進(jìn)行有效監(jiān)督。［6］

（二）廣州市政府購買公共服務(wù)困境的原因

⒈行業(yè)專門法律體系建構(gòu)不完整。相關(guān)法律法規(guī)不完善使得廣州市政府在購買公共服務(wù)的過程中難免會出現(xiàn)效率不高、質(zhì)量低下、公共性不足等問題。反觀歐美國家，在政府采購方面都有明確的法律法規(guī)可供遵循。例如：在關(guān)于政府購買公共服務(wù)相關(guān)法律條文最為完善的美國，就有500多種明確的政府采購的法律法規(guī)，其中政府采購法規(guī)體系包括 《聯(lián)邦政府采辦法案》《聯(lián)邦政府采購條例》等。這些法律法規(guī)使得美國在政府采購公共服務(wù)過程中有法可依，有標(biāo)準(zhǔn)的程序可遵循。英國政府于1998年發(fā)布了《政府和志愿及社會部門關(guān)系的協(xié)議》，時隔三年又頒布了《開放的公共服務(wù)白皮書》。英國政府通過選擇性放權(quán)，堅持公平性、多元化的原則，不斷健全政府購買公共服務(wù)體系，推動公共服務(wù)不斷創(chuàng)新。日本在推動政府購買公共服務(wù)的進(jìn)程中始終堅持以立法為前提。日本《關(guān)于通過競爭改革公共服務(wù)的法律》《地方自治法》等相關(guān)法律都明確地規(guī)定了政府購買公共服務(wù)的流程和方法，使得在政府購買服務(wù)領(lǐng)域有法可依。［7］由此可見，完善的法律法規(guī)制度才是有效推進(jìn)政府購買公共服務(wù)以及保證服務(wù)質(zhì)量和效率的前提。

⒉社工組織發(fā)展不平衡與專業(yè)人才隊伍建設(shè)不到位。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，我國社工組織發(fā)展迅速，但從總體上說，無論在質(zhì)量上還是在數(shù)量上都不能滿足龐大的市場需求。目前，廣州市的社工組織機構(gòu)雖然數(shù)量有所增加，從2009年上半年僅有7個社工機構(gòu)，［8］截止至2015年底已達(dá)到300多家，在全省占據(jù)了三分之一強的比例，有155個家綜中心和16個社區(qū)級家綜中心相繼建成并正式投入運行，但與需求相比，力量還是比較薄弱，發(fā)展的空間也相對比較狹隘。一方面，由于政府并沒有設(shè)立專門的監(jiān)管機構(gòu)，導(dǎo)致社工組織發(fā)展不平衡，購買服務(wù)市場混亂；另一方面，我國社工組織專業(yè)水平低，廣州市社工組織具有較大的行業(yè)發(fā)展?jié)摿?，但人才缺口較大。隨著時代的發(fā)展，公眾對公共服務(wù)的需求也愈來愈強烈，尤其是個性化的服務(wù)更需要專業(yè)人才。目前，大量相關(guān)專業(yè)的大學(xué)生并不愿意從事這項工作，原因有兩方面：一是他們所學(xué)的只是書本上的理論知識，并沒有相關(guān)的社會實踐經(jīng)驗；二是公共服務(wù)工作的福利待遇和發(fā)展前景不被看好。據(jù)廣州市民政局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在廣州市的社工組織當(dāng)中，有5年以上豐富經(jīng)驗的專業(yè)社工人員僅占到1%，低于3年工作經(jīng)驗的專業(yè)社工人員占92．8%，社工專業(yè)人才的年流失率大約為24．3%。［9］2013年， 廣州市獲得社工資格的專業(yè)人員僅有4374人；到2015年，廣州市每1萬人才擁有5名社工。［10］由此可見，專業(yè)社工人員供不應(yīng)求，處于緊缺狀態(tài)。

⒊政府行政化介入慣性與評估監(jiān)督機制不完善。廣州市促進(jìn)社工組織發(fā)展雖走在了全國前列，但其行政化色彩比較濃，在政府購買公共服務(wù)的過程中仍存在著管理結(jié)構(gòu)混亂、權(quán)責(zé)不合理等問題。其中，政府對社會組織較為嚴(yán)格的審批制度和管理，一方面嚴(yán)重影響了社工組織發(fā)展的數(shù)量，另一方面使得社工組織過分依賴于政府而缺乏自身的獨立性。政府簡政放權(quán)不到位，社工組織就很難發(fā)揮其優(yōu)勢，服務(wù)成效就會大打折扣，因此社工組織去行政化改革迫在眉睫。另外，廣州市政府并沒有制定統(tǒng)一的行業(yè)和服務(wù)質(zhì)量評估標(biāo)準(zhǔn)，許多評估機構(gòu)都在按照自身的理解去開展評估工作，這樣就出現(xiàn)了項目評估時間長短不一致甚至有些評估機構(gòu)只花費很短的時間就完成幾百萬元的項目評估的情況，給社工組織開展服務(wù)工作增加了難度。對于正處于萌芽階段的政府購買服務(wù)而言，在沒有統(tǒng)一評估標(biāo)準(zhǔn)的前提下，在沒有有效管理平臺的監(jiān)控下，在沒有完善的法律法規(guī)的保障下，必然會引發(fā)各種問題，進(jìn)而影響政府購買服務(wù)的效果。［11］

三、完善廣州市政府購買公共服務(wù)的路徑

（一）完善政府購買公共服務(wù)相關(guān)配套政策法律，營造社工組織良好發(fā)展氛圍

隨著時代的發(fā)展與進(jìn)步，公眾對公共服務(wù)的需求不斷發(fā)生變化，對公共服務(wù)品質(zhì)的要求也在不斷提高，政府向社工組織購買公共服務(wù)可以有效地提高服務(wù)質(zhì)量，減輕政府負(fù)擔(dān)，節(jié)約成本，同時也能促進(jìn)社工事業(yè)的發(fā)展。［12］對比國外政府購買公共服務(wù)的相關(guān)配套法律法規(guī)可以發(fā)現(xiàn)，其發(fā)展已日臻成熟且形成了較為完備的體系，從采購計劃到執(zhí)行機構(gòu)的全過程都有著非常嚴(yán)格的要求和流程監(jiān)控。針對廣州市公共服務(wù)購買現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，應(yīng)加快完善相關(guān)法律與配套政策措施，以使得整個采購過程能夠得到有效的制度與資金投入保障。對于執(zhí)行載體的社工組織而言，完善的制度也會對其運營起到良好的保障作用，給予優(yōu)惠的稅收政策能夠減輕其成立初期的壓力，提高整體存活率，為其茁壯成長提供優(yōu)質(zhì)的外部發(fā)展環(huán)境。

（二）明確政府購買公共服務(wù)的角色定位，促進(jìn)社工組織及專業(yè)良性發(fā)展

對于政府在購買公共服務(wù)過程中宣傳力度太小，很多人都不了解政府購買公共服務(wù)“是什么”“提供了什么服務(wù)”等問題，政府應(yīng)通過各種渠道對政府購買公共服務(wù)進(jìn)行宣傳。例如：可以通過網(wǎng)絡(luò)平臺進(jìn)行廣泛宣傳，與社區(qū)居民及時互動溝通；可以在社區(qū)里進(jìn)行專題講座，通過講座這一面對面的方式，為公眾答疑解惑。

社工組織具有組織性、獨立性、自愿性等特點，身處于社會之中，他們更清楚如何為公眾提供更好的公共服務(wù)，可以說，社工組織是政府購買公共服務(wù)中一支必不可少的力量。目前，處于探索階段的廣州市政府購買公共服務(wù)，在相關(guān)立法制度、監(jiān)管評估體系等方面還不完善，使得社工組織缺乏相應(yīng)的規(guī)范，難以在購買公共服務(wù)方面得到健康有序發(fā)展，一些私人部門有機會鉆法律的空子，破壞市場秩序。因此，社工組織作為政府購買公共服務(wù)的重要力量，政府必須高度重視并引導(dǎo)其健康發(fā)展。

針對廣州市專業(yè)社工人才短缺的現(xiàn)狀，可以通過與設(shè)立社工專業(yè)的院校建立長期合作機制的辦法，逐漸形成穩(wěn)定的人才輸送渠道；與此同時，強化對現(xiàn)有社工的培訓(xùn)，引導(dǎo)其形成正確的從業(yè)觀，幫助其做好職業(yè)生涯計劃，適時提升其職位、待遇等，進(jìn)而合理調(diào)控社工人員的流動率，以保證社工組織的穩(wěn)定性以及公共服務(wù)供給的可持續(xù)性。

（三）優(yōu)化政府購買公共服務(wù)模式，完善評價

政府購買公共服務(wù)是特殊的購買服務(wù)，而正是由于它的特殊性，也標(biāo)志著在購買公共服務(wù)領(lǐng)域很難形成有效的競爭市場。從購買方式來看，真正實現(xiàn)競爭性購買的公共服務(wù)項目并不多，政府更傾向于將其直接承交給長期合作的社工組織，長此以往，社工組織與購買公共服務(wù)市場難以得到健康發(fā)展。因此，政府要適時引入競爭性購買機制，實現(xiàn)競爭性政府購買公共服務(wù)，這樣才能提高公共服務(wù)的供給效率與水平。

完善政府購買公共服務(wù)評估體系是提高政府行政效率、評定承接方是否專業(yè)、判斷服務(wù)是否可以達(dá)到預(yù)期效果的有效手段。因此，一方面，應(yīng)建立專業(yè)化的專家?guī)欤堅擃I(lǐng)域的專家針對一些專業(yè)性較強的公共服務(wù)進(jìn)行第三方績效評估；另一方面，應(yīng)參考國外的評估體系，在借鑒的基礎(chǔ)上結(jié)合廣州市的實際情況進(jìn)行本土創(chuàng)新。

此外，政府應(yīng)考慮成立相對獨立的部門或是綜合部門，如在廣州市政府辦公室下設(shè)相對獨立的監(jiān)管部門，由其專門負(fù)責(zé)和引導(dǎo)對購買公共服務(wù)的行為進(jìn)行全程監(jiān)督管理，以便有效解決監(jiān)管職權(quán)分散和監(jiān)督資金使用是否規(guī)范合理等問題。

［1］E．S．薩瓦斯．民營化與公私部門的伙伴關(guān)系［M］．周志忍等譯．中國人民大學(xué)出版，2002．4，70，5-14．

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［3］Vincent·Ostrom．American local government ［M］．Peking University press，2004．100-106．

［4］劉懷宇．廣州去年政府購買公共服務(wù)花了3．61億元［N］．南方日報，2014-03-04（6）．

［5］王曉蕊，付元鳳，張嘉玲，陳坤城，陳禎鑫．廣州政府公共服務(wù)購買成就與問題分析［J］．現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2014，（19）：36-38．

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［12］焦述英．關(guān)于政府購買公共服務(wù)的探討［J］．行政與法，2010：68-71．

（責(zé)任編輯：牟春野）

Abstract：The aim to study and improve the government procurement of public service is to improve the service quality and optimize the government public management level．And it helps to promote the rapid transformation of government function and deepen the of the social reform．We can see clearly the rapid pace of government procurement in Guangzhou，but also the exposed plight has done serious influence to public service supply．This paper attempts to take social work service as an example，suggests to formulate government procurement related policy laws、make clear positioning in procurement and optimize the service mode to improve and promote the quality of government procurement．

Key words：government；social work organization；the procurement of public service；government purchases of public services

On the Dilemma and Improvement of the Government Procurement of Public Service in Guangzhou

Xie Qijun，Lin Zhicong

D630

A

1007-8207（2017）09-0017-05

2017-04-21

謝棋君 （1991—），男，江西九江人，廣東科貿(mào)職業(yè)學(xué)院組織人事處科員，管理學(xué)碩士，助理社工師，研究方向為城市社會學(xué)、公共部門人力資源管理；林志聰 （1986—），男，廣東陽江人，廣州大學(xué)松田學(xué)院法政系講師，管理學(xué)碩士，研究方向為城市公共管理。

本文系廣東省教育廳2016年青年創(chuàng)新人才類 （人文社科）項目 “政府購買公共服務(wù)風(fēng)險管理研究”的階段性成果，項目編號：2016WQNCX180；廣州社會工作2013年研究項目 “協(xié)同治理視角下社會工作機構(gòu)的服務(wù)績效評估問題研究——基于廣州的調(diào)查”的階段性成果，項目編號：GZSG2013-01。