解碼國(guó)家公園體制三大看點(diǎn)

安蓓+高敬

《建立國(guó)家公園體制總體方案》正式出臺(tái)，中國(guó)國(guó)家公園建設(shè)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段。國(guó)家公園是什么“公園”？為誰所有，由誰來管？普通百姓怎么受益？

經(jīng)過兩年多試點(diǎn)，我國(guó)的國(guó)家公園體制近日正式亮相。根據(jù)《建立國(guó)家公園體制總體方案》，到2020年，中國(guó)建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)基本完成，整合設(shè)立一批國(guó)家公園，分級(jí)統(tǒng)一的管理體制基本建立，國(guó)家公園總體布局初步形成。

“這標(biāo)志著我國(guó)國(guó)家公園體制的頂層設(shè)計(jì)初步完成，國(guó)家公園建設(shè)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段。”中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院副院長(zhǎng)王毅說。

目前世界上已有100多個(gè)國(guó)家建立了近萬個(gè)國(guó)家公園，但各國(guó)對(duì)國(guó)家公園的內(nèi)涵界定不盡相同。我國(guó)已設(shè)立10個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)，分別是三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山、湖北神農(nóng)架、福建武夷山、浙江錢江源、湖南南山、北京長(zhǎng)城和云南普達(dá)措國(guó)家公園體制試點(diǎn)。

國(guó)家公園是什么“公園”？

祁連山，我國(guó)西部重要生態(tài)安全屏障，黃河流域重要水源產(chǎn)流地，也是我國(guó)生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)域，但因礦藏富集面臨無序攫取造成的環(huán)境破壞……2017年6月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十六次會(huì)議審議通過《祁連山國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》，這片珍貴而脆弱的生態(tài)系統(tǒng)，將得到更為嚴(yán)格系統(tǒng)的保護(hù)。

國(guó)家公園雖然帶有“公園”二字，但它既不是單純供游人游覽休閑的一般意義上的公園，也不是主要用于旅游開發(fā)的風(fēng)景區(qū)。

“國(guó)家公園是眾多自然保護(hù)地類型中的精華，是國(guó)家最珍貴的自然瑰寶?！笔澜缱匀槐Ｗo(hù)聯(lián)盟駐華首席代表朱春全說，建立國(guó)家公園的首要目標(biāo)是保護(hù)自然生物多樣性及其所依賴的生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和生態(tài)過程，推動(dòng)環(huán)境教育和游憩，提供包括當(dāng)代和子孫后代的“全民福祉”。

方案提出，國(guó)家公園是我國(guó)自然保護(hù)地最重要類型之一，屬于全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域，納入全國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域管控范圍，實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)。

“我國(guó)的國(guó)家公園建設(shè)堅(jiān)持三個(gè)理念：生態(tài)保護(hù)第一、國(guó)家代表性、全民公益性。”清華大學(xué)教授楊銳說，相比以審美體驗(yàn)為主要目標(biāo)的風(fēng)景區(qū)，國(guó)家公園是中國(guó)生態(tài)價(jià)值及其原真性和完整性最高的地區(qū)，是最具戰(zhàn)略地位的國(guó)家生態(tài)安全高地，例如三江源、大熊貓、東北虎豹、神農(nóng)架和武夷山等國(guó)家公園體制試點(diǎn)都具有這樣的特征。

“國(guó)家公園，就是要把最應(yīng)該保護(hù)的地方保護(hù)起來，世代傳承，給子孫后代留下珍貴的自然遺產(chǎn)?！眹?guó)家發(fā)展改革委有關(guān)負(fù)責(zé)人說。

為誰所有，由誰來管？

巍巍昆侖腳下，青藏高原腹地，長(zhǎng)江、黃河、瀾滄江孕育而生。三江源這塊中國(guó)大陸生態(tài)最為敏感的“皮膚”，正成為名副其實(shí)的野生動(dòng)物天堂。

2016年，我國(guó)首個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)——三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)獲批。隨后成立的三江源國(guó)家公園管理局，整合了所涉4縣國(guó)土、環(huán)保、農(nóng)牧等部門編制、職能及執(zhí)法力量，建立了覆蓋省、州、縣、鄉(xiāng)的4級(jí)垂直統(tǒng)籌式生態(tài)保護(hù)機(jī)構(gòu)。

“國(guó)家公園應(yīng)由全體國(guó)民所有?！眹?guó)家發(fā)改委有關(guān)負(fù)責(zé)人說。根據(jù)方案，國(guó)家公園內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府和省級(jí)政府分級(jí)行使，條件成熟時(shí)，逐步過渡到由中央政府直接行使。重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域內(nèi)居民要逐步實(shí)施生態(tài)移民搬遷，集體土地優(yōu)先通過租賃、置換等方式規(guī)范流轉(zhuǎn)，由國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理。

“方案明確提出建立統(tǒng)一事權(quán)、分級(jí)管理體制和財(cái)政為主的多元化資金保障制度，回答了國(guó)家公園哪些是國(guó)家的、哪些是地方的，哪些歸國(guó)家管等一系列‘權(quán)‘錢難題?！眹?guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員蘇楊說。

根據(jù)方案，未來將組建一個(gè)部門統(tǒng)一行使國(guó)家公園自然保護(hù)地管理職責(zé)。相關(guān)部門依法對(duì)國(guó)家公園進(jìn)行指導(dǎo)和管理。

“建立統(tǒng)一的國(guó)家公園和自然保護(hù)地管理部門，并非不需要跨部門以及中央和地方的協(xié)調(diào)與配合。反而更加強(qiáng)調(diào)構(gòu)建服務(wù)型政府，加強(qiáng)部門之間、中央和地方之間、政府、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人之間的協(xié)調(diào)和配合?！敝齑喝f。

國(guó)家公園體制的建立，核心是體制創(chuàng)新。據(jù)了解，東北虎豹國(guó)家公園體制試點(diǎn)立足國(guó)有林地占比高的優(yōu)勢(shì)，探索全民所有自然資源所有權(quán)由中央政府直接行使。湖北省整合有關(guān)管理職責(zé)，成立神農(nóng)架國(guó)家公園管理局，統(tǒng)一承擔(dān)1170平方公里試點(diǎn)范圍的自然資源管護(hù)等職責(zé)。

普通百姓怎么獲益？

以美國(guó)黃石國(guó)家公園為代表，各國(guó)的國(guó)家公園都堅(jiān)持公益屬性。中國(guó)的國(guó)家公園未來將怎么收費(fèi)？

“在國(guó)家公園體制試點(diǎn)過程中，由于理解上的偏差和缺少明確規(guī)定，曾一度出現(xiàn)各部門各地方紛紛設(shè)立不同類型的所謂‘國(guó)家公園，導(dǎo)致對(duì)國(guó)家公園的‘認(rèn)識(shí)誤區(qū)?！敝袊?guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院副院長(zhǎng)王毅說。

楊銳強(qiáng)調(diào)，國(guó)家公園作為最為珍貴稀有的自然遺產(chǎn)，是我們從祖先處繼承，還要完整真實(shí)地傳遞給子孫萬世的“綠水青山”和 “金山銀山”。因此，國(guó)家公園在局部利益和個(gè)體利益面前要始終以國(guó)家利益為重。

“國(guó)家公園強(qiáng)調(diào)全民公益性，主要體現(xiàn)在共有、共建和共享上?！眹?guó)家發(fā)改委有關(guān)負(fù)責(zé)人說，在有效保護(hù)前提下，為公眾提供科普、教育和游憩的機(jī)會(huì)。

楊銳建議，國(guó)家公園制度設(shè)計(jì)中，應(yīng)保證每個(gè)國(guó)民平等參訪的權(quán)利，為此國(guó)家公園應(yīng)以國(guó)民福利為原則，實(shí)行低費(fèi)用門票以及相配套的預(yù)約制度。

根據(jù)方案，立足國(guó)家公園的公益屬性，將建立財(cái)政投入為主的多元化資金保障機(jī)制。國(guó)家公園實(shí)行收支兩條線管理，各項(xiàng)收入上繳財(cái)政，各項(xiàng)支出由財(cái)政統(tǒng)籌安排，并負(fù)責(zé)統(tǒng)一接受企業(yè)、非政府組織、個(gè)人等社會(huì)捐贈(zèng)資金。

“下一步將加大政府投入，推動(dòng)國(guó)家公園逐步回歸公益性?！眹?guó)家發(fā)改委有關(guān)負(fù)責(zé)人說。endprint