有關(guān)虛假PPP項(xiàng)目的幾點(diǎn)思考

周雷

有關(guān)虛假PPP項(xiàng)目的幾點(diǎn)思考

周雷

目前PPP項(xiàng)目大潮涌起，各方熱度不減，同時(shí)，一些虛假的PPP項(xiàng)目也層出不窮，并且存在越來(lái)越多隱患。之所以造成虛假PPP項(xiàng)目出現(xiàn)無(wú)非以下三種原因：一是沒(méi)有建立起PPP項(xiàng)目評(píng)估所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)體系；二是PPP項(xiàng)目起步晚、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足；三是財(cái)政吃緊情況下融資心切。

1 什么是虛假的PPP項(xiàng)目？

目前，有關(guān)虛假PPP項(xiàng)目討論的很多。概括起來(lái)說(shuō)，缺乏項(xiàng)目識(shí)別程序，合作與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制虛化以及通過(guò)明股實(shí)債、固定回報(bào)和回購(gòu)的方式以逃避政府責(zé)任或者擴(kuò)大政府責(zé)任的項(xiàng)目為虛假的PPP項(xiàng)目。目前來(lái)看，最典型的虛假PPP項(xiàng)目表現(xiàn)形式有以下幾個(gè)方面：

1.1 政府采取保本回購(gòu)和“兜底”承諾

例如，一方面政府鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)為PPP項(xiàng)目提供融資，另一方面又為其提供擔(dān)保和變相擔(dān)保。中國(guó)西部省份已經(jīng)發(fā)生了類(lèi)似的案例，臨時(shí)減輕了財(cái)政壓力付出了政府“兜底”的代價(jià)。

1.2 固定回報(bào)

PPP項(xiàng)目給社會(huì)資本以穩(wěn)定的回報(bào)是制度安排所達(dá)到的預(yù)期機(jī)制，而不是固定并且確定的回報(bào)，否則等同于給政府以固定的風(fēng)險(xiǎn)。固定回報(bào)的安排，會(huì)使風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制虛化。

1.3 明股實(shí)債

就是一方面作為股權(quán)投資一方成為社會(huì)資本投資主體，但實(shí)際上又可以通過(guò)一定的約定和制度安排，確定地轉(zhuǎn)化成不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的債權(quán)主體，使PPP項(xiàng)目變成政府融資平臺(tái)。

1.4 將建設(shè)-移交BT（Build-Transfer）項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目進(jìn)行融資

導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)者缺位，最終有投資者、建設(shè)者而無(wú)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)者，風(fēng)險(xiǎn)有政府包攬承擔(dān)的后果。

有關(guān)固定回報(bào)和明股實(shí)債的問(wèn)題，有近期發(fā)生的武漢軌道交通項(xiàng)目虛假PPP受到主管部門(mén)查處的案例。在此之前，財(cái)政部就曾致函湖北省財(cái)政廳，要求核查武漢市軌道交通8號(hào)線(xiàn)一期PPP項(xiàng)目不規(guī)范操作問(wèn)題，稱(chēng)該項(xiàng)目存在風(fēng)險(xiǎn)分配不當(dāng)?shù)葐?wèn)題。

武漢軌道交通8號(hào)線(xiàn)一期PPP項(xiàng)目問(wèn)題主要出在基金結(jié)構(gòu)上。該項(xiàng)目中社會(huì)資本方為招商銀行股份有限公司，中國(guó)光大銀行股份有限公司和漢口銀行股份等三家金融機(jī)構(gòu)成立的聯(lián)合體。在基金結(jié)構(gòu)中，社會(huì)資本出資28.42億元，占基金份額的90%，作為優(yōu)先級(jí)出資人；武漢地鐵集團(tuán)有限公司出資3.16億元，占基金份額的10%，作為劣后級(jí)出資人。預(yù)成交結(jié)果還顯示，預(yù)成交資本金財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率是按照中國(guó)人民銀行最新發(fā)布的5年期以上銀行貸款基準(zhǔn)利率下浮3%，浮動(dòng)利率。雖然從這個(gè)項(xiàng)目表面上看是PPP，但由于政府承諾予以固定回報(bào)，存在明股實(shí)債問(wèn)題，相當(dāng)于以入股的名義發(fā)放債券。另外在該案例中，武漢地鐵集團(tuán)作為代表政府的國(guó)有企業(yè)是劣后級(jí)出資人，等同于項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)幾乎都由政府方承擔(dān)，與PPP的“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享”原則不符。

2 PPP所具有的原則底線(xiàn)和制度特征

2.1 真正的PPP項(xiàng)目具有的底線(xiàn)和特征：

首先，產(chǎn)品應(yīng)該具有公共屬性，無(wú)論基礎(chǔ)設(shè)施還是公共服務(wù)領(lǐng)域，均屬于公共產(chǎn)品，而不是競(jìng)爭(zhēng)性商業(yè)性的行業(yè)；其次，交易雙方——政府和社會(huì)資本方是平等的契約關(guān)系，垂直管理關(guān)系需讓位給平等合作互利關(guān)系；再次，項(xiàng)目不僅周期長(zhǎng)，而且整個(gè)項(xiàng)目全生命周期體現(xiàn)社會(huì)資本的管理和運(yùn)營(yíng)；最后，具有均衡政府和社會(huì)資本合理的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制情況下社會(huì)資本獲得盈利。

2.2 利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)

PPP模式的最大特點(diǎn)就在于“利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”，一方面公共利益最大化原則，確保PPP項(xiàng)目社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益都有所提高，形成有效的激勵(lì)約束機(jī)制，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目利益分配“盈利但不暴利”。并通過(guò)契約安排來(lái)實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

2.3 PPP項(xiàng)目的根本目的是公共利益

無(wú)法實(shí)現(xiàn)公共利益的PPP項(xiàng)目必然是虛假的PPP項(xiàng)目。這從項(xiàng)目的設(shè)計(jì)本質(zhì)上來(lái)說(shuō)不是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本的利益也不是達(dá)到政府財(cái)政性目的，只不過(guò)通過(guò)使社會(huì)資本獲益的情況下實(shí)現(xiàn)公共利益。正是這個(gè)屬性，才使PPP項(xiàng)目存在于基礎(chǔ)設(shè)施或者公用事業(yè)項(xiàng)目領(lǐng)域的水利、交通設(shè)施、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域，因此公共利益和部門(mén)以及私人商業(yè)利益溝壑分明。

2.4 社會(huì)投資者主體盈利水平得到實(shí)現(xiàn)但又受到限制

從機(jī)制設(shè)計(jì)和架構(gòu)安排上必須使社會(huì)資本有盈利，但不應(yīng)有暴利。此前的案例顯示，某地大橋收費(fèi)的PPP項(xiàng)目，設(shè)計(jì)時(shí)因?yàn)槭召M(fèi)過(guò)高，社會(huì)資本運(yùn)營(yíng)后收益過(guò)高，政府和公眾很不滿(mǎn)意，政府提出提前回購(gòu)未能談成，結(jié)果通過(guò)另行建立競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目，最后兩敗俱傷。

2.5 界定好市場(chǎng)放開(kāi)與資源配置的關(guān)系

是否可以完全市場(chǎng)化定價(jià)是PPP項(xiàng)目落地的基礎(chǔ)，如果是政府來(lái)定價(jià)，對(duì)于社會(huì)資本的收入預(yù)期則十分不確定。但是由于收費(fèi)涉及公共服務(wù)，影響公共利益，就會(huì)存在調(diào)整價(jià)格問(wèn)題。北京地鐵4號(hào)線(xiàn)作為PPP項(xiàng)目，就經(jīng)歷了北京地鐵改革的價(jià)格調(diào)整而從虧損到盈利。另外就是政府通過(guò)配置資源，對(duì)價(jià)格不能一步到位的公共服務(wù)項(xiàng)目，進(jìn)行政府公共采購(gòu)。退一步來(lái)說(shuō)，一些PPP項(xiàng)目本應(yīng)屬于政府采購(gòu)的，通過(guò)逐步逐年采購(gòu)，實(shí)現(xiàn)了政府資源的配置。

3 如何防范虛假的PPP項(xiàng)目

界定虛假PPP的項(xiàng)目有章可循，依照PPP項(xiàng)目運(yùn)作的結(jié)構(gòu)和對(duì)目前規(guī)范性文件的梳理，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)虛假PPP項(xiàng)目的甄別和防范。

3.1 界定實(shí)施PPP項(xiàng)目的資格

3.1.1 誰(shuí)能實(shí)施PPP項(xiàng)目。政府方作為PPP項(xiàng)目的一方，一般由縣級(jí)以上人民政府（包括指定的有關(guān)職能部門(mén)）、和政府委托的事業(yè)單位。社會(huì)資本方必須是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人。

（1）本級(jí)政府的金融平臺(tái)公司參與實(shí)施PPP項(xiàng)目，須滿(mǎn)足四個(gè)條件：一是其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算并得到妥善處置；二是簽署合同明確責(zé)權(quán)利而剝離政府性債務(wù)；三是承諾不再承擔(dān)政府融資平臺(tái)職能；四是公司與政府脫鉤，進(jìn)行市場(chǎng)化改制，健全完善公司治理結(jié)構(gòu)，已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。

（2）界定主體資格所依據(jù)的規(guī)范文件體系：

一是《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）第十條規(guī)定：“政府或其指定的有關(guān)職能部門(mén)或事業(yè)單位可作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購(gòu)、監(jiān)管和移交等工作?！?/p>

二是《特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第九條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府有關(guān)行業(yè)主管部門(mén)或政府授權(quán)部門(mén)可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，以及有關(guān)法人和其他組織提出的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目建議等，提出特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施方案?！?/p>

三是國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)文件。

3.1.2 誰(shuí)不能實(shí)施PPP項(xiàng)目的規(guī)范文件。國(guó)有企業(yè)或融資平臺(tái)公司不能作為政府代表實(shí)施PPP項(xiàng)目，同時(shí)，PPP項(xiàng)目中的社會(huì)資本方如果是本地政府融資平臺(tái)公司原則上不能作為資本方參與本級(jí)政府的PPP項(xiàng)目。

界定主體資格的文件體系依據(jù)：

一是財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》 （財(cái)金〔2014〕113號(hào)）第二條規(guī)定：“社會(huì)資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)?！?/p>

二是 《財(cái)金函〔2016〕47號(hào)通知》中明確規(guī)定：“國(guó)有企業(yè)或融資平臺(tái)公司不得作為政府方簽署PPP項(xiàng)目合同。”

3.2 PPP項(xiàng)目的操作程序和期限的界定

主要表現(xiàn)在規(guī)劃立項(xiàng)程序不合規(guī)、物有所值評(píng)價(jià)或財(cái)政承受能力論證程序不合規(guī)以及政府采購(gòu)程序不合規(guī)。

從程序上界定虛假PPP所依據(jù)的規(guī)范文件體系：

（1）財(cái)政部出臺(tái)的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》規(guī)定：“財(cái)政部門(mén)要會(huì)同行業(yè)主管部門(mén)開(kāi)展物有所值評(píng)價(jià)(VFM)工作，對(duì)部分政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼項(xiàng)目開(kāi)展財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)；通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證(FAA)的項(xiàng)目，可進(jìn)行項(xiàng)目準(zhǔn)備?！?/p>

（2）財(cái)政部印發(fā)的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》規(guī)定：“開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作（Public-PrivatePartnership，簡(jiǎn)稱(chēng)PPP）項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證，是政府履行合同義務(wù)的重要保障，有利于規(guī)范PPP項(xiàng)目財(cái)政支出管理，有序推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施，有效防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)PPP可持續(xù)發(fā)展?！?/p>

（3） 《財(cái)金函 〔2016〕47號(hào)通知》標(biāo)準(zhǔn)中的規(guī)定：“對(duì)于項(xiàng)目不符合城市總體規(guī)劃和各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的；新建項(xiàng)目未按規(guī)定程序完成可行性研究、立項(xiàng)等項(xiàng)目前期工作的”，通知同時(shí)還規(guī)定：“未按財(cái)政部相關(guān)規(guī)定開(kāi)展物有所值評(píng)價(jià)或財(cái)政承受能力論證的”也屬不合規(guī)PPP項(xiàng)目范疇。

（4）《國(guó)家發(fā)改委關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào)）規(guī)定：“伙伴選擇實(shí)施方案審查通過(guò)后，配合行業(yè)管理部門(mén)、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，按照《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購(gòu)法》等法律法規(guī)，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等多種方式，公平擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)管理經(jīng)驗(yàn)、專(zhuān)業(yè)能力、融資實(shí)力以及信用狀況良好的社會(huì)資本作為合作伙伴?！?/p>

（5）財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)〈政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法〉的通知》（財(cái)庫(kù)〔2014〕215號(hào)）第四條規(guī)定：“PPP項(xiàng)目采購(gòu)方式包括公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來(lái)源采購(gòu)。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)PPP項(xiàng)目的采購(gòu)需求特點(diǎn)，依法選擇適當(dāng)?shù)牟少?gòu)方式。”

（6）財(cái)政部印發(fā)的《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》 (財(cái)金 〔2014〕113號(hào))針對(duì)所有的PPP項(xiàng)目做出了規(guī)定：“除了委托運(yùn)營(yíng)(O&M合同期限一般不超過(guò)8年）和作為過(guò)渡方式的管理合同(MC合同期限一般不超過(guò)3年)的合作期限低于10年外，其余方式皆規(guī)定為“20-30年”。

（7）《財(cái)金函〔2016〕47號(hào)通知》第二條規(guī)定“PPP項(xiàng)目合作期限原則上不低于10年”，就PPP的合作期限進(jìn)行了變更。鑒于財(cái)政部PPP示范項(xiàng)目的示范作用，對(duì)于合作期限低于10年的PPP項(xiàng)目一般應(yīng)認(rèn)定為不合規(guī)的PPP項(xiàng)目而陷入虛假。

3.3 界定項(xiàng)目所投向的領(lǐng)域?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施類(lèi)和公共服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目

PPP項(xiàng)目投向的領(lǐng)域?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目，并非所有的這類(lèi)項(xiàng)目都適用PPP項(xiàng)目，只有符合以下幾個(gè)條件的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)才可以實(shí)施PPP模式：一是政府有責(zé)任提供；二是市場(chǎng)化程度比較高；三是可以適用多元和靈活的價(jià)格機(jī)制；四是投資規(guī)模大。

從領(lǐng)域投向上界定虛假PPP所依據(jù)的規(guī)范文件體系：

（1）《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào)）第三條的規(guī)定：“合理確定政府和社會(huì)資本合作的項(xiàng)目范圍及模式。PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)項(xiàng)目。燃?xì)?、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設(shè)施，公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項(xiàng)目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等項(xiàng)目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)項(xiàng)目，應(yīng)優(yōu)先考慮采用PPP模式建設(shè)?！?/p>

（2）財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金〔2014〕76號(hào)）第六條規(guī)定：“投資規(guī)模較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目，適宜采用政府和社會(huì)資本合作模式?！?/p>

（3） 《財(cái)金函 〔2016〕47號(hào)通知》將PPP項(xiàng)目的適用范圍、領(lǐng)域進(jìn)一步限縮到了公共產(chǎn)品、公共服務(wù)領(lǐng)域。

4 PPP項(xiàng)目實(shí)施和執(zhí)行過(guò)程中的虛假行為

目前這種形式主要為采用固定回報(bào)、回購(gòu)安排、明股實(shí)債的融資和以實(shí)質(zhì)的BT模式偷換概念。

從這一角度判別虛假的PPP項(xiàng)目所依據(jù)的規(guī)范性文件體系：

國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）規(guī)定：“政府對(duì)PPP項(xiàng)目的注資、財(cái)政補(bǔ)貼等行為必須依法合規(guī)，不得承諾固定投資回報(bào)；同時(shí)，政府不得違法為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保?！?/p>

《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》規(guī)定：“政府不得承諾固定投資回報(bào)和其他法律、行政法規(guī)禁止的事項(xiàng)”。

財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》（財(cái)金〔2015〕57號(hào)）規(guī)定：“嚴(yán)禁通過(guò)保底承諾、回購(gòu)安排、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資，將項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目”。

《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2012〕463號(hào)）：除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方各級(jí)政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等不得以委托單位建設(shè)并承擔(dān)逐年回購(gòu)（BT）責(zé)任等方式舉借政府性債務(wù)。對(duì)符合法律或國(guó)務(wù)院規(guī)定可以舉借政府性債務(wù)的公共租賃住房、公路等項(xiàng)目，確需采取代建制建設(shè)并由財(cái)政性資金逐年回購(gòu)（BT）的，必須根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃、償債能力等，合理確定建設(shè)規(guī)模，落實(shí)分年資金償還計(jì)劃。而在《財(cái)金函〔2016〕47號(hào)通知》的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)中，則將采用建設(shè)—移交（BT）方式實(shí)施的項(xiàng)目直接判定為不合規(guī)的PPP項(xiàng)目。

（本文作者為中國(guó)社科院法學(xué)研究所博士后、北京市律師協(xié)會(huì)PPP課題組秘書(shū)長(zhǎng)）