促進(jìn)貧困地區(qū)基本公共服務(wù)均等化的思考

促進(jìn)貧困地區(qū)基本公共服務(wù)均等化的思考

◎劉 敏

甘肅省東南部的通渭、麥積、會(huì)寧三縣區(qū)屬六盤(pán)山集中連片特困地區(qū)，其基本公共服務(wù)水平與國(guó)家平均水平存在較大差距，投入方面面臨地區(qū)財(cái)力、制度和要素供給相對(duì)短缺的難題，產(chǎn)出方面呈現(xiàn)服務(wù)范圍、內(nèi)容與指標(biāo)水平相對(duì)落后的特征。若想實(shí)現(xiàn)三縣區(qū)基本公共服務(wù)均等化，亟待從調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變服務(wù)供給方式、加強(qiáng)統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)、推進(jìn)區(qū)域城鄉(xiāng)一體、理順公共服務(wù)機(jī)制、優(yōu)化資源要素配置等多方面發(fā)力。

甘肅貧困地區(qū)；基本公共服務(wù)均等化；對(duì)策建議

十八大以來(lái)，黨和政府通過(guò)多項(xiàng)措施，著力推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，努力實(shí)現(xiàn)惠及全體人民的基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)，在全面實(shí)現(xiàn)免費(fèi)義務(wù)教育、勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)體系建設(shè)、社會(huì)保險(xiǎn)制度改革、城鄉(xiāng)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)、基本公共文化服務(wù)體系建設(shè)及實(shí)施保障性安居工程等方面取得了顯著成效。但是，我國(guó)基本公共服務(wù)發(fā)展不平衡問(wèn)題始終突出，特別是貧困地區(qū)的基本公共服務(wù)水平與全國(guó)平均水平差距較大。2015年11月頒布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏(yíng)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，提出到2020年，要穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障，實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國(guó)平均水平，這對(duì)貧困地區(qū)基本公共文化服務(wù)提質(zhì)升級(jí)提出新的要求。通渭、麥積、會(huì)寧三縣區(qū)位于甘肅省東南部，屬于國(guó)家“十一五”確定的六盤(pán)山集中連片特困地區(qū)，其基本公共服務(wù)資源的投入與產(chǎn)出均低于國(guó)家平均水平。

投入方面

1.地方財(cái)力投入快速增加，但總量不足與結(jié)構(gòu)不合理問(wèn)題始終存在

“十二五”以來(lái)，三縣區(qū)加大財(cái)政投入力度，基本公共服務(wù)支出水平均得到顯著提升，但是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、公共財(cái)力不足仍是長(zhǎng)期制約該地區(qū)基本公共服務(wù)均等發(fā)展的突出問(wèn)題。各類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目自籌資金難以足額到位，配套資金籌措落實(shí)存在缺口，加之多數(shù)農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目在實(shí)施中因人力、運(yùn)輸?shù)荣M(fèi)用而成本增加，建設(shè)資金緊缺和負(fù)債建設(shè)的情況長(zhǎng)期存在，造成貧困地區(qū)基本公共服務(wù)資源投入低于全國(guó)平均水平和基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)投入差異顯著的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響均等化進(jìn)程。

從財(cái)政數(shù)據(jù)看，三縣區(qū)均存在較大的財(cái)政資金缺口，基本公共服務(wù)支出均高于地方一般預(yù)算財(cái)政收入，上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和上級(jí)專(zhuān)項(xiàng)投入面臨較大的補(bǔ)給壓力。從基本公共服務(wù)支出占財(cái)政支出的比重看，通渭縣和麥積區(qū)分別為33.6%和32.9%，均低于國(guó)家平均水平10個(gè)百分點(diǎn)左右，會(huì)寧縣為53.5%，高于國(guó)家平均水平10.2個(gè)百分點(diǎn)。

基本公共服務(wù)支出中，教育支出、社會(huì)保障和就業(yè)支出、醫(yī)療衛(wèi)生與計(jì)劃生育支出三項(xiàng)占比較大，三縣區(qū)均占到基本公共服務(wù)支出的80%以上，與國(guó)家基本公共服務(wù)支出結(jié)構(gòu)保持了相對(duì)一致。

2.地方制度建設(shè)全面升級(jí)，但人才、設(shè)施等要素缺口難以彌補(bǔ)

近年來(lái)，三縣區(qū)積極搭建基本公共服務(wù)平臺(tái)，出臺(tái)政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的實(shí)施意見(jiàn)，加快政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)支持新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。把實(shí)施精準(zhǔn)扶貧工程、促進(jìn)貧困人口脫貧致富作為推動(dòng)貧困地區(qū)公共服務(wù)建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制，采取財(cái)政預(yù)算列支、整合部門(mén)項(xiàng)目資金和盤(pán)活財(cái)政存量資金等方式，加快貧困地區(qū)公共服務(wù)均等化進(jìn)程。

但是從支撐基本公共服務(wù)發(fā)展的要素供給看，教育、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域均存在比較突出的人才不足問(wèn)題，主要表現(xiàn)在農(nóng)村幼兒專(zhuān)業(yè)教師匱乏、特長(zhǎng)教師緊缺；小規(guī)模村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)辦學(xué)難、管理難和教學(xué)難；鄉(xiāng)村醫(yī)生學(xué)歷層次較低，診療水平整體不高；高、精、尖等新型科技人才不足，優(yōu)勢(shì)資源開(kāi)發(fā)缺乏技術(shù)支撐等。

從設(shè)施方面看，部分高中教育投資短缺，造成高中教育基礎(chǔ)設(shè)施滯后，教學(xué)樓、宿舍樓和實(shí)驗(yàn)樓危樓特征凸顯，嚴(yán)重影響教學(xué)的正常開(kāi)展；醫(yī)院、圖書(shū)館、體育館與影劇院等公共設(shè)施歷史欠賬較大，受人力、物力和財(cái)力等因素影響，普遍存在著維護(hù)難、正常使用難的問(wèn)題。

產(chǎn)出方面

1.教育服務(wù)指標(biāo)較高，但供需結(jié)構(gòu)矛盾突出

以三縣區(qū)教育處于中等水平的通渭縣為例，與全國(guó)平均水平相比較，2015年除初中階段毛入學(xué)率指標(biāo)稍低之外，全縣學(xué)前一年、兩年、三年毛入園率，小學(xué)毛入學(xué)率，義務(wù)教育鞏固率，高中階段毛入學(xué)率等指標(biāo)均高于國(guó)家平均水平。但是，近年來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，縣區(qū)中心城區(qū)人口快速增長(zhǎng)，學(xué)前教育資源緊張，入園困難問(wèn)題愈加突出；城區(qū)老學(xué)校校舍和活動(dòng)場(chǎng)地嚴(yán)重不足，大規(guī)模、大班額運(yùn)轉(zhuǎn)現(xiàn)象普遍，與部分新建的設(shè)施相對(duì)完備的農(nóng)村學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)學(xué)生稀少甚至閑置形成強(qiáng)烈對(duì)比。

2.文化體育網(wǎng)絡(luò)初步建成，但設(shè)施利用率不高

按照國(guó)家“十二五”的要求，三縣區(qū)已經(jīng)開(kāi)始著力搭建城區(qū)有文化館、圖書(shū)館、博物館、體育館，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有綜合文化服務(wù)中心、標(biāo)準(zhǔn)體育場(chǎng)，村級(jí)有農(nóng)家書(shū)屋、鄉(xiāng)村舞臺(tái)、“一村一場(chǎng)”的基本公共文化體育服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，但村級(jí)文化廣場(chǎng)、體育運(yùn)動(dòng)場(chǎng)及文化舞臺(tái)等公共場(chǎng)所建設(shè)較為欠缺。縣區(qū)文化館、圖書(shū)館、博物館、體育館和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站全部實(shí)現(xiàn)了免費(fèi)開(kāi)放，但受資金、人員和場(chǎng)所制約，公共文化體育場(chǎng)所免費(fèi)開(kāi)放內(nèi)容單一，除大型節(jié)慶外，全民日常文化體育活動(dòng)開(kāi)展較少且不成體系。城區(qū)公共文化體育設(shè)施服務(wù)功能不強(qiáng)，大部分文化體育服務(wù)設(shè)施建設(shè)規(guī)模小，集中展示場(chǎng)所和室外活動(dòng)場(chǎng)所缺失。

3.就業(yè)和社會(huì)保障力度加大，但服務(wù)能力不強(qiáng)

從就業(yè)情況看，三縣區(qū)城鎮(zhèn)登記失業(yè)率均在國(guó)家控制目標(biāo)范圍內(nèi)，但與就業(yè)高度相關(guān)的公共就業(yè)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)不足，就業(yè)指導(dǎo)、法律援助和生產(chǎn)技術(shù)培訓(xùn)等公共服務(wù)缺失。勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)的政策和保障措施不到位，影響農(nóng)民工長(zhǎng)期融入城市。

受城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民人均可支配收入“雙低”且農(nóng)村低收入人群比例高的影響，貧困地區(qū)居民對(duì)最低生活保障、養(yǎng)老和醫(yī)療保障等基本公共服務(wù)的需求比城鎮(zhèn)居民更為迫切。但是，三縣區(qū)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金收不抵支矛盾突出，城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)基金入不敷出形勢(shì)嚴(yán)峻，且個(gè)體、靈活就業(yè)人員斷保現(xiàn)象增多，參保繳費(fèi)人員流失嚴(yán)重。根據(jù)統(tǒng)計(jì)調(diào)查，三縣區(qū)跨地區(qū)務(wù)工人員勞動(dòng)合同簽訂率普遍不足一半，養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率不足三成，基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保率在20%以下，工傷保險(xiǎn)參保率低于50%，失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)幾乎與絕大多數(shù)農(nóng)民工無(wú)緣。從行業(yè)情況來(lái)看，制造業(yè)、交通運(yùn)輸倉(cāng)儲(chǔ)業(yè)、批發(fā)零售業(yè)和服務(wù)業(yè)的參保情況相對(duì)較好，而建筑行業(yè)、住宿餐飲業(yè)的農(nóng)民工，雇主或單位為其繳納各項(xiàng)保險(xiǎn)的比例明顯低于其他行業(yè)。

4.醫(yī)療衛(wèi)生體系加速升級(jí)，但歷史欠賬短期難補(bǔ)

隨著醫(yī)改工作的深入開(kāi)展，居民醫(yī)療衛(wèi)生需求逐年增大，三縣區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施資源緊缺現(xiàn)象突出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的設(shè)備多數(shù)陳舊老化，部分醫(yī)療器械超期服務(wù)，村衛(wèi)生室診病僅靠“聽(tīng)診器、血壓計(jì)、體溫計(jì)”老三件，普遍缺乏基本的醫(yī)療設(shè)備和開(kāi)展中醫(yī)適宜治療常用設(shè)備，且缺乏有職業(yè)資格認(rèn)證的村醫(yī)，短期難以達(dá)到國(guó)家平均水平。

5.民政服務(wù)強(qiáng)化兜底作用，但服務(wù)提升后勁不足

三縣區(qū)已基本完成了城鄉(xiāng)低保和農(nóng)村五保提標(biāo)任務(wù)，且加強(qiáng)了各項(xiàng)救助制度的銜接配套，充分發(fā)揮社會(huì)救助的綜合效應(yīng)，形成了臨時(shí)救助與其他社會(huì)救助措施各有側(cè)重、相互銜接、良性互動(dòng)的運(yùn)行機(jī)制，保證了兜底作用的發(fā)揮。但存在的主要問(wèn)題有：核算家庭收入仍然采取傳統(tǒng)的入戶(hù)調(diào)查手法，仍然存在低保家庭經(jīng)濟(jì)狀況收高報(bào)低的現(xiàn)象和低保對(duì)象進(jìn)易出難、進(jìn)多出少的問(wèn)題；鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心敬老院、農(nóng)村幸福院等養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施、軟硬件大多不夠完善，入住率普遍不高；養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)缺乏管理、醫(yī)護(hù)、康復(fù)、健身和心理等專(zhuān)業(yè)人才，養(yǎng)老服務(wù)水平處于較低層次。

6.公租房項(xiàng)目開(kāi)展順利，但棚戶(hù)區(qū)和農(nóng)村危房改造受阻

三縣區(qū)公租房項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和進(jìn)度均能達(dá)到國(guó)家要求，但是棚戶(hù)區(qū)和農(nóng)村危房改造進(jìn)展緩慢。一方面，棚戶(hù)區(qū)改造片區(qū)多位于城中村、城區(qū)周邊，拆遷改造涉及房屋密度高、總量大、種類(lèi)多、情況復(fù)雜。另一方面，貸款資金不足以支付征收補(bǔ)償安置費(fèi)用和回購(gòu)房源款項(xiàng)，資金短缺已經(jīng)成為制約棚戶(hù)區(qū)改造工作的最重要因素。農(nóng)村危房戶(hù)沒(méi)有資金翻建或維修房屋，留守農(nóng)民無(wú)建房勞力，導(dǎo)致不愿意建房和建不起房的現(xiàn)象同時(shí)存在。另外，農(nóng)村危房改造工作，建設(shè)部門(mén)在縣一級(jí)是最基層的機(jī)構(gòu)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)沒(méi)有專(zhuān)人負(fù)責(zé)，工作開(kāi)展難度大。

對(duì)策建議

1.調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變服務(wù)供給方式

（1）在不斷提高公共服務(wù)支出占財(cái)政支出比重的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)建立公共服務(wù)投入的穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，努力增加基本公共服務(wù)財(cái)政資源投入總量，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金進(jìn)一步向基本公共服務(wù)領(lǐng)域傾斜。

（2）轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)的基本公共服務(wù)管理理念和投入模式，加快實(shí)現(xiàn)由“行政化管理”向“社會(huì)化管理”轉(zhuǎn)變，即加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化服務(wù)、養(yǎng)老、就業(yè)和社會(huì)保障等領(lǐng)域的投入和市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。

（3）緊緊圍繞居民日益增長(zhǎng)的多層次、多樣化基本公共服務(wù)需求，降低準(zhǔn)入門(mén)檻，引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域，以社會(huì)資本投入運(yùn)營(yíng)、社會(huì)資本與政府合作、政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式推動(dòng)貧困地區(qū)基本公共服務(wù)發(fā)展。

2.加強(qiáng)統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)，推進(jìn)區(qū)域城鄉(xiāng)一體化

（1）在統(tǒng)籌區(qū)域和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的前提下，加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和生態(tài)環(huán)境等基本公共服務(wù)的投入，優(yōu)先保障農(nóng)村和落后地區(qū)的基本公共服務(wù)，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，建立健全城鄉(xiāng)資源共享互補(bǔ)的良性協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制。

（2）將基本公共服務(wù)建設(shè)與城鄉(xiāng)一體化同步規(guī)劃、同步推進(jìn)并協(xié)調(diào)發(fā)展，在加快重點(diǎn)區(qū)域開(kāi)發(fā)建設(shè)和新型農(nóng)村建設(shè)的同時(shí)，同步規(guī)劃好學(xué)校、醫(yī)院和文化等設(shè)施布局，不斷完善城鄉(xiāng)教育、衛(wèi)生、文化、體育、科技和住房等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時(shí)，在加大對(duì)貧困地區(qū)義務(wù)教育資金投入的基礎(chǔ)上，也要加大對(duì)普通高中和學(xué)前教育資金的投入，加快基礎(chǔ)設(shè)施更新?lián)Q代，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化校舍和配套設(shè)施，全面消除現(xiàn)存危房，促進(jìn)各類(lèi)教育資源均衡發(fā)展。

（3）加快推進(jìn)健康與養(yǎng)老服務(wù)工程建設(shè)，確保醫(yī)療、養(yǎng)老、工傷、失業(yè)和生育等各類(lèi)保障實(shí)現(xiàn)全覆蓋。

3.理順公共服務(wù)機(jī)制，優(yōu)化資源要素配置

在統(tǒng)一規(guī)劃和加大投入的基礎(chǔ)上，盡快出臺(tái)確保基本公共服務(wù)供給主體、資金來(lái)源和管理體制的規(guī)范性制度，加快創(chuàng)建和升級(jí)集基層組織、各級(jí)陣地與綜合服務(wù)等功能于一體，并能提供一站式服務(wù)的綜合公共服務(wù)中心。加強(qiáng)教育宣傳和就業(yè)觀(guān)念的轉(zhuǎn)變，健全完善人員培訓(xùn)及專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員幫扶帶動(dòng)制度，建立定性定量考核評(píng)價(jià)體系。專(zhuān)門(mén)制訂貧困地區(qū)人才引進(jìn)制度，出臺(tái)相關(guān)優(yōu)惠政策和扶持措施，吸納更多優(yōu)秀人才向貧困地區(qū)流動(dòng)，以解決貧困地區(qū)教育、衛(wèi)生和文化等領(lǐng)域人才短缺問(wèn)題。

（作者單位：中國(guó)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)研究院社會(huì)發(fā)展研究所）

編輯：田佳奇

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.04.011