關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理的探討

周良

摘要：在我國(guó)，國(guó)家財(cái)政是政府的理財(cái)之政，伴隨國(guó)家的產(chǎn)生而產(chǎn)生，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政作為國(guó)家財(cái)政的基層單位，在社會(huì)管理中發(fā)揮著不可磨滅的作用。預(yù)算管理是國(guó)家財(cái)政的重要活動(dòng)，有利于財(cái)政資金的優(yōu)化配置，有助于理財(cái)行為的合法規(guī)范。因此，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的預(yù)算管理，既是履行社會(huì)管理職能的有效途徑，又是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的必要措施。本文以我國(guó)國(guó)情為基礎(chǔ)，探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理，并直抒己見(jiàn)，為進(jìn)一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理提供借鑒。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政；預(yù)算管理

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政作為國(guó)民收入分配與再分配的重要形式，是我國(guó)財(cái)政體制的五級(jí)財(cái)政，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的一級(jí)財(cái)政。2015年10月10日，財(cái)政部印發(fā)《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》，規(guī)范各級(jí)財(cái)政預(yù)算，提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，在一定程度上指導(dǎo)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的預(yù)算管理。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政不斷完善預(yù)算管理，但迄今為止，仍存在一系列問(wèn)題，嚴(yán)重影響著財(cái)政資源的優(yōu)化配置。為了維護(hù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)公平分配，必須加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理，提高財(cái)政資金使用效率，為“十三五”期間鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的有效運(yùn)作營(yíng)造良好環(huán)境。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理存在的問(wèn)題

（一）預(yù)算編制不規(guī)范

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政層面，我國(guó)普遍存在著預(yù)算編制不規(guī)范的問(wèn)題，主要反映在科學(xué)化和精細(xì)化兩個(gè)維度。一是預(yù)算編制不科學(xué)。當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政采取的是基數(shù)加增長(zhǎng)的預(yù)算方法，此方法下的經(jīng)費(fèi)額度取決于基數(shù)大小，與財(cái)政所的實(shí)際需求相脫節(jié)，資金分配缺乏合理的依據(jù)。此外，現(xiàn)行的公費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)較少變動(dòng)，未考慮到物價(jià)波動(dòng)和地區(qū)差異等因素，不能真實(shí)反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的實(shí)際支出。二是預(yù)算編制不夠精細(xì)。自實(shí)行部門(mén)編制以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理得到較大的改善，但上下級(jí)缺乏溝通、部門(mén)間難以協(xié)調(diào)、資金分配不公等問(wèn)題應(yīng)運(yùn)而生。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政涉及面廣而散，收支面對(duì)的是農(nóng)村分散的集體經(jīng)濟(jì)，容易出現(xiàn)收入編制未到“目”、支出只列示至“款”、部分項(xiàng)目未納入預(yù)算等問(wèn)題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算呈現(xiàn)粗獷化形態(tài)，整體有待進(jìn)一步細(xì)化。

（二）執(zhí)行約束力不強(qiáng)

第一，主體責(zé)任未落實(shí)。預(yù)算崗位職責(zé)劃分不明確，財(cái)政人員權(quán)責(zé)認(rèn)知不清晰，“一崗雙責(zé)”制度和責(zé)任追究制度缺失，財(cái)政預(yù)算執(zhí)行和黨風(fēng)廉政建設(shè)無(wú)法兼顧，主體責(zé)任的政治擔(dān)當(dāng)和責(zé)任意識(shí)弱化，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算無(wú)法切實(shí)執(zhí)行。第二，監(jiān)督機(jī)制不健全。在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政過(guò)于關(guān)注預(yù)算執(zhí)行的審批事項(xiàng)，忽略了財(cái)政監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督的重要性，監(jiān)控系統(tǒng)缺乏實(shí)時(shí)性和動(dòng)態(tài)性，監(jiān)督結(jié)果無(wú)法及時(shí)反饋，使得財(cái)政人員隨意執(zhí)行預(yù)算，剛性約束力較低。第三，績(jī)效考核待完善。績(jī)效考核是預(yù)算管理的重要部分，是促使員工執(zhí)行預(yù)算的關(guān)鍵，但部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在績(jī)效考核方面存在諸多問(wèn)題?？?jī)效考核制度不完善，財(cái)政監(jiān)督結(jié)果未納入評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的績(jī)效考核形同虛設(shè)，未起到激勵(lì)財(cái)政人員切實(shí)執(zhí)行預(yù)算的作用。

（三）風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)薄弱

雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的預(yù)算管理越來(lái)越嚴(yán)格，但風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)薄弱，支出隨意性和盲目性較強(qiáng)，存在高水平的管理風(fēng)險(xiǎn)。一方面，支出不管規(guī)模。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政為了加快地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面投入居多，即使預(yù)算資金不足，也進(jìn)行財(cái)政支出，而不考慮支出的規(guī)模和資金的計(jì)劃，甚至不管是否專項(xiàng)資金，也敢擅自挪用、占用。例如，甘肅省張掖市甘州區(qū)的黨寨鎮(zhèn)財(cái)政所，在2013年就發(fā)生了一起挪用專項(xiàng)資金事件，將約500萬(wàn)的危房改造補(bǔ)助資金，擅自用于小區(qū)公共設(shè)施建設(shè)。另一方面，支出不管結(jié)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政具有宏觀分配和微觀分配的雙重職能，統(tǒng)籌安排使用預(yù)算資金，自行管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)自有資金，這樣的職能賦予了財(cái)政分配的靈活性。但部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政未能合理運(yùn)用這種權(quán)利，無(wú)預(yù)算支出和超預(yù)算支出時(shí)常發(fā)生，“越位”、“缺位”現(xiàn)象不斷，不考慮支出的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，財(cái)政資金浪費(fèi)嚴(yán)重，支出結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化。

（四）財(cái)政人員嚴(yán)重缺乏

首先，數(shù)量缺口巨大。據(jù)中國(guó)財(cái)政年鑒顯示，截至2015年底，全國(guó)財(cái)政系統(tǒng)共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政人員175176名，同比減少3621人，與實(shí)際需求嚴(yán)重不符。尤其是隨著我國(guó)“三農(nóng)”支持力度的增加，財(cái)政人員出現(xiàn)巨大缺口，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的偏僻、經(jīng)濟(jì)水平的落后以及福利待遇的不足，使得就業(yè)群體不愿投身于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政事業(yè)，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)急需引進(jìn)一批財(cái)政人員彌補(bǔ)缺口。其次，專業(yè)素質(zhì)不足。財(cái)政預(yù)算管理不僅要求財(cái)政人員具備財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)知識(shí)，還需要熟悉財(cái)政、稅收、計(jì)算機(jī)。但就實(shí)際情況而言，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政人員并非科班出身，對(duì)財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)、財(cái)政不甚精通，無(wú)法有效從事預(yù)算編制、控制、執(zhí)行等工作，阻礙了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理活動(dòng)的開(kāi)展。最后，道德修養(yǎng)較低。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政系統(tǒng)中，部分從業(yè)人員存在道德修養(yǎng)問(wèn)題，他們?nèi)狈媲缶膽B(tài)度和廉潔自律的作風(fēng)，法制觀念較為淡薄，意志力不夠堅(jiān)定，在長(zhǎng)期的與錢財(cái)接觸中不敵誘惑，做出違法違規(guī)行為，道德修養(yǎng)有待進(jìn)一步提高。

二、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理的對(duì)策

（一）規(guī)范財(cái)政預(yù)算編制，確保預(yù)算科學(xué)精細(xì)

預(yù)算編制是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理的起點(diǎn)，是預(yù)算執(zhí)行和績(jī)效考核的依據(jù)，必須規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算編制，保證其科學(xué)化、精細(xì)化，進(jìn)而完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的預(yù)算管理。一方面，突破基數(shù)加增長(zhǎng)的傳統(tǒng)方法，采用零基預(yù)算，以各預(yù)算單位實(shí)際需求為依據(jù)，合理分配鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金，并綜合考慮物價(jià)波動(dòng)和地區(qū)差異等因素，適當(dāng)調(diào)整公費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)，確保預(yù)算真實(shí)反映實(shí)際支出。另一方面，在進(jìn)行預(yù)算編制時(shí)，財(cái)政部門(mén)和業(yè)務(wù)部門(mén)之間應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)溝通，相互配合，推動(dòng)部門(mén)預(yù)算的順利開(kāi)展，收入細(xì)化到“目”，支出列示至“項(xiàng)”，統(tǒng)籌考慮各個(gè)財(cái)政項(xiàng)目，改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算編制的粗獷化狀況。

（二）加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行約束，保障資金使用效益

首先，落實(shí)主體責(zé)任。明確劃分預(yù)算崗位職責(zé)，加強(qiáng)財(cái)政人員權(quán)責(zé)認(rèn)知，建立“一崗雙責(zé)”和責(zé)任追究雙重制度，強(qiáng)化主體責(zé)任的政治擔(dān)當(dāng)和責(zé)任意識(shí)，進(jìn)而提高執(zhí)行約束力。其次，健全監(jiān)督機(jī)制。簡(jiǎn)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的審批事項(xiàng)，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督，切實(shí)開(kāi)展實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)督，及時(shí)反饋監(jiān)督結(jié)果，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題嚴(yán)厲查處，并予以糾正，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算的順利執(zhí)行。最后，完善績(jī)效考核。從制度層面研究加強(qiáng)績(jī)效管理的方法，將主體責(zé)任的預(yù)算執(zhí)行履行情況，以及財(cái)政監(jiān)督結(jié)果納入評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格把控考核評(píng)價(jià)流程，以免不公現(xiàn)象出現(xiàn)。

（三）樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)，杜絕支出隨意盲目

其一，謹(jǐn)慎安排支出。無(wú)論是資金不足，還是資金充裕，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政都應(yīng)當(dāng)考慮支出的規(guī)模和資金的計(jì)劃，嚴(yán)格禁止專項(xiàng)資金的挪用、占用，不能因?yàn)樽非蟮貐^(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而違背財(cái)政資金的使用原則。其二，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政必須合理運(yùn)用資金分配權(quán)力，無(wú)預(yù)算項(xiàng)目不得開(kāi)支，超預(yù)算支出必須嚴(yán)格按照流程審批，杜絕財(cái)政資金“越位”、“缺位”現(xiàn)象。同時(shí)，在進(jìn)行財(cái)政支出時(shí)，綜合考慮經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，基于此評(píng)估支出的合理性和必要性，優(yōu)化財(cái)政資源配置，提高資金使用效率。

（四）提高綜合素質(zhì)水平，建設(shè)財(cái)政人才隊(duì)伍

第一，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政宣傳力度，下放財(cái)政人員基層鍛煉，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政人員福利待遇，吸引就業(yè)群體投身財(cái)政事業(yè)，進(jìn)而引進(jìn)一批財(cái)政人員，彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政人員缺口。第二，定期開(kāi)展學(xué)習(xí)培訓(xùn)活動(dòng)，不斷豐富財(cái)政人員知識(shí)，并采取獎(jiǎng)優(yōu)懲劣的方式，激勵(lì)財(cái)政人員提高自身業(yè)務(wù)能力，以保證預(yù)算管理的有效開(kāi)展。第三，從源頭防范道德風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)格控制財(cái)政人員招聘流程，杜絕暗箱操作等違規(guī)行為，確保錄用的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政人員具備良好的道德修養(yǎng)，并實(shí)時(shí)關(guān)注思想動(dòng)態(tài)，加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，將罪惡的念頭扼殺于搖籃之中。

總之，隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)一步推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理的不足之處逐漸顯現(xiàn)，嚴(yán)重影響了財(cái)政資源的優(yōu)化配置。本文立足于我國(guó)基本國(guó)情，從預(yù)算編制、執(zhí)行約束、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、財(cái)政人員四個(gè)方面，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的預(yù)算管理，為“十三五”期間鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政事業(yè)的發(fā)展出謀劃策。限于作者理論和實(shí)務(wù)的局限，所探討的關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理的難免有所偏頗，希望能夠?qū)︵l(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政有所幫助。

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（作者單位：蘇州市吳江區(qū)財(cái)政局）endprint