長江經(jīng)濟(jì)帶“重化工圍江”問題研究

長江經(jīng)濟(jì)帶“重化工圍江”問題研究

◎張厚明 秦海林

長江經(jīng)濟(jì)帶目前面臨著嚴(yán)峻的“重化工圍江”局面，數(shù)十萬家重化工企業(yè)沿江布局，使長江經(jīng)濟(jì)帶的環(huán)境污染日益加劇，環(huán)境承載力已然接近上限。對此，本文提出四點(diǎn)對策建議，即加強(qiáng)頂層設(shè)計，科學(xué)合理編制發(fā)展規(guī)劃；優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，推進(jìn)沿江各地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級；落實最嚴(yán)格的管理制度，加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)考核問責(zé)力度；完善政務(wù)公開制度，提高公眾參與程度。

重化工圍江；長江經(jīng)濟(jì)帶 ；環(huán)境污染

習(xí)近平總書記2016年1月在重慶考察期間明確指出：“當(dāng)前和今后相當(dāng)長一個時期，要把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)?！弊鳛樾聲r期國家三大發(fā)展戰(zhàn)略之一，長江經(jīng)濟(jì)帶是繼我國沿海經(jīng)濟(jì)帶之后最具活力的經(jīng)濟(jì)帶，也是未來“中國經(jīng)濟(jì)的脊梁”。然而，長江經(jīng)濟(jì)帶目前卻面臨嚴(yán)重的“重化工圍江”局面：長江沿岸分布著40余萬家化工企業(yè)、五大鋼鐵基地、七大煉油廠，以及上海、南京和儀征等大型石油化工基地。2007年以來，長江流域廢污水排放量突破300億噸，相當(dāng)于每年有一條黃河水量的污水排入長江，長江經(jīng)濟(jì)帶的環(huán)境承載力已接近上限?；诖耍仨毠麛嗖扇〈胧?，破解長江經(jīng)濟(jì)帶日益嚴(yán)峻的“重化工圍江”難題。

環(huán)境污染日趨嚴(yán)重

1.工業(yè)廢水隨意排放，水污染問題日益嚴(yán)重

長江經(jīng)濟(jì)帶分布著眾多重化工園區(qū)和企業(yè)，大量的工業(yè)廢水未經(jīng)處理直接排入長江，導(dǎo)致長江水污染情況日趨嚴(yán)重。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，目前長江已形成近600公里的岸邊污染帶，有毒污染物300余種。長江干流中約60%的水體都受到不同程度的污染，多種重金屬如鉻、汞和鎘等嚴(yán)重超標(biāo)，長江經(jīng)濟(jì)帶的河水、湖水中藍(lán)藻和綠藻等現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。在工業(yè)和人口都比較密集的長江中下游上千公里河段，沿岸水質(zhì)基本都在三類和四類之間。如長江江蘇段水質(zhì)已降為三類，沿江8個城市污水排放量約占江蘇全省總量的80%，沿江的103條支流約有排污口130個。

2.工業(yè)廢氣大量排放，導(dǎo)致大氣污染不斷加劇

長江經(jīng)濟(jì)帶聚集了大量重化工企業(yè)，以鎮(zhèn)江、常州、無錫和蘇州江段為例，在不足200公里的江段內(nèi)，化工企業(yè)多達(dá)100余家。這些高污染的化工企業(yè)在生產(chǎn)過程中會排放大量工業(yè)廢氣，如CO2、SO2、NOx、煙塵以及生產(chǎn)性粉塵等。1999-2014年，長江經(jīng)濟(jì)帶工業(yè)廢氣排放量呈持續(xù)上升態(tài)勢，2014年工業(yè)廢氣排放量達(dá)到25.14萬億立方米，其中，NOx、SO2和煙粉塵等大氣污染物排放量分別為666萬噸、679萬噸和480萬噸，在全國相應(yīng)污染物排放中占比分別達(dá)到32%、34%和28%，大氣污染問題日趨嚴(yán)重。目前，長三角和成都平原地區(qū)已成為我國霾日數(shù)最高的地區(qū)之一。

3.工業(yè)固體廢棄物大量產(chǎn)生，加劇了環(huán)境污染

長期以來，密集分布在長江經(jīng)濟(jì)帶的數(shù)十萬家重化工企業(yè)產(chǎn)生了大量的固體廢棄物，這些固體廢棄物常年堆積在長江沿岸。未經(jīng)處理的固體廢棄物會隨天然降水或地表徑流進(jìn)入河流、湖泊，其中的有害物質(zhì)會嚴(yán)重污染水體。同時，固體廢棄物中的干物質(zhì)或輕物質(zhì)隨風(fēng)飄散，會大面積污染空氣。1999年以來，長江經(jīng)濟(jì)帶的工業(yè)固體廢棄物產(chǎn)生量呈持續(xù)上升趨勢，2012年小幅下降，之后又繼續(xù)保持上升態(tài)勢。2014年長江經(jīng)濟(jì)帶工業(yè)固體廢棄物產(chǎn)生量約為94342萬噸，比1999年增長了近6.6億噸。同年，地處長江上游的云南省工業(yè)固體廢棄物產(chǎn)生量位居長江經(jīng)濟(jì)帶11個省市之首，達(dá)到14481萬噸；四川省次之，達(dá)到14246萬噸。

4.重化工企業(yè)密集分布，導(dǎo)致重大環(huán)境事件頻發(fā)

長江經(jīng)濟(jì)帶重化工企業(yè)密集分布，不僅嚴(yán)重破壞了河湖濕地的生態(tài)，不合理占用了長江岸線，還導(dǎo)致重大環(huán)境突發(fā)事件頻繁發(fā)生，嚴(yán)重威脅著所在地及其下游地區(qū)的供水安全。據(jù)統(tǒng)計，長江經(jīng)濟(jì)帶是我國突發(fā)性環(huán)境事件的集中發(fā)生地區(qū)， 2010-2014年，11省市每年的突發(fā)環(huán)境事件分別占到全國的17%、63%、68%、64%和54%，其中，上海市和江蘇省占比最高（2014年兩省市占到全國的38%）。近年來較大和重大環(huán)境事件也大多發(fā)生在長江經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)， 2014年全國3起重大環(huán)境污染事件中，有2起發(fā)生在湖北?。?6起較大環(huán)境事件中，有10起發(fā)生在長江沿岸11省市。

“重化工圍江”的形成原因

1.政績觀不端正致使沿江各地大力發(fā)展重化工業(yè)

化工行業(yè)產(chǎn)值高、稅收多，且產(chǎn)業(yè)帶動效應(yīng)強(qiáng)，是各地財政收入的重要來源，一直以來都是各地爭搶的“香餑餑”?；ば袠I(yè)現(xiàn)已成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱。據(jù)統(tǒng)計，2015年，我國石油化工行業(yè)主營業(yè)務(wù)收入達(dá)13.14萬億元人民幣，位居世界第二；利潤總額6484.9億元，占全國規(guī)模工業(yè)利潤總額的10.2%；上繳稅金1.03萬億元，占全國規(guī)模工業(yè)稅金總額的20.7%。因此，沿江各地方政府在招商引資過程中，將大量高污染、高消耗的重化工產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移至本地區(qū)加以扶持發(fā)展。

2.出于節(jié)約成本的考慮，大量重化工企業(yè)選址于長江兩岸

從經(jīng)濟(jì)學(xué)原理看，重化工企業(yè)的成本構(gòu)成中運(yùn)輸成本占比較高，水運(yùn)成本最低，重化工企業(yè)選址于長江兩岸可顯著降低運(yùn)輸成本。此外，企業(yè)沿江布局還可滿足其對水資源的巨大需求，以及更接近消費(fèi)地和市場的需求。考慮到以上因素，眾多重化工企業(yè)集中布局于長江兩岸就成為一種必然。國家環(huán)保部最新數(shù)據(jù)顯示，我國大約81%的化工和石化項目布局于江河水域，以及人口密集區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)域。在長江經(jīng)濟(jì)帶的成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，約46%的化工項目集中分布在沱江和岷江一帶，約42%的化學(xué)工業(yè)沿長江干流布局，長江經(jīng)濟(jì)帶的石化產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)能力已經(jīng)占據(jù)了全國的“半壁江山”。

3.滯后的工業(yè)化進(jìn)程，導(dǎo)致沿江地區(qū)形成以重化工業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

工業(yè)化是長江經(jīng)濟(jì)帶各省市現(xiàn)代化建設(shè)不可逾越的階段。目前長江經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)東中西部各省市的工業(yè)化進(jìn)程差別較大，下游地區(qū)大多已經(jīng)完成工業(yè)化，而中上游地區(qū)省市很多還處于工業(yè)化中期甚至是初期。如下游的長三角地區(qū)人均地區(qū)生產(chǎn)總值早已超過1萬美元，而上游的貴州人均僅有4000多美元，發(fā)展的巨大差距帶來利益訴求的不同。處于工業(yè)化加速發(fā)展階段的長江中上游地區(qū)，各省市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍以重化工業(yè)為主導(dǎo)的第二產(chǎn)業(yè)為主。較大的人口基數(shù)和較低的城鎮(zhèn)化率，決定了這些地區(qū)以需求拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的勢頭短期內(nèi)不會減弱，由于這些地區(qū)仍在采取以大量消耗資源為特征的粗放型發(fā)展模式，這也導(dǎo)致了大量重化工企業(yè)在這一地區(qū)集中的布局。

4.不合理的工業(yè)布局規(guī)劃，導(dǎo)致“重化工圍江”局面形成

長江經(jīng)濟(jì)帶各省市早期制訂的工業(yè)布局規(guī)劃大多缺乏科學(xué)性和前瞻性，忽視了長江流域的地理環(huán)境特點(diǎn)和城市區(qū)域功能，盲目建立污染超標(biāo)的重化工項目和工廠，導(dǎo)致長江流域污染負(fù)荷嚴(yán)重超載。具體來看，產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃嚴(yán)重滯后。沿江各省市的開發(fā)建設(shè)在20世紀(jì)80年代中期就已起步，而直到近些年，長江流域各省市制定的發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃，依然從各自利益出發(fā)，這造成了嚴(yán)重的低水平重復(fù)建設(shè)和投資浪費(fèi)。

對策與建議

1.加強(qiáng)頂層設(shè)計，科學(xué)合理編制發(fā)展規(guī)劃

治理“重化工圍江”，需要在國家和區(qū)域?qū)用孢M(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃的同時，著力加強(qiáng)頂層設(shè)計。

（1）進(jìn)一步優(yōu)化國家推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組及其下屬部門的構(gòu)成，強(qiáng)化其規(guī)劃、監(jiān)管和問責(zé)等功能；考慮建立長江經(jīng)濟(jì)帶化解“重化工圍江”部際聯(lián)席會議制度，推動各地區(qū)就重化工產(chǎn)業(yè)發(fā)展造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞進(jìn)行聯(lián)防聯(lián)治，建立沿江各省市參與的協(xié)商合作機(jī)制，推進(jìn)各省市之間在治理“重化工圍江”時的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和互動合作。

（2）抓緊編制出臺《長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》，并將其作為綱領(lǐng)性規(guī)劃，同時建議由國家發(fā)改委、工信部等主管部門出臺國家層面的長江經(jīng)濟(jì)帶重化工產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，在統(tǒng)籌考慮整個長江水系的生態(tài)環(huán)境承載力和運(yùn)輸系統(tǒng)承載力的基礎(chǔ)上，對目前長江兩岸重化工產(chǎn)業(yè)的發(fā)展布局進(jìn)行整頓、規(guī)范和優(yōu)化。

（3）探索和完善多元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，建議組建“長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補(bǔ)償委員會”，爭取將長江流域跨省生態(tài)補(bǔ)償納入國家試點(diǎn)范圍。

2.優(yōu)化空間開發(fā)格局，推進(jìn)沿江產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

加快長江經(jīng)濟(jì)帶各省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，不斷優(yōu)化長江流域國土空間開發(fā)格局，提升沿岸各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量。

（1）構(gòu)建長江經(jīng)濟(jì)帶環(huán)境分區(qū)管制和風(fēng)險分區(qū)防控體系，為沿江地區(qū)重化工企業(yè)及相關(guān)項目的準(zhǔn)入與退出提供標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。

（2）按照“關(guān)停淘汰一批、梯度轉(zhuǎn)移一批、提升優(yōu)化一批”的思路，不斷優(yōu)化存量，合理搬遷，有效化解過剩產(chǎn)能，實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，徹底扭轉(zhuǎn)長江沿線重化工業(yè)分散布局、污染和風(fēng)險難以控制的局面。

（3）鼓勵長江經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)的各省市運(yùn)用高新技術(shù)改造和提升重化工等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，不斷提高服務(wù)業(yè)比重，力推產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，構(gòu)建分工協(xié)作的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。

3.嚴(yán)格管理，加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)考核問責(zé)力度

為破解長江經(jīng)濟(jì)帶“重化工圍江”難題，必須落實最嚴(yán)格的管理制度，加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)考核問責(zé)力度。

（1）督促長江沿岸各地嚴(yán)格執(zhí)行國家環(huán)境保護(hù)、水資源管理等一系列管理制度和法律法規(guī)，推動新的《環(huán)保法》和《水法》等法律出臺，為新時期長江經(jīng)濟(jì)帶的工業(yè)開發(fā)管理提供法律保障。

（2）按照中央“生態(tài)紅線”追責(zé)的要求，建立沿江地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部任期生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制，同時建立健全環(huán)境損害賠償制度和環(huán)境責(zé)任追究制度，改變工業(yè)領(lǐng)域內(nèi)環(huán)境損害“群眾受害、政府買單、企業(yè)賺錢”的不合理現(xiàn)象，對造成工業(yè)領(lǐng)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害的重大決策失誤，實行問題追溯和責(zé)任終生追究。

（3）實施最嚴(yán)格的環(huán)保排放措施，不斷加大對重化工相關(guān)企業(yè)污染排放的懲罰力度，在對污染企業(yè)處以重罰的同時，還要追究嚴(yán)重違法者的法律責(zé)任。

4.完善政務(wù)公開制度，提高公眾參與程度

進(jìn)一步完善和執(zhí)行政務(wù)公開制度，以方便廣大社會公眾參與政務(wù)和加強(qiáng)社會監(jiān)督。長江沿岸各地方政府應(yīng)定期向社會公眾全面公開熱點(diǎn)信息，如重大工業(yè)發(fā)展布局規(guī)劃、大型重化工項目建設(shè)及搬遷等，讓公眾了解、理解其所處環(huán)境的安全性和潛在風(fēng)險，通過公示、聽證會等形式，廣泛聽取意見和建議，接受社會監(jiān)督和公眾質(zhì)詢，以阻止有問題的重化工項目上馬，并有效避免“重化工圍江”再度演變?yōu)椤爸鼗恰?。積極引導(dǎo)和鼓勵社會公眾參與大型重化工項目的選址、決策及運(yùn)營，使其成為政府監(jiān)管的有力補(bǔ)充。同時，進(jìn)一步完善社會公眾參與的相關(guān)制度和機(jī)制，從法律層面明確公眾參與的地位與權(quán)利。

（作者單位：國家工業(yè)和信息化部賽迪智庫工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所）

編輯：張涵

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.04.012