區(qū)域政策實(shí)施效果保障體系研究

◎蔡之兵

區(qū)域政策實(shí)施效果保障體系研究

◎蔡之兵

區(qū)域政策在實(shí)現(xiàn)縮小區(qū)域差距和區(qū)域均衡發(fā)展目標(biāo)上具有無(wú)可替代的重要意義。在實(shí)踐中，區(qū)域政策重疊和區(qū)域政策泛化現(xiàn)象大量出現(xiàn)，致使區(qū)域政策效果逐漸下降。本文從區(qū)域政策實(shí)施的要求、環(huán)節(jié)、依據(jù)、對(duì)象、過(guò)程和目的六個(gè)方面探析區(qū)域政策實(shí)施效果保障體系建設(shè)問(wèn)題。

區(qū)域政策；實(shí)施效果；保障體系

區(qū)域政策是由中央政府給予欠發(fā)達(dá)地區(qū)在發(fā)展地位、稅收比例、對(duì)外貿(mào)易、資金、人才要素和招商引資等方面的優(yōu)惠政策，旨在提高欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，從而縮小欠發(fā)達(dá)區(qū)域與發(fā)達(dá)區(qū)域間差距，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域間的均衡發(fā)展。在包括財(cái)政政策、貨幣政策和產(chǎn)業(yè)政策等在內(nèi)的宏觀調(diào)控政策體系中，區(qū)域政策在中央政府層面受到的重視程度以及在地方政府層面受到的歡迎程度都是其他政策難以比擬的。在實(shí)踐中，區(qū)域政策重疊和區(qū)域政策泛化現(xiàn)象大量出現(xiàn)，致使區(qū)域政策效果逐漸下降。本文從區(qū)域政策實(shí)施的要求、環(huán)節(jié)、依據(jù)、對(duì)象、過(guò)程和目的六個(gè)方面探析如何保障我國(guó)區(qū)域政策的實(shí)施效果。

實(shí)施要求的差異化

區(qū)域政策能否實(shí)現(xiàn)預(yù)期目的很大程度上取決于欠發(fā)達(dá)區(qū)域所獲得的優(yōu)惠待遇程度。與其他區(qū)域相比，區(qū)域政策作用對(duì)象區(qū)域所獲得政策待遇優(yōu)惠程度越高，其發(fā)展速度超過(guò)其他區(qū)域的可能性就越大，反之作用區(qū)域獲得政策待遇優(yōu)惠程度越低，其發(fā)展速度超過(guò)其他區(qū)域的可能性就越小。因此，區(qū)域政策必須具有差異性，全局普惠導(dǎo)向的區(qū)域政策很難發(fā)揮其促進(jìn)部分區(qū)域優(yōu)先發(fā)展的作用。

然而在當(dāng)前實(shí)踐過(guò)程中，區(qū)域政策的差異化特征逐漸喪失，區(qū)域政策普惠特征日益明顯。最為典型的表現(xiàn)是當(dāng)某一個(gè)地區(qū)獲得中央某項(xiàng)區(qū)域政策支持時(shí)，其他地區(qū)都會(huì)謀求獲得同樣的待遇，不管是跨省份層面的東北振興、西部大開(kāi)發(fā)、東部率先發(fā)展和中部崛起等政策，還是只涉及個(gè)別省份的各種綜合試驗(yàn)區(qū)、高新技術(shù)園區(qū)、工業(yè)園區(qū)和自由貿(mào)易區(qū)等政策，都有類似情況。以自由貿(mào)易區(qū)為例，2013年8月份，上海成為我國(guó)第一個(gè)自由貿(mào)易區(qū)，自此之后幾乎所有省市都開(kāi)始申請(qǐng)自由貿(mào)易區(qū)政策，截至2016年9月，全國(guó)已經(jīng)有11家自由貿(mào)易區(qū)，同時(shí)還有10余省市在申請(qǐng)，普惠特征極為明顯。

區(qū)域政策這種全面普惠特征實(shí)際上反映了隨著保持經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)壓力的增大和經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)潛在空間的縮小，中央政府希望通過(guò)實(shí)施大量區(qū)域政策促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而保持整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意圖。但是筆者認(rèn)為，喪失差異化特征的區(qū)域政策不僅不能實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，反而會(huì)造成資源的極大浪費(fèi)和地方政府之間的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)。這是因?yàn)閰^(qū)域政策始終是一個(gè)局部政策，它只能通過(guò)作用局部區(qū)域來(lái)帶動(dòng)整體區(qū)域發(fā)展，而無(wú)法直接作用于整體區(qū)域發(fā)展。因此，未來(lái)區(qū)域政策仍應(yīng)堅(jiān)持差異化原則，根據(jù)不同區(qū)域發(fā)展實(shí)際情況與需求，實(shí)施不同時(shí)序、不同優(yōu)惠程度、不同政策工具和不同發(fā)展路徑的區(qū)域政策。

實(shí)施環(huán)節(jié)的程序化

某種程度上，政府政策的實(shí)施同企業(yè)項(xiàng)目的實(shí)施是相似的，都應(yīng)該具有一套嚴(yán)格、全面和科學(xué)的流程。就區(qū)域政策而言，區(qū)域政策的實(shí)施過(guò)程至少應(yīng)該包括問(wèn)題區(qū)域的識(shí)別→區(qū)域政策目標(biāo)的確定→政策手段的選取→政策資源的保障→政策的具體實(shí)施→政策實(shí)施過(guò)程的監(jiān)督→政策效果的評(píng)估與反饋等幾個(gè)步驟。然而在實(shí)踐過(guò)程中，存在明顯的“重口號(hào)輕實(shí)質(zhì)”“重開(kāi)頭輕結(jié)尾”“重立項(xiàng)輕評(píng)價(jià)”“重投入輕產(chǎn)出”等弊端，整個(gè)政策的實(shí)施流程并不完善，存在一定缺陷與漏洞。

在區(qū)域政策實(shí)踐中，由于政府尤其是中央政府和各部委掌握著大量的資源，地方政府為了獲得這些資源，會(huì)采取各種方式和途徑去申請(qǐng)區(qū)域政策，這直接導(dǎo)致地方政府在爭(zhēng)取區(qū)域政策落地階段形成激烈的競(jìng)爭(zhēng)。而當(dāng)?shù)胤秸@得區(qū)域政策，各種政策資源下放到地方后，區(qū)域政策的其他環(huán)節(jié)，如區(qū)域政策的實(shí)施過(guò)程監(jiān)督、最終實(shí)施效果評(píng)估等環(huán)節(jié)都或多或少被忽視了。其中，區(qū)域政策的績(jī)效評(píng)估環(huán)節(jié)被忽視的程度最為嚴(yán)重，如西部大開(kāi)發(fā)、東北振興和中部崛起戰(zhàn)略都已經(jīng)實(shí)施了10余年，然而相關(guān)政府部門很少對(duì)這些政策的投入產(chǎn)出效益、實(shí)施效率和效果進(jìn)行研究并向社會(huì)發(fā)布研究成果，實(shí)際上學(xué)界對(duì)區(qū)域政策的績(jī)效進(jìn)行評(píng)估的研究也是相對(duì)較少的。這充分表明目前社會(huì)各界對(duì)區(qū)域政策實(shí)施效果的關(guān)注度不夠。

區(qū)域政策的效果保障需要所有環(huán)節(jié)的完善，尤其是實(shí)施效果的績(jī)效評(píng)估環(huán)節(jié)更為重要。這是因?yàn)?，?jī)效評(píng)估環(huán)節(jié)一方面能夠?yàn)閰^(qū)域政策實(shí)施的整個(gè)流程提供評(píng)價(jià)基準(zhǔn)，為未來(lái)其他區(qū)域政策的實(shí)施提供參考和借鑒；另一方面科學(xué)的績(jī)效評(píng)估有助于完善區(qū)域政策的實(shí)施流程，避免有損區(qū)域政策實(shí)施效果的環(huán)節(jié)一再出現(xiàn)而影響區(qū)域政策的實(shí)施效果。區(qū)域政策必須堅(jiān)持走嚴(yán)格的程序化道路，區(qū)域政策實(shí)施流程的每個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)有比較清晰和固定的模式并予以監(jiān)督，同時(shí)對(duì)于任何一項(xiàng)區(qū)域政策都應(yīng)該堅(jiān)持進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，記錄和分析評(píng)估結(jié)果，并在未來(lái)區(qū)域政策實(shí)踐過(guò)程中予以改進(jìn)，最終實(shí)現(xiàn)提高區(qū)域政策效益的目標(biāo)。

實(shí)施依據(jù)的法制化

區(qū)域政策的法制化指的是，在各級(jí)政府制訂針對(duì)下一級(jí)區(qū)域的區(qū)域政策時(shí)，都應(yīng)該有相關(guān)法律予以支撐。

當(dāng)前區(qū)域政策的制訂和實(shí)施過(guò)程存在明顯的法制化缺陷，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是區(qū)域政策的整個(gè)實(shí)施流程缺乏明確的法律支撐。從實(shí)踐看，區(qū)域政策多由政府和部分職能部門制定，隨意性較大，由于缺乏法律保障，區(qū)域政策實(shí)施環(huán)節(jié)的完整性難以得到保障。二是對(duì)于一個(gè)完整區(qū)域而言，由于早期區(qū)域發(fā)展過(guò)于重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視法律制度等環(huán)境建設(shè)，導(dǎo)致部分地區(qū)制定的區(qū)域政策存在連續(xù)性、強(qiáng)制性與約束性不夠的問(wèn)題。如區(qū)域政策多涉及區(qū)域規(guī)劃，但是目前國(guó)內(nèi)并沒(méi)有出臺(tái)《區(qū)域規(guī)劃法》，這使得很多區(qū)域在發(fā)展過(guò)程中經(jīng)常遇到制約自身發(fā)展的因素，但是由于無(wú)法找到合適的法律依據(jù)進(jìn)行適時(shí)調(diào)整而陷入發(fā)展困局，如義烏市的“小馬拉大車”現(xiàn)象。三是區(qū)域關(guān)系的治理也需要區(qū)域政策的法制化。一段時(shí)間以來(lái)，行政區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的典型特征之一。一方面激烈的區(qū)域沖突導(dǎo)致了地方惡性競(jìng)爭(zhēng)、零成本招商引資行為以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同等現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)；另一方面，即使在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展程度較高的區(qū)域，由于缺乏區(qū)域關(guān)系法律引導(dǎo)，區(qū)域間的沖突也始終存在。以長(zhǎng)三角為例，自1990年以來(lái)，長(zhǎng)三角區(qū)域三個(gè)省、直轄市級(jí)地方立法主體和五個(gè)較大市的立法主體（南京、無(wú)錫、蘇州、杭州和寧波）共制定了900余件地方性法規(guī)和政府規(guī)章。這些法規(guī)和政府規(guī)章為本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展提供了有力的法制保障。但是隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的加快，區(qū)域內(nèi)地方立法的不協(xié)調(diào)性和沖突開(kāi)始逐步顯現(xiàn)。

加強(qiáng)區(qū)域政策的法制化，就是通過(guò)制定明確的法律依據(jù)來(lái)促進(jìn)區(qū)域關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)展和區(qū)域自身的健康發(fā)展。未來(lái)應(yīng)該考慮完善包括區(qū)域經(jīng)濟(jì)含義的法律界定、區(qū)域經(jīng)濟(jì)立法形式及其決策機(jī)制、區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理體制、區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理基本原則、管理職責(zé)與權(quán)限、管理制度、跨地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)作主體地位、權(quán)利義務(wù)及其實(shí)現(xiàn)形式的界定、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展涉及的法律責(zé)任等內(nèi)容在內(nèi)的法制化體系。

實(shí)施對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)化

在決定區(qū)域政策實(shí)施效果的諸多因素中，準(zhǔn)確識(shí)別區(qū)域政策的作用對(duì)象是重要因素之一。根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，可以將區(qū)域發(fā)展問(wèn)題分為膨脹病、落后病與蕭條病三種。北京、貴州和東北地區(qū)是這三種區(qū)域發(fā)展問(wèn)題的各自典型代表。但是這并不意味著這三種區(qū)域是區(qū)域政策的作用對(duì)象。實(shí)際上，如果以北京市、貴州省和東北地區(qū)作為區(qū)域政策的作用區(qū)域并實(shí)施相關(guān)政策，是很難保障最終政策效果的。這是因?yàn)椋阂环矫孢@種區(qū)域政策作用區(qū)域面積過(guò)大，其內(nèi)部各次級(jí)區(qū)域所遇到的問(wèn)題并不相同。以北京為例，雖然北京整體上遇到的是膨脹病，但是從區(qū)縣級(jí)甚至街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的區(qū)域分析，這些區(qū)域不可能都面臨膨脹問(wèn)題，對(duì)所有區(qū)域?qū)嵤┫嗤瑓^(qū)域政策無(wú)疑會(huì)使得部分區(qū)域發(fā)展受到影響；另一方面，以省一級(jí)完整行政區(qū)域作為區(qū)域政策實(shí)施對(duì)象具有較大弊端，這是因?yàn)槭〖?jí)政府已經(jīng)具備較強(qiáng)的發(fā)展獨(dú)立性，區(qū)域政策的實(shí)施可能會(huì)受到這種獨(dú)立性的抑制，另外如果按照省級(jí)行政區(qū)來(lái)實(shí)施區(qū)域政策無(wú)疑會(huì)加劇行政區(qū)之間的激烈經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)。因此，目前的區(qū)域政策選擇作用區(qū)域思路是需要改進(jìn)的。實(shí)際上，根據(jù)國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家區(qū)域政策實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域體系來(lái)實(shí)施區(qū)域政策是比較合適的思路。

標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域指的是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)國(guó)土進(jìn)行全面和詳細(xì)劃分而形成的內(nèi)部均質(zhì)區(qū)域。標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域的劃分是區(qū)域政策實(shí)施和管理過(guò)程的前提和基礎(chǔ)，是保障區(qū)域政策實(shí)施效果的關(guān)鍵。標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域是區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究的主要對(duì)象。包括美國(guó)、歐盟在內(nèi)的諸多國(guó)家都對(duì)自身區(qū)域進(jìn)行了標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域劃分。1977年，美國(guó)經(jīng)濟(jì)分析局（BEA）將美國(guó)全國(guó)劃分為183個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)地區(qū)（EA），后調(diào)整為179個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)地區(qū)；而歐盟的地域統(tǒng)計(jì)單位命名法（Nomenclature ofTerritorial Units for Statistics，NUTS）標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域劃分案例更為經(jīng)典，NUTS是由歐洲統(tǒng)計(jì)局建立，旨在為歐盟提供獨(dú)一無(wú)二和統(tǒng)一的區(qū)域單元?jiǎng)澐?。截?016年，NUTS按照區(qū)域規(guī)模的不同，將歐盟劃分為98個(gè)NUTS1區(qū)域、273個(gè)NUTS2區(qū)域、1324個(gè)NUTS3區(qū)域，并隨著各國(guó)的行政區(qū)劃調(diào)整而實(shí)時(shí)更新。歐盟的NUTS體系在區(qū)域統(tǒng)計(jì)資料收集與分析、區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問(wèn)題研究以及為構(gòu)建共同的區(qū)域政策提供資料參考等方面發(fā)揮了極大的作用。

與我國(guó)區(qū)域政策選擇作用區(qū)域不同，美國(guó)與歐盟的標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域體系是由比較微觀的區(qū)域組成的，這種體系的好處有二：一是作用區(qū)域面積小，使得區(qū)域內(nèi)部同質(zhì)程度更高，區(qū)域政策的實(shí)施精度就能提高。二是作用區(qū)域面積較小有助于區(qū)域政策效果的發(fā)揮，同樣的資源投入到一個(gè)省和投入到一個(gè)縣所能發(fā)揮的作用程度肯定有天壤之別。因此未來(lái)應(yīng)該盡快構(gòu)建至少細(xì)化到縣一級(jí)行政區(qū)的中國(guó)自身標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域體系，以提高區(qū)域政策實(shí)施的精準(zhǔn)度，從而提高區(qū)域政策實(shí)施效果。

實(shí)施過(guò)程的協(xié)同化

區(qū)域政策的協(xié)同化要求指的是區(qū)域政策的實(shí)施應(yīng)該同其他政策協(xié)同發(fā)揮作用，形成一個(gè)有機(jī)的政策系統(tǒng)。根據(jù)政策類型的不同，本文將政策分為兩種：空間政策和非空間政策?？臻g政策指的是政策實(shí)施過(guò)程具有明顯的空間載體或者空間差異的政策，如城市發(fā)展政策、城市規(guī)劃政策、土地政策、主體功能區(qū)政策和交通政策，區(qū)域政策也屬于空間政策的一種。非空間政策指的是沒(méi)有空間載體特征以及空間差異特征的政策，如貨幣政策、信貸政策、人口政策、稅收政策、國(guó)企政策和環(huán)境政策等。因此區(qū)域政策實(shí)施途徑的系統(tǒng)化包括區(qū)域政策與其他空間政策的協(xié)同發(fā)揮作用，也包括與其他非空間政策協(xié)同發(fā)揮作用兩種方式。

一是建立區(qū)域政策與其他空間政策的協(xié)同作用機(jī)制。由于空間政策都具有同樣的空間屬性，不同的空間政策間會(huì)存在一定的相互制約作用。在這種背景下，區(qū)域政策必須注意協(xié)調(diào)不同空間政策之間的限制性和沖突性。以城市發(fā)展政策與區(qū)域政策為例，對(duì)于一個(gè)城市而言，其城市發(fā)展政策的目的在于吸納周邊區(qū)域要素從而促進(jìn)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展，最終的結(jié)果是形成極化非均衡發(fā)展的區(qū)域類型。與此相反，區(qū)域政策的作用在于均衡區(qū)域發(fā)展，形成均衡的區(qū)域類型，注意并協(xié)調(diào)這兩種不同目的的空間政策，有助于降低空間政策之間的無(wú)謂消耗。

二是建立區(qū)域政策與非空間政策的協(xié)同作用機(jī)制，強(qiáng)調(diào)不同屬性政策之間的配合和疊加效應(yīng)。非空間政策的實(shí)施會(huì)對(duì)整體區(qū)域產(chǎn)生影響，雖然這種影響也會(huì)因?yàn)閰^(qū)域本身經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、政府能力等因素的不同而存在差異，但是從政策機(jī)理分析，非空間政策的目的在于調(diào)整整體區(qū)域的發(fā)展方向，是其他空間政策的實(shí)施前提與背景。因此區(qū)域政策的實(shí)施應(yīng)該充分考慮這種整體背景并依此為約束條件，調(diào)整區(qū)域政策的內(nèi)容結(jié)構(gòu)與實(shí)施思路，最大限度地利用非空間政策的導(dǎo)向作用，提高區(qū)域政策效果。以貨幣政策和環(huán)境政策為例，當(dāng)中央政府實(shí)施比較寬松的貨幣政策時(shí)，區(qū)域政策的實(shí)施就應(yīng)該充分利用這種政策背景下資金要素充足的優(yōu)勢(shì)去大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)；當(dāng)中央政府實(shí)施比較嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)政策與標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，區(qū)域政策的實(shí)施就應(yīng)該強(qiáng)調(diào)區(qū)域發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型升級(jí)，避免區(qū)域政策與環(huán)境政策的沖突。

實(shí)際上，在一個(gè)國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策體系中，不同政策雖然“小目標(biāo)不同”，但是“大目標(biāo)”都是保持經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展，所以應(yīng)該按照政策的屬性有機(jī)組合不同政策，構(gòu)建一個(gè)和諧的政策系統(tǒng)。在該系統(tǒng)內(nèi)，包括區(qū)域政策在內(nèi)的任何一項(xiàng)政策的實(shí)施都會(huì)具有協(xié)同作用加成，收到事半功倍的效果。

實(shí)施目標(biāo)的內(nèi)生化

目前區(qū)域政策的外生性比較明顯。首先，區(qū)域政策的內(nèi)涵決定了區(qū)域政策具有外生性，對(duì)于作用區(qū)域而言，區(qū)域政策的來(lái)源是上級(jí)政府，如以省為作用區(qū)域的西部大開(kāi)發(fā)政策，其實(shí)施主體是中央政府；而一個(gè)省內(nèi)部的區(qū)域政策則以地級(jí)市為作用區(qū)域，其實(shí)施主體為省政府。其次，從區(qū)域政策的實(shí)施思路看，區(qū)域政策所需政策資源來(lái)源于上級(jí)政府和相關(guān)職能部門，地方政府“跑政策”現(xiàn)象比較突出，同時(shí)由于地方政府間存在激烈的競(jìng)爭(zhēng)，一個(gè)區(qū)域獲得了某項(xiàng)區(qū)域政策，其他區(qū)域都會(huì)想方設(shè)法獲得這種政策，這充分說(shuō)明區(qū)域政策的外生特征比較明顯。

區(qū)域政策的外生特征至少導(dǎo)致兩個(gè)問(wèn)題出現(xiàn)。第一個(gè)問(wèn)題是不利于區(qū)域政府能力的提高。政府能力對(duì)于提高區(qū)域發(fā)展水平，保障區(qū)域政策效果具有決定性的作用。但是由于區(qū)域政策外生特征明顯，地方政府更多地關(guān)注如何獲得政策以及政策的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，往往忽視了培育政府能力，這種局面使得地方政府自身發(fā)展能力不強(qiáng)，對(duì)區(qū)域發(fā)展實(shí)踐中遇到的問(wèn)題往往束手無(wú)策而只能寄希望于中央政府來(lái)解決。這種發(fā)展結(jié)構(gòu)極大地增加了中央政府的政策負(fù)擔(dān)，也不利于區(qū)域的整體可持續(xù)發(fā)展。第二個(gè)問(wèn)題是導(dǎo)致區(qū)域政策作用期限短期化。根據(jù)發(fā)展實(shí)際情況調(diào)整區(qū)域政策內(nèi)容是必須的，但是整體上看，區(qū)域政策通過(guò)賦予部分區(qū)域特殊地位來(lái)促進(jìn)部分區(qū)域優(yōu)先發(fā)展的這一過(guò)程應(yīng)該是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，從區(qū)域政策的制定、出臺(tái)、實(shí)施、見(jiàn)效和評(píng)估等環(huán)節(jié)看，每一項(xiàng)區(qū)域政策都應(yīng)該是經(jīng)過(guò)科學(xué)集體決策、統(tǒng)籌規(guī)劃的，不能輕易變動(dòng)。然而在實(shí)踐中，區(qū)域政策的變動(dòng)明顯不符合這一規(guī)律，前一個(gè)區(qū)域政策是否發(fā)揮效果尚不得而知，下一個(gè)區(qū)域政策又隨之而來(lái)的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。同時(shí)區(qū)域政策也往往隨政府領(lǐng)導(dǎo)層更替而發(fā)生重大變化。

區(qū)域政策外生特征既導(dǎo)致地方政府忽略了政府能力和自我發(fā)展能力的培育，又導(dǎo)致區(qū)域政策實(shí)施期限的短期化，最終使得區(qū)域政策效果難以得到保障。因此，未來(lái)區(qū)域政策應(yīng)該著眼于提高地方政府內(nèi)生能力的建設(shè)，提高地方政府自我發(fā)展能力，為整體區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。同時(shí)應(yīng)該通過(guò)程序化和法制化等途徑提高區(qū)域政策的科學(xué)性，強(qiáng)化區(qū)域政策的內(nèi)在約束性，避免區(qū)域政策頻繁變動(dòng)導(dǎo)致的區(qū)域政策效果下降。

（作者單位：國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.01.000 ■ 編輯：云霞