黨政同責(zé)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)

文 禹明

黨政同責(zé)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)

文 禹明

面對愈加嚴(yán)重的環(huán)境污染問題，自20世紀(jì)中葉后各國普遍把強(qiáng)化行政監(jiān)管作為重中之重，通過建章立制，重典治理。從立法通例情況看，除對強(qiáng)調(diào)執(zhí)法監(jiān)管等后端環(huán)境保護(hù)責(zé)任予以明確或強(qiáng)調(diào)外，有關(guān)環(huán)境保護(hù)、改造、評估、引導(dǎo)等內(nèi)容成為新的方向。在我國，《環(huán)境保護(hù)法》沿襲和確立了環(huán)境保護(hù)政府治理的核心理念，以之為基礎(chǔ)形成了監(jiān)督管理、保護(hù)改善、防治污染等框架體系：明確了各級政府應(yīng)對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的直接性環(huán)境監(jiān)管責(zé)任；明確了各級政府保護(hù)和改善環(huán)境的泛環(huán)保責(zé)任；政府未能依照規(guī)定履行行政職責(zé)的,也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律后果，即第二位責(zé)任。誠然，從立法和實(shí)踐看，政府環(huán)境責(zé)任已為各方高度重視并付諸實(shí)施，但依然嚴(yán)峻的環(huán)境形勢要求我們進(jìn)一步完善環(huán)境保護(hù)責(zé)任體系的體制機(jī)制構(gòu)建。

環(huán)境保護(hù)責(zé)任機(jī)制需完善

一是黨政部門及不同層級部門間責(zé)任不夠明晰。理論上講，環(huán)境保護(hù)責(zé)任不單是政府行政責(zé)任，黨委也應(yīng)負(fù)相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，特別是在政治、組織和思想方面。我國立法體例上對此少有論及，在政府主導(dǎo)環(huán)保制度構(gòu)建的前提下，一般性管理辦法顯然難以做出黨委責(zé)任的越權(quán)安排，各級黨委的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任虛化問題較為明顯。為此，有必要把黨委責(zé)任納入理論研究和制度構(gòu)建視角。二是地方人民政府負(fù)有發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保護(hù)環(huán)境的雙重責(zé)任。三是政府承擔(dān)相關(guān)環(huán)境責(zé)任規(guī)定不具體。環(huán)保法對于地方政府的環(huán)境責(zé)任，雖有原則性規(guī)定，但并不具體。有關(guān)其他環(huán)保法律法規(guī)條文在政府責(zé)任條款的規(guī)定方面，可操作性不強(qiáng)，問責(zé)主體問責(zé)機(jī)制等也不夠清晰。四是第三方主體難以有效監(jiān)督政府履行法定職責(zé)。環(huán)保法規(guī)定了“公眾參與”的環(huán)保機(jī)制，但這一制度還沒有充分發(fā)揮出作用

環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”內(nèi)涵和要求

針對責(zé)任立法以及現(xiàn)實(shí)執(zhí)法的現(xiàn)狀，理論和實(shí)踐上逐步清晰地指向了“黨政責(zé)任”，特別是國家和地方近年來的一系列政策文件相繼作出明確表述。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》規(guī)定各級黨委和政府對本地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)負(fù)總責(zé)，《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出實(shí)行地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)成員生態(tài)文明建設(shè)一崗雙責(zé)制，《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核辦法》規(guī)定考核實(shí)行黨政同責(zé)，地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)成員生態(tài)文明建設(shè)一崗雙責(zé)。

結(jié)合理論實(shí)踐，筆者認(rèn)為，“黨政同責(zé)”就是指各級黨委和政府對環(huán)境保護(hù)工作共同負(fù)責(zé)，按照權(quán)責(zé)一致原則對環(huán)境發(fā)展綜合決策、污染防治和生態(tài)保護(hù)環(huán)境監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境損害承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。與之相應(yīng)的“一崗雙責(zé)”是指，各級黨委、政府及其有關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)成員在承擔(dān)本職崗位任務(wù)責(zé)任的同時，又須承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作職責(zé)，并承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害終身責(zé)任。

關(guān)于黨政同責(zé)的基本要求，體現(xiàn)為“第一位責(zé)任”和“第二位責(zé)任”兩個方面。就第一位責(zé)任來說，首先，從大原則上概括來說，各級黨委、政府要牢固樹立綠色發(fā)展理念和地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任意識，建立健全涵蓋黨委、政府、領(lǐng)導(dǎo)班子成員及其部門的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任體系。其次，從黨委和政府責(zé)任關(guān)系上看，各級黨委和政府要共同對本行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作和環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)；黨委和政府主要負(fù)責(zé)人承擔(dān)主要責(zé)任，其他有關(guān)負(fù)責(zé)人在職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。再次，從各級環(huán)保部門和其他部門責(zé)任關(guān)系上看，各級環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)對本區(qū)域范圍內(nèi)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施綜合統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，并在本部門職責(zé)范圍內(nèi)實(shí)施監(jiān)督管理；其他有關(guān)部門按照管發(fā)展必須管環(huán)保、管生產(chǎn)必須管環(huán)保的要求，在各自職責(zé)范圍內(nèi)對生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施監(jiān)督管理。

就黨政同責(zé)的第二位責(zé)任，即失職瀆職的責(zé)任追究上，2015年8月起實(shí)施的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》做出了原則規(guī)定，相關(guān)追責(zé)案例開始陸續(xù)出現(xiàn)。特別是2017年7月20日，中辦、國辦就甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問題的通報對外公布，通報內(nèi)容涉及“落實(shí)黨中央決策部署不堅決不徹底”“在立法層面為破壞生態(tài)行為‘放水’”“不作為、亂作為，監(jiān)管層層失守”“不擔(dān)當(dāng)、不碰硬，整改落實(shí)不力”等多個方面。該案例無論在追責(zé)機(jī)制還是在責(zé)任主體、追責(zé)形態(tài)方面都體現(xiàn)了新的實(shí)踐，對今后的問責(zé)工作將具有重要指導(dǎo)意義。

從體系構(gòu)建角度看，實(shí)踐中黨政同責(zé)面臨不少問題亟待創(chuàng)新完善。一是從長遠(yuǎn)來看確有上升到立法層面的需要和空間，并需在法理和制度設(shè)計上做出進(jìn)一步的深入研討。二是各級政府黨政同責(zé)一、二位責(zé)任體系的具體構(gòu)建上尤需凝聚共識、建章立制，配套細(xì)則、集腋成裘，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一、分工清晰。三是在問責(zé)的保障機(jī)制上仍需不斷探索完善，促進(jìn)責(zé)任制度真正落地生根。

環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)的體系建設(shè)

關(guān)于黨委責(zé)任

從各地探索經(jīng)驗(yàn)看，黨委的環(huán)境保護(hù)職責(zé)主要從以下幾個方面來理解：首先，宏觀決策上，按照《生態(tài)文明體制改革總體方案》總體要求，黨委要把推動綠色發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)放在突出的戰(zhàn)略位置，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程；要建立健全生態(tài)文明制度體系，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作納入黨委重要議事日程，定期聽取環(huán)境保護(hù)工作匯報，及時分析生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作形勢，研究解決生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的體制機(jī)制、政策措施等重大問題。其次，隊伍管理上，要注重深化環(huán)境保護(hù)管理體制改革，加強(qiáng)環(huán)保部門領(lǐng)導(dǎo)班子和干部隊伍建設(shè)，并在整合社會力量，調(diào)動全社會環(huán)保積極性上持續(xù)發(fā)力。再次，責(zé)任落實(shí)上，要完善健全領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任評價考核體系，加大對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境和資源損害責(zé)任的追究力度，實(shí)行嚴(yán)格的“終身追責(zé)”制。在黨委內(nèi)部，兩個方面的分工應(yīng)有所考慮：一是地方黨委應(yīng)當(dāng)明確1～2個常委分管或協(xié)調(diào)環(huán)保工作，并加強(qiáng)黨委政府日常工作上的匯報溝通。二是黨委常委之間的職責(zé)需要互相協(xié)調(diào)配合。

關(guān)于政府責(zé)任

各級政府要對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)。歸納各地做法，具體應(yīng)突出以下幾個方面：要將生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體布局，綜合運(yùn)用政策、規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、資金投入等手段，促進(jìn)綠色發(fā)展；要嚴(yán)格落實(shí)環(huán)境空間管控，構(gòu)建生態(tài)安全戰(zhàn)略格局；要推動生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治體系建設(shè)，推進(jìn)人居環(huán)境綜合整治；要加大保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境財政投入，支持鼓勵生態(tài)環(huán)境保護(hù)科學(xué)技術(shù)研究和先進(jìn)適用技術(shù)和裝備推廣應(yīng)用；要加強(qiáng)環(huán)境應(yīng)急管理，保障環(huán)境保護(hù)公眾參與等。

在政府內(nèi)部，要按中央要求，修訂政府分工規(guī)則，使分管環(huán)境保護(hù)的副職領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)環(huán)境保護(hù)綜合監(jiān)管的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，其他副職領(lǐng)導(dǎo)干部要在分管的業(yè)務(wù)領(lǐng)域承擔(dān)環(huán)境保護(hù)直接監(jiān)管的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

關(guān)于環(huán)保部門和其他部門責(zé)任

環(huán)境保護(hù)部門綜合承擔(dān)環(huán)境保護(hù)和監(jiān)督管理責(zé)任，其他有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)落實(shí)監(jiān)管和保護(hù)職責(zé)。同時按照“管發(fā)展必須管環(huán)保、管生產(chǎn)必須管環(huán)?！被疽?，進(jìn)一步明確和細(xì)化各有關(guān)部門的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作責(zé)任，對一些職能交叉、職責(zé)不明的進(jìn)行逐一明確，盡量明確一項職責(zé)由一個部門負(fù)責(zé)，厘清部門職責(zé)，減少部門之間相互扯皮、推諉現(xiàn)象。

關(guān)于責(zé)任主體，各有關(guān)部門、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部既要履行職務(wù)對應(yīng)的崗位業(yè)務(wù)工作職責(zé)，又要履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作職責(zé)。部門領(lǐng)導(dǎo)班子成員對分管工作職責(zé)范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作負(fù)分管領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，主要領(lǐng)導(dǎo)成員是本部門生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的第一責(zé)任人，負(fù)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；其他領(lǐng)導(dǎo)成員在職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

完善環(huán)保問責(zé)的保障機(jī)制

建立健全環(huán)保督察制度。建立從中央到地方的逐級環(huán)境保護(hù)督察制度,對地方政府及有關(guān)部門開展環(huán)境保護(hù)督察。特別是要考慮以下制度設(shè)計，一是明確將環(huán)保督察工作作為環(huán)境保護(hù)部門的重要工作內(nèi)容，明確協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。二是建立常態(tài)化環(huán)保督察工作機(jī)制，明確地方黨委政府每年制定環(huán)保督察工作計劃，定期對各級政府以及有關(guān)部門落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任情況，中央環(huán)保督察反饋問題整改情況以及貫徹中央、省、市重大生態(tài)環(huán)境保護(hù)決策部署情況開展督察。三是完善督察措施，通過督辦落實(shí)、掛牌督辦和問責(zé)等手段持續(xù)傳導(dǎo)壓力、壓實(shí)責(zé)任。對重大突出問題實(shí)施掛牌督辦，對推諉扯皮、措施不力、遵守執(zhí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)不嚴(yán)等不作為、慢作為、亂作為問題依規(guī)依紀(jì)問責(zé)，并將督察結(jié)果納入績效評估指標(biāo)體系，定期向社會公開。

完善環(huán)境保護(hù)評價考核體系。將各級黨委、政府及有關(guān)部門生態(tài)環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”的落實(shí)情況納入考核體系。各級組織人事部門應(yīng)將考核結(jié)果作為單位評優(yōu)評先和個人任免使用的重要依據(jù)。特別是針對主要領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)將履行環(huán)境保護(hù)納入“五責(zé)聯(lián)審”以及領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計范圍，強(qiáng)化問題導(dǎo)向和結(jié)果應(yīng)用。

嚴(yán)格生態(tài)環(huán)境損害問責(zé)。對不按照規(guī)定履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作責(zé)任，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害明顯、責(zé)任事件多發(fā)地區(qū)或領(lǐng)域的，以自然資源資產(chǎn)離任審計結(jié)果和生態(tài)環(huán)境損害情況為依據(jù)，明確對地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人、有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員、部門負(fù)責(zé)人的追責(zé)情形和認(rèn)定程序。考慮區(qū)分情節(jié)輕重，對造成生態(tài)環(huán)境損害的，予以追責(zé)。對領(lǐng)導(dǎo)干部離任后出現(xiàn)重大生態(tài)環(huán)境損害并認(rèn)定其需要承擔(dān)責(zé)任的，實(shí)行終身追責(zé)。就責(zé)任追究形式，可結(jié)合公務(wù)員法的規(guī)定以及黨紀(jì)政紀(jì)和法律規(guī)定，根據(jù)不同情節(jié)嚴(yán)格適用。

在重大環(huán)境事件問責(zé)機(jī)制構(gòu)建上要把握以下幾點(diǎn)，一是注重建立科學(xué)評估機(jī)制，“對重大追責(zé)事件確定合理的追訴時空邊界和進(jìn)行全生命周期影響評價?！倍亲⒁馀c現(xiàn)行法律法規(guī)的銜接，并結(jié)合環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境監(jiān)測、生態(tài)紅線等相關(guān)制度要求進(jìn)行綜合實(shí)施。三是考慮試點(diǎn)推進(jìn)。鑒于生態(tài)環(huán)境問題的復(fù)雜性、多樣性以及發(fā)展與環(huán)境的演變規(guī)律，可選擇不同類型問題和不同地區(qū)優(yōu)先開展試點(diǎn)，開展地方制度探索。四是建立社會公眾參與機(jī)制，推動信息公開，擴(kuò)大公眾參與，強(qiáng)化社會監(jiān)督，力爭環(huán)境損害追責(zé)在更加公開透明的環(huán)境下進(jìn)行，提高黨委政府的公信力。

(作者單位：深圳市人力資源保障局政策法規(guī)處)