山東省社會救助體系建設(shè)研究

◎張澤勝

山東省社會救助體系建設(shè)研究

◎張澤勝

社會救助是政府免費為符合條件的城鄉(xiāng)居民提供的重要基本公共服務(wù)項目。本文從基本公共服務(wù)均等化視角出發(fā)，以山東省部分社會救助項目發(fā)展歷程為考察視角，詳細闡述了城鄉(xiāng)低保、醫(yī)療救助、臨時救助和特困人員供養(yǎng)制度等社會救助制度體系發(fā)展現(xiàn)狀、呈現(xiàn)出的特征及取得的成效，并提出了優(yōu)化山東省城鄉(xiāng)社會救助均衡發(fā)展的路徑。

基本公共服務(wù)；社會救助；均等化

社會救助是現(xiàn)代社會保障體系中的重要組成部分，與社會保險、社會福利和優(yōu)撫安置等一起構(gòu)成了具有中國特色的社會保障體系，并在其中發(fā)揮著“社會穩(wěn)定器”的重要作用。社會救助是指國家和社會對于遭受自然災(zāi)害、失去勞動能力或者其他低收入公民給予物質(zhì)幫助或精神救助，以維持其基本生活需求，保障其最低生活水平的各種措施。由此可見，社會救助是最基礎(chǔ)和最低層次的社會保障形式，其根本目的是為無法維持最低生活水平的公民提供最低程度的社會保障。

在現(xiàn)代社會，社會救助具有公共產(chǎn)品（服務(wù)）屬性，是各級政府義不容辭的責(zé)任，在保障低收入群體基本生存權(quán)益、調(diào)節(jié)收入分配差距和促進社會融合方面發(fā)揮著無可替代的作用，是各級政府應(yīng)當(dāng)首先提供的基本公共服務(wù)之一。在實踐中，各級政府都以促進社會救助基本公共服務(wù)均等化作為政策目標。所謂社會救助均等化，主要是指政府要為貧困或陷入困境群體提供基本的、在不同階段具有不同標準和范圍的、最終大致均等的社會救助服務(wù)，從而幫助他們擺脫生存危機，體現(xiàn)社會公平和進步。黨的十八大報告明確提出到2020年要達到“基本公共服務(wù)均等化總體實現(xiàn)”的宏偉目標，這不僅對我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的發(fā)展提出了更高的要求，也為今后一段時間內(nèi)我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的發(fā)展指明了方向。因此，城鄉(xiāng)社會救助均等化必然成為完善社會救助制度的基本目標之一。

本文的基本公共服務(wù)均等化包含兩個方面：一是居民享受基本公共服務(wù)的機會均等，如公民在面對生活困境時都有平等享受社會救助的權(quán)利；二是居民享受基本公共服務(wù)的結(jié)果均等，如每一個公民無論住在什么地方，城市或鄉(xiāng)村，享受的最低生活保障和醫(yī)療救助等公共服務(wù)，在數(shù)量和質(zhì)量上都應(yīng)大體相同，即結(jié)果相對公平。要想實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化必須推進二者融合統(tǒng)籌發(fā)展。本文試圖在基本公共服務(wù)均等化的視角下，考察山東省社會救助均等化發(fā)展的現(xiàn)狀，探索進一步優(yōu)化山東省城鄉(xiāng)社會救助均等化的實現(xiàn)路徑。

發(fā)展現(xiàn)狀

隨著山東省經(jīng)濟社會發(fā)展和財政投入的加快，全省社會救助的總體水平不斷提高，城鄉(xiāng)間社會救助的差距逐步縮小，城鄉(xiāng)社會救助均等化速度明顯加快，為保障和改善民生，有效緩解城鄉(xiāng)收入分配差距，促進社會公平正義發(fā)揮了重要作用。

1.保障范圍由城鄉(xiāng)有別逐步過渡到城鄉(xiāng)整合階段

（1）最低生活保障制度由城鄉(xiāng)分立到城鄉(xiāng)一體。根據(jù)國家部署，1994年，山東省啟動城市低保制度建設(shè)試點工作，1997年底，全省17個市（地）和139個縣（市、區(qū)）全部出臺了城市低保工作建制文件，標志著山東省城市低保制度的全面建立和實施；山東省農(nóng)村居民最低生活保障制度建設(shè)起步比較早，從1996年就開始了探索和實踐，經(jīng)過多年努力，于2006年底全面建制；縱觀城鄉(xiāng)低保項目發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)山東省城鄉(xiāng)低保制度建設(shè)體現(xiàn)出了先城市后農(nóng)村的特征。2014年，根據(jù)《社會救助暫行辦法》的精神，結(jié)合山東省經(jīng)濟社會發(fā)展水平和社會救助工作實際，出臺了《山東省最低生活保障管理辦法》，徹底打破了城鄉(xiāng)二元社會救助工作格局，在制度層面明確了城鄉(xiāng)居民享有同等的最低生活保障政策、申請審核審批流程等，城鄉(xiāng)低保制度實現(xiàn)了在享受條件、辦理流程和管理監(jiān)督體制等方面的城鄉(xiāng)均等化，有條件的地方已經(jīng)實現(xiàn)了城鄉(xiāng)低保制度的一體化。

（2）城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度全面實現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化。根據(jù)中央統(tǒng)一部署，山東省農(nóng)村醫(yī)療救助、城市醫(yī)療救助分別于2004年、2005年開展試點工作，農(nóng)村醫(yī)療救助在2005年全面建制。為順應(yīng)城鄉(xiāng)一體化，山東省于2012年對農(nóng)村醫(yī)療救助、城市醫(yī)療救助制度進行了整合，出臺了《山東省城鄉(xiāng)醫(yī)療救助辦法》，打破了城鄉(xiāng)戶籍壁壘，明確了城鄉(xiāng)醫(yī)療救助的對象、方式、程序和標準，使城鄉(xiāng)醫(yī)療救助對象享有同等醫(yī)療救助政策，全面統(tǒng)一了醫(yī)療救助資金的籌集、撥付和管理使用規(guī)定，建立起了覆蓋城鄉(xiāng)困難群眾的統(tǒng)一醫(yī)療救助制度。

（3）覆蓋城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一的臨時救助制度全面建立。2009年，山東省在省級層面印發(fā)了《關(guān)于進一步建立健全城鄉(xiāng)臨時救助制度的通知》，臨時救助制度在全省全面建立。臨時救助不分城鄉(xiāng)戶籍，為有需要的符合條件的困難家庭提供臨時性生活救助，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)居民臨時救助范圍、救助受理流程、救助標準和資金發(fā)放流程，確保困難群眾基本生活得到有效保障。

2.城鄉(xiāng)居民社會救助標準和水平差距逐年縮小

（1）城鄉(xiāng)最低生活保障標準差距逐年縮小。城市低保標準由2011年的314元/人/月提高至2016年的497元/人/月，人均月補助水平由208元提高至335元。農(nóng)村低保標準由1661元/人/年提高至3814元/人/年，人均月補助水平由94元提高至192元，分別占城鄉(xiāng)居民人均消費支出的31%和43%，全省274.65萬名低保對象從中受益。同時，緊緊圍繞城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化的改革目標，充分考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平、消費水平以及公共財政的承受能力，科學(xué)制定縮小城鄉(xiāng)低保標準差距的政策措施，鼓勵有條件的地方率先實現(xiàn)低保標準城鄉(xiāng)一體化，全省城鄉(xiāng)低保標準之比由2011年的2.27∶1縮小到2016年1.56∶1,預(yù)計到2020年將達到1.5∶1。

（2）進一步提高農(nóng)村五保供養(yǎng)標準。全省五保集中供養(yǎng)標準由2011年的3189元/人/年提高到2016年的6370元/人/年，分散供養(yǎng)標準由1986元/人/年提高到4575元/人/年，農(nóng)村五保集中供養(yǎng)率達到25%以上。

3.政府支出責(zé)任由城鄉(xiāng)有別到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

（1）城鄉(xiāng)低保所需資金渠道逐步統(tǒng)一。在建立城市低保制度時，山東省明確規(guī)定城市低保所需資金，屬政府承擔(dān)的部分，由市、區(qū)兩級財政按比例分擔(dān)，省屬低保對象由省財政負擔(dān)；在建立農(nóng)村低保制度時，按照分級負擔(dān)、多方籌措的原則，由各級人民政府列入財政預(yù)算，以市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政投入為主，省級財政根據(jù)各地經(jīng)濟發(fā)展水平和財力狀況，對農(nóng)村低保對象給予適當(dāng)補助。2013年，為促進城鄉(xiāng)低保均衡化發(fā)展，山東省首次將城鄉(xiāng)低保省級以上補助資金按照“因素法”進行統(tǒng)籌分配，城鄉(xiāng)低保資金渠道實現(xiàn)了統(tǒng)一，有力促進了社會救助基本公共服務(wù)均等化。

（2）城鄉(xiāng)醫(yī)療救助資金籌資機制實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。城市醫(yī)療救助制度建立之初，市、縣（市、區(qū)）兩級是財政投入的主體，省級財政每年籌集的城市醫(yī)療救助資金主要用于省屬單位低保對象醫(yī)療救助，同時對財政特別困難地區(qū)予以適當(dāng)補助。農(nóng)村醫(yī)療救助制度建制之初省級財政并未安排預(yù)算，只是要求各級財政要安排資金對農(nóng)村五保戶、貧困家庭等困難群體給予醫(yī)療救助。隨著2012年《山東省城鄉(xiāng)醫(yī)療救助辦法》的出臺，山東省醫(yī)療救助制度實現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化，籌集機制進一步健全，報銷比例明顯提高，大多數(shù)地方大病救助占個人政策內(nèi)自負費用比例提高到70%以上。

（3）臨時救助資金從制度建立之初就實現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化籌資機制。為了進一步健全臨時救助制度，2015年山東省政府印發(fā)了《關(guān)于貫徹落實國發(fā)〔2014〕47號文件建立健全臨時救助制度的通知》，對臨時救助項目資金籌集機制提出了明確要求，要求各級政府多方籌集臨時救助資金，財政部門要將其列入年度預(yù)算，戶籍不再是籌集資金的考慮因素，實現(xiàn)了臨時救助籌集城鄉(xiāng)一體化。

4.社會救助水平區(qū)域差距逐年縮小

與全國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平不一的情況相類似，山東省內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展也存在著不平衡的現(xiàn)象，綜合考慮人均財力等因素，可以將全省分為東部發(fā)達地區(qū)與中西部欠發(fā)達地區(qū)兩個區(qū)域，一般將濟南、青島、淄博、東營、煙臺和威海6市作為東部發(fā)達地區(qū)，將其他市作為中西部欠發(fā)達地區(qū)。首先，從城鄉(xiāng)低保標準來看，東部發(fā)達地區(qū)與中西部欠發(fā)達地區(qū)之比已由2011年的1.27∶1和1.37∶1下降到2016年的1.18∶1和1.29∶1，區(qū)域間低保保障水平呈明顯下降趨勢；其次，從五保（保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬）集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)標準來看，東部發(fā)達地區(qū)與中西部欠發(fā)達地區(qū)之比已由2011年的1.6∶1和1.62∶1下降到2016年的1.49∶1和1.43∶1，區(qū)域間五保供養(yǎng)水平也呈現(xiàn)出明顯下降趨勢。可以發(fā)現(xiàn)，山東省社會救助水平區(qū)域差距呈逐年縮小趨勢，較好地體現(xiàn)了社會救助項目區(qū)域均等化的特點。

優(yōu)化路徑

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會救助均衡發(fā)展，是保障改善民生的重要舉措，是完善我國社會救助體系的必由之路，更是全面深化改革的必然要求。實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會救助服務(wù)均等化必然要求我們不能區(qū)別對待城鄉(xiāng)，必須根據(jù)城鄉(xiāng)救助對象的現(xiàn)實需求，提供相對均衡的社會救助服務(wù)，進一步縮小城鄉(xiāng)間社會救助標準、水平等方面的差距，實現(xiàn)有利于促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的社會救助基本公共服務(wù)的均等化。

1.繼續(xù)整合和優(yōu)化城鄉(xiāng)社會救助項目

在目前以基本生活救助為主要內(nèi)容的基礎(chǔ)上，整合和優(yōu)化城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度，緩解政策的“斷崖效應(yīng)”，避免制度“碎片化”。一是整合基本生活救助，逐步將農(nóng)村“五保戶”、城市“三無人員（無勞動能力、無收入來源、無法定贍養(yǎng)人）”供養(yǎng)等生活救助項目統(tǒng)一到城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度框架內(nèi)，提高基本生活救助制度整體性、協(xié)調(diào)性。二是進一步完善促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的專項社會救助。以解決群眾看病難問題為導(dǎo)向，進一步優(yōu)化城鄉(xiāng)醫(yī)療救助政策，提高醫(yī)療救助水平，加快建立完善大額醫(yī)療救助制度，做好與職工基本醫(yī)療保險、居民醫(yī)療保險制度的銜接，積極建立健全醫(yī)療救助定點醫(yī)院醫(yī)療費用總額控制制度，確保有限的救助資源發(fā)揮最大的社會效益。以提高臨時救助制度的時效性、有效性為目的，健全完善城鄉(xiāng)臨時救助制度，科學(xué)確定救助事項、救助標準和救助程序，建立救助資金多方籌措機制，解決好群眾面臨的突發(fā)性、臨時性生活困難。以促進城鄉(xiāng)人力資本提升為目的，完善教育救助政策，保障貧困家庭學(xué)生享有同等的基本教育權(quán)利，推動社會救助向發(fā)展型轉(zhuǎn)變。以提升城鄉(xiāng)居民就業(yè)能力為重點，加大基本生活救助與就業(yè)救助政策銜接，將外來流動人口、低保家庭有勞動能力的人口及時納入就業(yè)救助范圍，提高困難群眾家庭收入。

2.加快社會救助立法，推進社會救助規(guī)范化管理

2014年，國務(wù)院印發(fā)了《社會救助暫行辦法》，結(jié)合實際，在充分調(diào)研論證的基礎(chǔ)上，山東省及時出臺了《山東省社會救助辦法》，標志著全省社會救助工作立法創(chuàng)制取得了突破性進展，為依法依規(guī)救助提供了堅實基礎(chǔ)。為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會救助均衡發(fā)展，使救助工作有法可依、有章可循，必須盡快推動《社會救助法》的出臺。通過社會救助立法，進一步規(guī)范城鄉(xiāng)社會救助實施主體、救助對象、救助標準、監(jiān)督管理及法律責(zé)任等內(nèi)容，依法約束社會救助管理機構(gòu)及其工作人員、被救助對象的行為，切實推動城鄉(xiāng)社會救助走上規(guī)范化、法治化和科學(xué)化運行軌道。同時，根據(jù)不同社會救助項目的特點，由省人大出臺有關(guān)救助項目地方性法規(guī)，切實提高社會救助項目立法層次，為依法救助提供強有力的法律支撐，確保城鄉(xiāng)社會救助各項任務(wù)落到實處、困難群眾得到實惠。

3.提高社會救助標準，縮小城鄉(xiāng)和區(qū)域差距

雖然山東省近年來在縮小城鄉(xiāng)社會救助標準和水平方面做了大量的工作，但現(xiàn)階段山東省各地社會救助水平和實施效果仍存在著較大差異，這與山東省城鎮(zhèn)化水平不高密切相關(guān)，更與各地方政府制定政策的能力有關(guān)。下一步，建議圍繞城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化的改革目標，采取有力措施，縮小區(qū)域之間和城鄉(xiāng)居民之間的社會救助水平差距。一是社會救助資源要適當(dāng)向經(jīng)濟困難地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)傾斜，提高經(jīng)濟困難地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)社會救助標準，特別是要加快提高農(nóng)村最低生活保障標準和補差水平，逐步縮小城鄉(xiāng)低保標準差距；同時，多方籌措資金，切實加大醫(yī)療救助、臨時救助資金投入力度，切實提高醫(yī)療救助和臨時救助水平。二是統(tǒng)籌調(diào)整社會救助標準。根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平、公共財力承受力以及居民消費水平等情況，綜合考慮物價指數(shù)、最低工資標準、社會平均工資水平、財政收入以及人均醫(yī)療費用支出等指標，科學(xué)制定有關(guān)社會救助標準和補助水平，實現(xiàn)救助標準與經(jīng)濟社會發(fā)展水平同步增長，真正實現(xiàn)社會救助標準動態(tài)有序調(diào)整。

4.明確事權(quán)范圍，規(guī)范政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度

當(dāng)前我國正在全面推進財稅體制改革，改革主要內(nèi)容包括合理界定政府間事權(quán)和支出責(zé)任，健全統(tǒng)一規(guī)范透明的財政轉(zhuǎn)移支付制度，進一步完善省以下財政體制，加強縣級政府提供基本公共服務(wù)財力保障能力。社會救助作為基本公共服務(wù)項目，應(yīng)屬于中央和地方的共同事權(quán)，所需政府性支出費用應(yīng)由中央和地方各級政府共同承擔(dān)。因此應(yīng)明確厘清各級政府的支出責(zé)任，規(guī)范政府間轉(zhuǎn)移支付制度。

一是合理劃分各級政府社會救助支出責(zé)任。通過立法明確中央和地方政府在社會救助方面的權(quán)責(zé)劃分，建立健全省級以下各級政府在社會救助方面的權(quán)責(zé)制度，逐步構(gòu)建由中央政府負責(zé)制度建設(shè)和主要財政資金的提供，地方政府負責(zé)社會救助支出的認定、發(fā)放與監(jiān)督等管理和配套資金提供的社會救助事權(quán)劃分機制。

二是改進財政轉(zhuǎn)移支付方式。當(dāng)前，我國財政轉(zhuǎn)移支付的目標定位是確保全國各地區(qū)都能提供均等化的最低標準的基本公共服務(wù)。對于最低標準的基本公共服務(wù)來說，城鄉(xiāng)社會救助制度可以說是基礎(chǔ)的基礎(chǔ)，應(yīng)重點給予保障。改進財政轉(zhuǎn)移支付形式，逐步提高社會救助資金的統(tǒng)籌級次，使社會救助資金在省級內(nèi)部可以橫向調(diào)節(jié)和縱向轉(zhuǎn)移，為實現(xiàn)社會救助基本公共服務(wù)均等化提供財力支撐。

三是規(guī)范轉(zhuǎn)移支付標準。在社會救助轉(zhuǎn)移支付中，用“因素法”替代傳統(tǒng)的“基數(shù)法”，對財政轉(zhuǎn)移支付的標準給予統(tǒng)一和規(guī)范。在選取因素時，注重選取一些不易受到人為控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客觀性因素，對于社會救助項目來說，可以根據(jù)貧困人口數(shù)量、低保對象人數(shù)、人均收入水平、人均GDP、人均財力系數(shù)以及績效評價情況等作為確定各地轉(zhuǎn)移支付標準的衡量指標。

四是建立健全財政轉(zhuǎn)移支付評價、監(jiān)督和考核機制。一方面，要在認真總結(jié)城鄉(xiāng)低保績效評價經(jīng)驗基礎(chǔ)上，根據(jù)每個社會救助項目的不同特點、實施范圍和制度目標定位等情況，對每個社會救助項目分別設(shè)計出一套科學(xué)、合理且具有操作性、量化性、客觀性的績效評價與考核指標，通過政府購買服務(wù)的方式由有資質(zhì)第三方機構(gòu)對財政轉(zhuǎn)移支付資金的使用和效益情況進行評價和考核；另一方面，要通過利用信息化手段、實地檢查、加大信息公開力度等方式建立健全有效的社會救助監(jiān)督制約機制，對財政轉(zhuǎn)移支付資金的分配程序、使用過程和經(jīng)濟效益進行跟蹤反饋，確保社會救助資金安全、有效的使用。

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（作者單位：山東省民政廳核對中心）

10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.11.012 ■ 編輯：田佳奇