嵌入沖突:社會(huì)組織項(xiàng)目制治理的困境探析

顏克高，任彬彬

(湖南大學(xué) 法學(xué)院，長(zhǎng)沙，410082)

嵌入沖突:社會(huì)組織項(xiàng)目制治理的困境探析

顏克高，任彬彬

(湖南大學(xué) 法學(xué)院，長(zhǎng)沙，410082)

基于“嵌入”理論，以構(gòu)建政府、社會(huì)及社會(huì)組織的“雙嵌入”為分析框架，深入分析社會(huì)組織項(xiàng)目制治理的運(yùn)行過程后發(fā)現(xiàn)：政府通過項(xiàng)目制治理，將社會(huì)組織吸納到行政規(guī)范的軌道上，使得社會(huì)組織公共價(jià)值取向與行政化趨勢(shì)產(chǎn)生沖突，從而導(dǎo)致社會(huì)組織公共性的逐漸消解與非政府性質(zhì)社會(huì)治理資源的逐漸行政化。其外在表現(xiàn)為政府對(duì)社會(huì)組織的嵌入與社會(huì)組織對(duì)社會(huì)的嵌入之間的沖突，實(shí)質(zhì)則是社會(huì)需求導(dǎo)向與政府政治偏好的沖突。

嵌入沖突；“雙嵌入”；社會(huì)組織；項(xiàng)目制治理

一、引言

近年來，社會(huì)組織準(zhǔn)入門檻不斷降低，由沿用多年的雙重管理制度到混合登記制度，政府對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管模式也從靜態(tài)的門檻準(zhǔn)入轉(zhuǎn)變成為動(dòng)態(tài)的過程嵌入?！吨醒胴?cái)政支持社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目公告》與《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府購買社會(huì)服務(wù)的指導(dǎo)意見》的出臺(tái)，正式開啟了政府培育社會(huì)組織的政策之窗。政府利用財(cái)政專項(xiàng)資金的轉(zhuǎn)移支付，通過將公共服務(wù)外包給社會(huì)組織，加大民生工程和公共服務(wù)的有效投入，成為社會(huì)組織治理的主要機(jī)制。[1]在社會(huì)組織項(xiàng)目制治理中，公共服務(wù)項(xiàng)目作為一個(gè)嵌入的載體，[2]通過與原有的科層制相互嵌套，在項(xiàng)目的實(shí)施過程中，使政府能夠采取豐富的行為策略，對(duì)社會(huì)組織的行為邏輯和價(jià)值理念進(jìn)行影響和規(guī)制。[3][4][5][6][7]

從技術(shù)運(yùn)用與制度設(shè)計(jì)的角度考慮，政府通過向社會(huì)購買公共服務(wù)，對(duì)社會(huì)治理資源進(jìn)行調(diào)配，不僅促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)移，更為社會(huì)組織的發(fā)展提供了政策保障與物質(zhì)基礎(chǔ)。然而，實(shí)踐中社會(huì)組織公共服務(wù)供給的“內(nèi)卷化”“形同質(zhì)異”“縱向一體化”問題嚴(yán)重。[8][9][10]政府不但主導(dǎo)公共服務(wù)供給，而且社會(huì)組織服務(wù)供給質(zhì)量下降，公共性逐漸削弱。[11]鑒于此，為揭示政府購買公共服務(wù)問題頻發(fā)的深層原因，本文利用“嵌入”的概念，構(gòu)建政府、社會(huì)、社會(huì)組織的“雙嵌入”分析框架，發(fā)現(xiàn)政府通過項(xiàng)目制治理，將社會(huì)組織吸納到行政規(guī)范的軌道上，使社會(huì)組織公共價(jià)值取向與行政化趨勢(shì)產(chǎn)生沖突，社會(huì)組織脫嵌于社會(huì)。

二、雙嵌入：社會(huì)組織項(xiàng)目制治理的分析框架

嵌入的原始意義是指，A事物的發(fā)展鑲嵌于B事物之中，它強(qiáng)調(diào)B事物對(duì)于A事物發(fā)展的重要性。其概念最早是由卡爾·波蘭尼在其著作《大轉(zhuǎn)型》一書中提出，主要解釋了經(jīng)濟(jì)制度實(shí)際上是嵌入于社會(huì)發(fā)展之中。[12]之后，不同領(lǐng)域的專家學(xué)者對(duì)嵌入的內(nèi)涵做了進(jìn)一步闡釋。在嵌入思維的引導(dǎo)下，政府利用嵌入的核心內(nèi)涵，通過經(jīng)濟(jì)、政治、文化和資本等外界環(huán)境對(duì)社會(huì)組織的行為邏輯和價(jià)值理念進(jìn)行規(guī)范化影響，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)組織的動(dòng)態(tài)發(fā)展與控制。

社會(huì)組織的發(fā)展受到社會(huì)環(huán)境的影響，以公共性為價(jià)值導(dǎo)向，嵌入于社會(huì)之中；政府以吸納控制為目的，對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行以監(jiān)管為目標(biāo)的嵌入。對(duì)于社會(huì)而言，社會(huì)組織作為社會(huì)公眾集體行動(dòng)的載體，是代表社會(huì)成員表達(dá)社會(huì)偏好與利益訴求的機(jī)制，以社會(huì)公共利益為目標(biāo)追求，對(duì)公共生活的有序構(gòu)建有重要的意義。對(duì)于政府而言，社會(huì)組織既是社會(huì)治理的輔助力量，為社會(huì)公眾提供公共物品；又是政府社會(huì)治理的挑戰(zhàn)，削弱政府的社會(huì)權(quán)威。[13]因此，社會(huì)組織作為公民自發(fā)形成的公共組織，以公民社會(huì)偏好和利益訴求作為行為邏輯起點(diǎn)；政府則出于職能轉(zhuǎn)移與政治穩(wěn)定的目的，主動(dòng)對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行一種嵌入性影響，加強(qiáng)監(jiān)管。

1.社會(huì)組織對(duì)社會(huì)的生長(zhǎng)型嵌入。社會(huì)組織“誕生”于非官方的公域和私域，作為社會(huì)公眾集體行動(dòng)的載體，既承接著社會(huì)公共物品與服務(wù)的供給，又是潛在的公民養(yǎng)成的場(chǎng)所，公共性便成為了社會(huì)組織嵌入于社會(huì)中的重要表現(xiàn)。[14][15][16]一方面，從社會(huì)組織成立的角度，這種生長(zhǎng)型嵌入主要體現(xiàn)在社會(huì)組織的內(nèi)涵與目標(biāo)上。內(nèi)涵上，社會(huì)組織是社會(huì)公眾集體行動(dòng)的結(jié)果，是社會(huì)公眾自發(fā)形成的公共組織，維護(hù)社會(huì)公共利益不受侵犯；目標(biāo)上，社會(huì)組織作為政府失靈與市場(chǎng)失靈的彌補(bǔ)手段，以滿足社會(huì)公眾日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求為目標(biāo)。因此，社會(huì)組織是基于社會(huì)具體的需求而產(chǎn)生，嵌入于社會(huì)中是為更好地反映社會(huì)公共利益，滿足社會(huì)需求。另一方面，從社會(huì)組織發(fā)展的影響因素的角度，社會(huì)組織發(fā)展并不是自由設(shè)定的結(jié)果，而是嵌入于社會(huì)特定的政治、文化、經(jīng)濟(jì)架構(gòu)之中，具有社會(huì)的時(shí)代烙印。[17]

2.政府對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管型嵌入。伴隨著政府社會(huì)治理角色的轉(zhuǎn)變，政府逐漸意識(shí)到，社會(huì)組織不僅僅是社會(huì)治理的對(duì)象，更是社會(huì)治理的工具。因此，政府越來越重視對(duì)社會(huì)治理資源的整合與配置，對(duì)社會(huì)組織的治理開始尋求一種新的制度安排和精細(xì)化的監(jiān)管機(jī)制。政府通過社會(huì)組織項(xiàng)目制治理，營(yíng)造符合國家政治偏好的組織運(yùn)營(yíng)環(huán)境，將自身的政治偏好移植到項(xiàng)目中，影響社會(huì)組織意志，實(shí)現(xiàn)既對(duì)社會(huì)組織嵌入性監(jiān)管，又對(duì)公共服務(wù)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督的雙重目的。在政府行政體制改革大勢(shì)所趨的時(shí)代背景下，政府既要精簡(jiǎn)行政體制，又要促進(jìn)職能轉(zhuǎn)變。但是，政府依然要發(fā)揮主導(dǎo)作用，對(duì)改革的成本與風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制，即對(duì)社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的過程進(jìn)行監(jiān)督管理?；诖?，政府職能轉(zhuǎn)移與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)把控是政府監(jiān)管型嵌入行為的邏輯起點(diǎn)。

事實(shí)上，社會(huì)組織與社會(huì)、政府與社會(huì)組織的雙嵌入關(guān)系是一個(gè)動(dòng)態(tài)平衡的過程。作為具體社會(huì)情境孕育出來的社會(huì)組織，對(duì)社會(huì)的“生長(zhǎng)型嵌入”是一種本能的自發(fā)行為。政府作為一個(gè)由組織機(jī)構(gòu)和行動(dòng)者所構(gòu)成的集合體，對(duì)社會(huì)組織的“監(jiān)管型嵌入”是一種以目的為導(dǎo)向的主動(dòng)行為，會(huì)受到不同層級(jí)政府認(rèn)識(shí)的局限與部門利益的驅(qū)使，容易誘發(fā)非常規(guī)行為，導(dǎo)致政府、社會(huì)、社會(huì)組織三者之間平衡的打破，社會(huì)組織公共性消解，出現(xiàn)行政化趨勢(shì)。

三、嵌入沖突：社會(huì)組織項(xiàng)目制治理的困境

在項(xiàng)目制治理的實(shí)踐中，社會(huì)組織公共價(jià)值取向與行政化趨勢(shì)之間會(huì)形成以“雙嵌入”為基礎(chǔ)的嵌入沖突。社會(huì)組織嵌入在具體的社會(huì)情境中，以公共價(jià)值為導(dǎo)向。公共服務(wù)項(xiàng)目制作為政府“嵌入性監(jiān)管”的載體，是一種“自上而下”的單向度運(yùn)行模式，基于特定的資源控制關(guān)系，地方發(fā)展主義邏輯強(qiáng)化了政府運(yùn)動(dòng)型治理。[18]社會(huì)組織獲取政治認(rèn)同的主動(dòng)迎合，使社會(huì)組織呈現(xiàn)行政化趨勢(shì)，消解了社會(huì)組織的公共性，引發(fā)社會(huì)組織項(xiàng)目制治理的嵌入沖突。根據(jù)沖突內(nèi)容，嵌入沖突可分為目標(biāo)沖突、功能沖突、結(jié)構(gòu)沖突與內(nèi)涵沖突四個(gè)層次。

1.目標(biāo)沖突：公共服務(wù)的內(nèi)生需求與政府行政嵌入供給。公共服務(wù)項(xiàng)目制作為一種自上而下的資源分配機(jī)制，資源主要集中在政府決策層，資源分配的格式化體現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)意志。[19]基于此，在項(xiàng)目執(zhí)行中，政府主導(dǎo)邏輯與官僚邏輯使得政府行政履職目標(biāo)與社會(huì)組織服務(wù)供給目標(biāo)并非全部一致。政府通過以監(jiān)管為目標(biāo)的職能嵌入，往往將社會(huì)組織視為完成行政任務(wù)的輔助力量，項(xiàng)目目標(biāo)與政府目標(biāo)責(zé)任制高度一致。[20]因此，政府與社會(huì)組織項(xiàng)目目標(biāo)的差異性，構(gòu)成了項(xiàng)目制治理的目標(biāo)沖突。目標(biāo)沖突作為嵌入沖突的基本表現(xiàn)形式，其結(jié)果則是忽視社會(huì)公眾的內(nèi)生需求，以政府嵌入性的行政力量主導(dǎo)公共服務(wù)供給，公共服務(wù)呈現(xiàn)迎合政府的建制化趨勢(shì)。

公共服務(wù)建制化是政府行政嵌入主導(dǎo)的自上而下供給的必然結(jié)果，是當(dāng)前項(xiàng)目制服務(wù)供給機(jī)制的主要困境。[21]它不僅導(dǎo)致公共服務(wù)供給量的不足與質(zhì)的下降，而且以嵌入的方式加強(qiáng)了對(duì)社會(huì)組織的控制，使社會(huì)組織成為了政府的一支體制外可支配力量，社會(huì)組織作為非政府性質(zhì)的社會(huì)治理資源逐漸行政化。

2.功能沖突：公共利益表達(dá)與迎合政府政治偏好。社會(huì)組織是一種功能導(dǎo)向型的群體組織。從功能的角度，可將社會(huì)組織分為公共服務(wù)類、權(quán)益保障類、政策倡導(dǎo)類、行業(yè)協(xié)會(huì)類、政治參與類以及一般社會(huì)領(lǐng)域的社會(huì)組織。[22]不同功能類別的社會(huì)組織在社會(huì)治理的過程中表現(xiàn)出不同的“社會(huì)影響”與“外部性”，共同構(gòu)建了科學(xué)合理的社會(huì)組織發(fā)展格局。然而，在社會(huì)組織項(xiàng)目制治理過程中，政府通過政策法規(guī)，對(duì)項(xiàng)目?jī)?nèi)容進(jìn)行細(xì)分，針對(duì)不同類型的社會(huì)組織給予不同檔次的配套資金與政策扶持。這導(dǎo)致的結(jié)果是，社區(qū)服務(wù)類、行業(yè)性服務(wù)類和行政事務(wù)類社會(huì)組織快速發(fā)展，而維權(quán)性服務(wù)類、環(huán)境保護(hù)類、宗教類、涉外交流類社會(huì)組織等發(fā)展緩慢。社會(huì)組織公共服務(wù)功能得到強(qiáng)化，而公共利益表達(dá)功能弱化，在組織的公共性上出現(xiàn)功能結(jié)構(gòu)的失衡。[23]因此，地方政府的政治偏好構(gòu)成了功能沖突產(chǎn)生的前提條件。

政府以政治穩(wěn)定為前提，以削弱社會(huì)組織政府權(quán)威挑戰(zhàn)能力為目標(biāo)，對(duì)項(xiàng)目?jī)?nèi)容進(jìn)行政治偏好嵌入。因此，社會(huì)組織只是扮演了政府公共服務(wù)供給“拾遺補(bǔ)缺”的邊緣角色。社會(huì)組織為獲取地位肯定，往往極力迎合政府，獲取項(xiàng)目，進(jìn)入政府視線。所以，社會(huì)組織對(duì)政府政治偏好迎合的過程實(shí)質(zhì)上就是社會(huì)組織公共利益表達(dá)功能逐漸弱化的過程。長(zhǎng)此以往，功能沖突會(huì)導(dǎo)致社會(huì)組織發(fā)展碎片化，制約著社會(huì)組織的可持續(xù)發(fā)展。

3.結(jié)構(gòu)沖突：社會(huì)組織內(nèi)部的民主性與科層官僚化。社會(huì)組織作為社會(huì)公眾自治化的產(chǎn)物，其內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)扁平化的特征。扁平化的內(nèi)部結(jié)構(gòu)能充分體現(xiàn)社會(huì)組織內(nèi)部治理的民主性，有利于社會(huì)組織直接有效地反映社會(huì)真實(shí)情況。然而，在公共服務(wù)項(xiàng)目制中，政府與社會(huì)組織搭建契約關(guān)系，通過權(quán)威滲透與行政干預(yù)的方式，對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行關(guān)系上嵌入型監(jiān)管；通過設(shè)置項(xiàng)目職能檢查機(jī)構(gòu)，將項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)構(gòu)嵌入到社會(huì)組織的結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)中，對(duì)社會(huì)組織的結(jié)構(gòu)進(jìn)行一種政府行政邏輯的嵌入性影響。政府對(duì)社會(huì)組織關(guān)系與結(jié)構(gòu)上的嵌入，使社會(huì)組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)在潛移默化中，受到政府科層體制的影響，呈現(xiàn)行政化趨勢(shì)的準(zhǔn)科層制趨勢(shì)。

結(jié)構(gòu)沖突是以項(xiàng)目檢查為基礎(chǔ)，對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行嵌入而產(chǎn)生，是社會(huì)組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)民主性與科層官僚化趨勢(shì)的沖突。它使得社會(huì)組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)出現(xiàn)職能分化和結(jié)構(gòu)分層，破壞社會(huì)組織原本的扁平化組織結(jié)構(gòu)，出現(xiàn)類似政府的科層化結(jié)構(gòu)。社會(huì)組織運(yùn)作方式也趨向行政邏輯的官僚化，組織外形化問題嚴(yán)重。例如，南京鼓樓區(qū)政府在購買服務(wù)過程中，成立由民政局、組織部、社區(qū)辦、街道財(cái)政科等政府相關(guān)部門組成的項(xiàng)目檢查委員會(huì)，對(duì)社會(huì)組織形成“日?qǐng)?bào)告、周例會(huì)、月交流”的考核體系。社會(huì)組織為應(yīng)對(duì)政府的檢查，內(nèi)部也形成了迎接政府檢查評(píng)估的“寫”與提供服務(wù)的“做”的職能分工，呈現(xiàn)出科層制的官僚化運(yùn)作趨勢(shì)，使社會(huì)組織脫離實(shí)踐，嚴(yán)重影響社會(huì)組織內(nèi)部的民主性。

4.內(nèi)涵沖突：社會(huì)組織公眾自發(fā)性與政府政策催化。內(nèi)涵沖突是社會(huì)組織嵌入沖突的極端表現(xiàn)形式，是指社會(huì)組織成立上的公眾自發(fā)性與行政政策催化的沖突。內(nèi)涵沖突充分體現(xiàn)了社會(huì)組織在項(xiàng)目制治理中的公共性耗散。社會(huì)組織作為公共空間的實(shí)體化載體，是基于社會(huì)的公民意識(shí)、公益精神與公共責(zé)任而自發(fā)組織成立的。因此，社會(huì)組織成為了公眾在社會(huì)生活中表達(dá)民意、實(shí)現(xiàn)民權(quán)、傳達(dá)民情、維護(hù)民生最直接的制度安排。然而，在社會(huì)組織項(xiàng)目制的治理中，政府往往采取內(nèi)部化購買或者定向委托的行為策略，催生了一大批以“跑項(xiàng)目”為目標(biāo)的“內(nèi)生性”社會(huì)組織。這類社會(huì)組織以政府的項(xiàng)目政策為指揮棒，以承接項(xiàng)目為目標(biāo)，使得公共服務(wù)供給成為了一種迎合政府的行政任務(wù)。內(nèi)涵沖突不僅使得公共服務(wù)供給的效率與專業(yè)化程度下降，而且不利于社會(huì)組織健康有序的發(fā)展，使社會(huì)組織的發(fā)展呈現(xiàn)一種非理性的“瘋狂生長(zhǎng)”特征。例如，2011年，政府購買公共服務(wù)由國家層面進(jìn)行制度推廣。根據(jù)民政部數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005—2011年社會(huì)組織增加量為14.2萬個(gè)，但從2011年政府購買公共服務(wù)政策實(shí)施后，在3年的時(shí)間里社會(huì)組織共增加14.4萬個(gè)。在地區(qū)層面，2010年武漢市新登記社會(huì)組織共16家，2011年新登記社會(huì)組織394家。2015年武漢市公共服務(wù)項(xiàng)目制共41家社會(huì)組織承接，2011年以后成立的社會(huì)組織共27家，其中5家社會(huì)組織2015年成立，13家社會(huì)組織2014年成立，即2015年武漢市政府購買公共服務(wù)政策發(fā)布后，為承接項(xiàng)目專門成立，而非社會(huì)自發(fā)形成。這類社會(huì)組織以獲取政府項(xiàng)目為組織發(fā)展使命，極力迎合政府政策要求，脫嵌于社會(huì)的發(fā)展，組織的社會(huì)公共性嚴(yán)重不足。

項(xiàng)目制作為一種“自上而下”的資源分配機(jī)制，構(gòu)成了政府主導(dǎo)的非對(duì)稱性博弈。這使得項(xiàng)目在執(zhí)行中浸染了地方政府的行政意志與政治偏好，形成了社會(huì)組織項(xiàng)目制治理的嵌入沖突。嵌入沖突外在表現(xiàn)為政府對(duì)社會(huì)組織的嵌入與社會(huì)組織對(duì)社會(huì)的嵌入之間的沖突，其實(shí)質(zhì)則是公共服務(wù)供給的社會(huì)需求導(dǎo)向與政府政治偏好之間的沖突。因此，社會(huì)組織項(xiàng)目制治理的嵌入沖突表明，我國政府的公共服務(wù)購買行為依然以政府行政訴求主導(dǎo)，而并非社會(huì)公眾真實(shí)的服務(wù)需求。政府通過項(xiàng)目資源引導(dǎo)，采取相應(yīng)行為策略，使得社會(huì)組織不但獨(dú)立性與自主性未得到顯著性增強(qiáng)，而且被吸納在政府行政規(guī)范中。社會(huì)組織作為非政府性質(zhì)的社會(huì)治理資源逐漸行政化，公共性逐漸消解。

四、嵌入沖突的形成原因

沖突作為事物之間社會(huì)關(guān)系互動(dòng)的一種形式，一定程度上具備促進(jìn)事物發(fā)展、維系社會(huì)系統(tǒng)穩(wěn)定的正效應(yīng)。然而，嵌入沖突是改變社會(huì)組織項(xiàng)目制治理目標(biāo)、功能、結(jié)構(gòu)與內(nèi)涵的內(nèi)容，削弱社會(huì)組織公共性，會(huì)誘發(fā)社會(huì)組織行政化趨勢(shì)的破壞性沖突。探究嵌入沖突形成的緣起，可以發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目制作為一種理性的技術(shù)手段，只是作為嵌入的載體，為嵌入沖突困境的形成提供了一個(gè)“場(chǎng)所”。因此，嵌入沖突的形成并非政府“監(jiān)管型嵌入”的必然現(xiàn)象，而是特定社會(huì)環(huán)境與行政文化共同影響下的偶然現(xiàn)象。沖突形成的根本原因依然離不開社會(huì)、政府與社會(huì)組織的客觀實(shí)際情況。

1.社會(huì)整體公共理性精神不足。公共理性是指政府、社會(huì)公民和社會(huì)團(tuán)體組織等以公正的理念、自由平等的身份，通過協(xié)調(diào)、合作的方式，促進(jìn)政治生活體系的合理有效運(yùn)轉(zhuǎn)，以產(chǎn)生公共治理效果。[24]公共理性精神的本質(zhì)是公共性，目的在于追求社會(huì)整個(gè)群體的公共利益，其內(nèi)涵包括政府公共服務(wù)項(xiàng)目政策與管理的正當(dāng)性和合法性；公民對(duì)社會(huì)公平正義的追求；社會(huì)團(tuán)體組織對(duì)社會(huì)公眾利益的維護(hù)。在社會(huì)組織項(xiàng)目制的治理過程中，嵌入沖突出現(xiàn)的根源便是整個(gè)社會(huì)公共理性精神不足。對(duì)于政府而言，在傳統(tǒng)“強(qiáng)國家，弱社會(huì)”的影響下，政府依然主導(dǎo)公共事務(wù)，項(xiàng)目的制定與施行依然是政府意志的體現(xiàn)。項(xiàng)目審批通過政府的科層，浸染了政府的政治偏好，忽視了社會(huì)公眾的需求。同時(shí)，由于各個(gè)層級(jí)政府、各個(gè)部門機(jī)構(gòu)的自利性，通過資源引導(dǎo)社會(huì)組織協(xié)助完成行政任務(wù)，其實(shí)質(zhì)造成了社會(huì)公共理性精神的流失；對(duì)于社會(huì)公眾而言，社會(huì)公眾缺乏對(duì)自身公共服務(wù)需求表達(dá)的動(dòng)機(jī)，對(duì)公共服務(wù)供給的關(guān)注度與參與度明顯不夠，加劇了項(xiàng)目?jī)?nèi)容與需求的不匹配；對(duì)于社會(huì)組織而言，被項(xiàng)目資源吸引，對(duì)社會(huì)公共需求的辨認(rèn)能力不夠，缺乏對(duì)社會(huì)公眾的關(guān)注與回應(yīng)，最終脫嵌于社會(huì)具體情境。

2.社會(huì)組織項(xiàng)目制治理基礎(chǔ)條件欠缺。政府社會(huì)治理離不開一定的治理基礎(chǔ)。制度規(guī)范與社會(huì)信任構(gòu)成了政府社會(huì)治理的基礎(chǔ)條件。社會(huì)組織發(fā)展的合法性地位是政策制度所規(guī)定的。因此，制度規(guī)范構(gòu)成了社會(huì)組織項(xiàng)目制治理的“硬件”基礎(chǔ)。在社會(huì)組織項(xiàng)目制治理中，若缺失相關(guān)的制度規(guī)范，社會(huì)組織的合法性基礎(chǔ)便會(huì)受到質(zhì)疑。[25]當(dāng)前，各地方政府在探索社會(huì)組織項(xiàng)目制治理過程中，相關(guān)配套政策制度規(guī)范的建設(shè)相對(duì)滯后于公共服務(wù)需求與當(dāng)?shù)卣畬?shí)際發(fā)展?fàn)顩r。這使得政府在項(xiàng)目打包、發(fā)包過程中，所采取的行為策略缺乏制度規(guī)范與監(jiān)管。然而，從發(fā)展的角度來看，制度規(guī)范的缺位是社會(huì)組織項(xiàng)目制治理發(fā)展的必經(jīng)階段。社會(huì)信任是國家實(shí)現(xiàn)善治的前提條件，是社會(huì)治理的重要“軟件”基礎(chǔ)。在政府與社會(huì)組織的委托代理關(guān)系中，社會(huì)信任影響著兩個(gè)理性行動(dòng)者互動(dòng)與博弈的過程。社會(huì)組織作為體制外的一種社會(huì)治理資源，基于傳統(tǒng)觀念與文化，處于主導(dǎo)地位的政府對(duì)社會(huì)力量是一種不信任的態(tài)度，會(huì)主動(dòng)采取行為策略對(duì)社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)督。政府通過在項(xiàng)目發(fā)包中設(shè)置隱形壁壘，選擇具有“依附性”的社會(huì)組織進(jìn)行內(nèi)部化購買，或者基于“熟人”關(guān)系進(jìn)行競(jìng)標(biāo)前合作的方式，增加社會(huì)組織信任度，降低購買行為的風(fēng)險(xiǎn)，使契約合同委托代理關(guān)系變?yōu)榱艘孕湃螢榛A(chǔ)的管家關(guān)系，成為嵌入沖突發(fā)生的重要誘因。

3.社會(huì)組織生存與發(fā)展的政府依附性。從雙嵌入的關(guān)系來看，政府通過非常規(guī)行為對(duì)社會(huì)組織的項(xiàng)目嵌入，會(huì)引發(fā)嵌入沖突，同時(shí)社會(huì)組織對(duì)政府依附也是導(dǎo)致社會(huì)組織脫嵌于社會(huì)的重要因素?，F(xiàn)階段，社會(huì)組織對(duì)政府的依附主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：經(jīng)濟(jì)資源依賴與政治認(rèn)同獲取。經(jīng)濟(jì)資源構(gòu)成了社會(huì)組織生存的基礎(chǔ)條件。同時(shí)，社會(huì)組織并不存在創(chuàng)造自身生存所依賴的經(jīng)濟(jì)資源的能力，需要為了生存與外界環(huán)境進(jìn)行資源的交換，[26]社會(huì)組織為獲得維持生存的經(jīng)濟(jì)資源，則會(huì)采取組織模仿的行為策略，主動(dòng)將環(huán)境中的制度法則結(jié)合到自身的結(jié)構(gòu)、職能之中，而使其在結(jié)構(gòu)上與處于同一工作環(huán)境中的其他組織行為邏輯趨向一致與相同。[27]組織模仿往往以犧牲社會(huì)組織的獨(dú)立性為代價(jià)，使得社會(huì)組織內(nèi)部呈現(xiàn)類科層化發(fā)展趨勢(shì)，自身的公共性遭到削弱。[28]政治認(rèn)同是社會(huì)組織發(fā)展的根本要素。社會(huì)組織發(fā)展的公共活動(dòng)空間擴(kuò)展離不開社會(huì)公信力。為了增強(qiáng)自身的社會(huì)公信力，社會(huì)組織往往以獲取政府政治認(rèn)同的方式，贏得社會(huì)公信力。政治認(rèn)同作為政府掌握的稀缺資源，是政府規(guī)范社會(huì)組織行為，吸納社會(huì)治理資源的重要工具。社會(huì)組織為獲取政府的政治認(rèn)同，必然在功能上迎合政府的強(qiáng)服務(wù)、弱表達(dá)的政治偏好；在運(yùn)作模式上逐漸向行政化趨勢(shì)發(fā)展。因此，社會(huì)組織在公共服務(wù)項(xiàng)目制中，社會(huì)組織往往以精英吸納、設(shè)置職能部門等方式，主動(dòng)迎合政府，呈現(xiàn)出一種冀求擁有統(tǒng)治權(quán)力(即所謂公權(quán)力)或政府權(quán)威認(rèn)同的心態(tài)或意向。社會(huì)組織為獲取政府公權(quán)力的建制化發(fā)展，消解了社會(huì)組織的公共性，使得非政府性質(zhì)的社會(huì)治理資源出現(xiàn)行政化趨勢(shì)，成為政府的體制外可支配力量。

五、政策啟示

在全球治理現(xiàn)代化的時(shí)代背景下，社會(huì)組織對(duì)政府治理能力的提高越來越重要。政府通過公共服務(wù)項(xiàng)目制的方式，對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行技術(shù)化的理性治理已經(jīng)在理論與實(shí)踐上得到了充分的證明。然而，在政府與社會(huì)組織的項(xiàng)目對(duì)接過程中，政府基于地方發(fā)展主義邏輯，以政治偏好為基礎(chǔ)，分配項(xiàng)目資源，容易誘發(fā)社會(huì)組織的行政化趨勢(shì)，消解社會(huì)組織的公共性?；诖?，以“雙嵌入”為理論分析框架，從項(xiàng)目制“自上而下”的資源分配機(jī)制出發(fā)，探討社會(huì)組織項(xiàng)目制治理嵌入沖突困境的突破路徑，能夠獲得以下政策啟示。

1.培育社會(huì)公共理性精神，增強(qiáng)項(xiàng)目的公眾監(jiān)督與互動(dòng)。公共理性精神是社會(huì)所有公共活動(dòng)參與者的基本倫理約束，是公共領(lǐng)域的行為與道德準(zhǔn)則。首先，政府作為公共領(lǐng)域的重要活動(dòng)者，項(xiàng)目?jī)?nèi)容的制定作為公共理性精神的凝聚，要依社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，科學(xué)合理地制定項(xiàng)目?jī)?nèi)容；要建立動(dòng)態(tài)的社會(huì)組織信息反饋機(jī)制，搭建公開透明的公共服務(wù)外包信息開放平臺(tái)，增強(qiáng)項(xiàng)目的公正性與權(quán)威性；要建立項(xiàng)目民意反映通道，積極與社會(huì)公眾交流，主動(dòng)接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。其次，社會(huì)組織作為服務(wù)供給者，要優(yōu)化公共服務(wù)供給方式，積極與社會(huì)公眾進(jìn)行活動(dòng)溝通，努力擴(kuò)大社會(huì)公眾對(duì)公共服務(wù)項(xiàng)目的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)。最后，要充分發(fā)揮大眾媒體作為社會(huì)公共活動(dòng)參與者的監(jiān)督作用，通過大眾媒體的外部監(jiān)督，完善社會(huì)公眾對(duì)公共服務(wù)供給質(zhì)量與效率的民意反映通道，激發(fā)社會(huì)公眾有序參與社會(huì)組織項(xiàng)目制治理的政治熱情，增強(qiáng)公共服務(wù)項(xiàng)目的外部監(jiān)督。

2.加強(qiáng)公共服務(wù)項(xiàng)目需求評(píng)估，“自上而下”反映社會(huì)需求。嵌入沖突的重要外在表現(xiàn)形式為公共服務(wù)需求與供給的不匹配。通過加強(qiáng)公共服務(wù)項(xiàng)目的需求評(píng)估，以社會(huì)真實(shí)的公共服務(wù)需求為基礎(chǔ)，“自上而下”反映社會(huì)需求，增強(qiáng)項(xiàng)目的社會(huì)公共性。同時(shí)，項(xiàng)目需求評(píng)估不僅要體現(xiàn)在項(xiàng)目的立項(xiàng)中，更要展現(xiàn)在服務(wù)供給效果與效率的評(píng)估環(huán)節(jié)。政府要積極主動(dòng)建立第三方評(píng)估機(jī)制，通過第三方組織對(duì)社會(huì)組織公共服務(wù)供給質(zhì)量與效率的評(píng)估，增強(qiáng)公共服務(wù)供給的競(jìng)爭(zhēng)性，打斷某一社會(huì)組織的項(xiàng)目壟斷，從而增強(qiáng)公共服務(wù)供給的公共性。另一方面，政府要通過加強(qiáng)項(xiàng)目需求評(píng)估，引導(dǎo)社會(huì)組織以社會(huì)公眾需求為服務(wù)供給宗旨，樹立正確的公共服務(wù)供給價(jià)值觀，增強(qiáng)社會(huì)組織自身的公共性與社會(huì)性。

3.促進(jìn)項(xiàng)目設(shè)計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)化與統(tǒng)一化，加強(qiáng)項(xiàng)目的技術(shù)理性。社會(huì)組織項(xiàng)目制治理最大的優(yōu)勢(shì)在于通過標(biāo)準(zhǔn)化的技術(shù)手段，對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行動(dòng)態(tài)的過程管理。項(xiàng)目制的標(biāo)準(zhǔn)化通過技術(shù)理性的方式，傳達(dá)公共服務(wù)項(xiàng)目制的公平性價(jià)值和民主參與價(jià)值；項(xiàng)目制的統(tǒng)一化以制度規(guī)范的要求，為項(xiàng)目的開展提供的全面性、持續(xù)性的制度支撐，擺脫項(xiàng)目的離散性。[29]因此，嵌入沖突問題的有效解決有賴于通過標(biāo)準(zhǔn)化與統(tǒng)一化的項(xiàng)目設(shè)計(jì)。政府與社會(huì)組織要積極合作，通過優(yōu)化項(xiàng)目管理技術(shù)，增強(qiáng)項(xiàng)目的技術(shù)理性；通過科學(xué)的契約合同，嚴(yán)格劃分政府與社會(huì)組織在項(xiàng)目申報(bào)、審核、監(jiān)管與驗(yàn)收環(huán)節(jié)的各自職責(zé)，限制政府項(xiàng)目中的非常規(guī)性行為；通過搭建自由平等的項(xiàng)目承接平臺(tái)，以制度規(guī)范的方式給予社會(huì)組織平等而自由的項(xiàng)目承接主體身份，增強(qiáng)社會(huì)組織的公共性，避免社會(huì)組織迎合政府的行政化趨勢(shì)發(fā)生。

4.防止社會(huì)組織目標(biāo)置換，提高組織成員的組織認(rèn)同。目標(biāo)置換是指組織成員更加關(guān)注組織生存、項(xiàng)目資源獲取和成員自身在組織中的位置，而漠視組織的社會(huì)公共性的使命。[30]社會(huì)組織目標(biāo)置換的發(fā)生，使得社會(huì)組織忽視真實(shí)的公共服務(wù)需求，努力理解與迎合政府政治偏好，削弱了社會(huì)組織自主性。同時(shí)，目標(biāo)置換也會(huì)使社會(huì)組織與政府的項(xiàng)目依附關(guān)系進(jìn)一步固化。因此，社會(huì)組織要加強(qiáng)組織的自我審查，提高組織成員對(duì)社會(huì)組織的社會(huì)價(jià)值認(rèn)同，對(duì)經(jīng)典第三部門的戰(zhàn)略、結(jié)構(gòu)與行動(dòng)認(rèn)知，要讓組織內(nèi)部每一位成員清醒地認(rèn)識(shí)到社會(huì)組織公共服務(wù)供給對(duì)于社會(huì)公共秩序構(gòu)建的重要意義。同時(shí)，社會(huì)組織更要通過組織培訓(xùn)與內(nèi)部活動(dòng)的方式團(tuán)結(jié)組織成員，提升社會(huì)組織內(nèi)部的凝聚力，防止社會(huì)組織在項(xiàng)目獲取過程中的目標(biāo)置換，從而增強(qiáng)社會(huì)組織的自主性，為社會(huì)組織與政府合作關(guān)系的建立，營(yíng)造一個(gè)良好的社會(huì)組織內(nèi)部治理環(huán)境。[31]

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C912.2

A

1002-7408(2017)10-0009-06

教育部人文社會(huì)科學(xué)青年基金項(xiàng)目“地方政府發(fā)展社會(huì)組織的行為模式比較研究”(16YJC810016)；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)、法治湖南建設(shè)與區(qū)域社會(huì)治理協(xié)同創(chuàng)新中心平臺(tái)資助。

顏克高(1979-)，男，湖南漣源人，湖南大學(xué)法學(xué)院公共管理系副教授，博士，研究方向：政社關(guān)系與社會(huì)組織治理；任彬彬(1993-)，男，河北廊坊人，湖南大學(xué)法學(xué)院公共管理系碩士研究生，研究方向：社會(huì)組織治理。

【責(zé)任編輯張曉妍】