脫貧攻堅工作的突破點與新思路
——訪北京師范大學中國扶貧研究院院長張琦

◎本刊記者/張涵

脫貧攻堅工作的突破點與新思路
——訪北京師范大學中國扶貧研究院院長張琦

◎本刊記者/張涵

習近平同志在十九大報告中指出，要堅持精準扶貧、精準脫貧，確保到2020年我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧。截至2016年底，我國仍有農(nóng)村貧困人口4335萬，如何在2年多的時間，按照現(xiàn)有標準，確保貧困人口全部如期脫貧？目前我國扶貧脫貧面臨哪些新狀況、新困難？深度貧困地區(qū)的脫貧攻堅如何破解？對此，記者采訪了北京師范大學中國扶貧研究院院長張琦。

脫貧攻堅取得顯著成效

記者：請您簡要介紹一下我國貧困地區(qū)的貧困人口狀況及目前的脫貧攻堅成效？

張琦：十八大以來，精準扶貧、精準脫貧方略的布局和指引推動了我國脫貧攻堅的實踐創(chuàng)新，取得了顯著成效。

1.農(nóng)村貧困人口持續(xù)大規(guī)模減少

精準扶貧、精準脫貧最直接的成果是農(nóng)村貧困人口持續(xù)大規(guī)模減少，2012年以來全國農(nóng)村貧困人口數(shù)量由2012年的9899萬人減少至2016年的4335萬人，累計減少5564萬人，平均每年減少1391萬人，為2012年總貧困人口數(shù)量的14.1%；全國農(nóng)村貧困發(fā)生率由2012年的10.2%下降至2016年的4.5%，下降5.7個百分點，年均下降1.4個百分點，全國減貧幅度較2012年減少超過一半，東、中、西地區(qū)減貧幅度均超過50%。

2.農(nóng)村居民收入快速增長，增速持續(xù)高于全國

2016年，貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入增長到8452元，名義水平是2012年的1.6倍，扣除價格因素，實際水平是2012年的1.5倍。2013年以來，貧困地區(qū)農(nóng)村居民的可支配收入連續(xù)保持兩位數(shù)增長，年均實際增長10.7%。貧困地區(qū)農(nóng)村居民與全國農(nóng)村居民的收入差距不斷縮小。2012年貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均收入相當于全國農(nóng)村居民人均收入的62.2%，2016年提高為68.4%，提高了6.8個百分點，年均增幅為1.7%，2013-2016年，貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入年均實際增速比全國農(nóng)村平均水平高2.7個百分點。居民整體收入差距繼續(xù)縮小。

3.基礎設施條件得到極大改善

2016年，我國貧困地區(qū)通電話的自然村比重為98.2%，比2012年提高4.9個百分點；通有線電視的自然村比重為81.3%，比2012年提高了12.3個百分點；通寬帶的自然村比重為63.4%，比2012年提高25.1個百分點，貧困地區(qū)接近1/3的自然村實現(xiàn)了寬帶入村；有77.9%的自然村實現(xiàn)了主干道路面硬化，比2013年提高了18個百分點；通客運班車的自然村比重達到49.9%，比2013年提高11.1個百分點，接近一半的自然村實現(xiàn)了客運班車通車，極大地方便了貧困地區(qū)居民的出行。

4.教育文化水平明顯提升

2016年，貧困地區(qū)中16歲以上成員均未完成初中教育的農(nóng)戶比重由2012年的18.2%下降至16.0%，降幅為2.2個百分點，未完成初中教育的農(nóng)戶越來越少；貧困地區(qū)所在自然村上幼兒園便利的農(nóng)戶比重達到79.7%，提高了12.1個百分點；貧困地區(qū)所在自然村上小學便利的農(nóng)戶比重達到84.9%，提高了6.9個百分點；有文化活動室的行政村比重為86.5%，比2012年提高了12個百分點。

5.農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件不斷提高

2016年，擁有合法行醫(yī)證醫(yī)生/衛(wèi)生員的行政村比重為90.4%，比2012年提高7個百分點；所在自然村有衛(wèi)生站的農(nóng)戶比重為91.4%，比2013年提高了7個百分點；擁有畜禽集中飼養(yǎng)區(qū)的行政村比重為28.0%，比2012年提高12個百分點；飲水經(jīng)過集中凈化處理的自然村比重為44.7%，比2013年提高7個百分點；所在自然村垃圾能集中處理的農(nóng)戶比重為50.9%，比2013年提高21個百分點，一半以上的自然村實現(xiàn)了垃圾集中處理。

6.全社會合力扶貧局面初步形成

各級黨政機關、軍隊和武警部隊、國有企事業(yè)單位等率先開展定點扶貧，引領和推進社會扶貧進程；東西扶貧協(xié)作不斷推進，加快西部貧困地區(qū)脫貧減貧；各類市場主體、社會組織和社會各界積極參與，多種形式推進扶貧開發(fā)；組織動員機制不斷完善，社會扶貧主體日益多元化，人人皆愿為、人人皆可為、人人皆能為的社會扶貧局面逐漸形成。

新時期扶貧開發(fā)要有新思路

記者：我國扶貧開發(fā)工作有哪些新舉措、新亮點？

張琦：十八大以來在扶貧脫貧的實踐中，各地探索了很多創(chuàng)新性模式。

1.科學構建精準識別新標準

精準扶貧、精準脫貧戰(zhàn)略，在內(nèi)容上包括精準識別扶貧對象、精準診斷致貧原因、精準安排扶貧項目、精準計劃和使用資金、精準選擇到戶扶貧措施、因人因村精準選派幫扶人員、精準考核和認定脫貧成效。如貴州威寧縣用“四看”（一看房、二看糧、三看勞動力強不強、四看家中有沒有讀書良）的方式精準識別扶貧對象，切實解決了“扶持誰”的問題。

2.積極探索產(chǎn)業(yè)扶貧新模式

（1）探索了一系列發(fā)展產(chǎn)業(yè)和就業(yè)轉移脫貧的新模式。發(fā)展產(chǎn)業(yè)和就業(yè)轉移脫貧是精準扶貧、精準脫貧的主要路徑。精準扶貧以來，各地通過龍頭企業(yè)帶動模式、專業(yè)合作社帶動模式、大戶帶動型和非農(nóng)就業(yè)型等形式，幫助貧困戶脫貧。

（2）創(chuàng)新資產(chǎn)收益模式應用于扶貧脫貧實踐。資產(chǎn)收益模式通常以脫貧攻堅規(guī)劃、重大扶貧項目資金、貧困地區(qū)資源稟賦、貧困人口固有資產(chǎn)（土地、項目資金）等為收益資產(chǎn)來源。通過成立投資公司，將收益性資產(chǎn)租賃給產(chǎn)業(yè)資本經(jīng)營，貧困人口通過分享租賃費獲取固定收益。它以扶貧攻堅規(guī)劃和重大扶貧項目為平臺，整合扶貧資金等扶貧資源，設立國有農(nóng)業(yè)投資公司，農(nóng)投公司的規(guī)模與產(chǎn)業(yè)扶貧項目和貧困人口的規(guī)模相匹配。

3.著力創(chuàng)新貧困農(nóng)戶受益新機制

（1）易地搬遷扶貧是“十三五”規(guī)劃確定為實現(xiàn)2020年全部脫貧“五個一批”的重要路徑之一。易地搬遷旨在通過搬遷安置解決“一方水土養(yǎng)活不了一方人”的問題，“十三五期間”，中央和地方政府按照每人6萬元的標準搬遷981萬貧困人口，目前已有數(shù)百萬貧困人口搬入了新居，通過配套的產(chǎn)業(yè)和就業(yè)實現(xiàn)了穩(wěn)定脫貧。

（2）光伏扶貧是有效利用光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)對貧困地區(qū)、貧困人口進行精準扶貧的新型扶貧模式。2015年7月30日，國家能源局、國務院扶貧辦聯(lián)合印發(fā)了《關于實施光伏扶貧工程工作方案》，計劃利用6年時間開展光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)扶貧工程，并開展安徽、寧夏等30余個首批光伏試點，部分試點在光伏扶貧上已取得一定成效。如安徽省截至今年9月，全省光伏電站累計裝機規(guī)模達到199.3萬千瓦，惠及41.28萬貧困戶，所有貧困村實現(xiàn)了村級光伏電站全覆蓋，農(nóng)戶年均增收2500元。從全國來看，光伏扶貧開辟了貧困人口增收新渠道，是綠色減貧新途徑。

（3）旅游扶貧是連接生態(tài)保護與減貧有效橋梁，是綠色減貧創(chuàng)新最有效途徑。國務院扶貧辦與國家旅游局合作，啟動貧困村旅游扶貧工程。隨著旅游扶貧的深入推進，貧困地區(qū)沉睡的旅游資源被盤活，形成了一批“景區(qū)帶村”“能人帶戶”“企業(yè)＋農(nóng)戶”“合作社＋農(nóng)戶”等旅游帶動就業(yè)、創(chuàng)業(yè)模式。旅游扶貧在推動旅游資源富集地區(qū)的脫貧攻堅起了巨大作用，如僅2016年，福建省52個旅游扶貧試點村脫貧人數(shù)近1491人，占貧困人口的比重為39.2%，其中旅游扶貧脫貧人數(shù)約582人，占脫貧總人數(shù)的39%。伴隨交通等基礎設施的不斷改善，旅游扶貧將會成為走向小康和富裕的重要支撐。

（4）“互聯(lián)網(wǎng)+扶貧”是扶貧脫貧途徑的新突破和新運用。利用互聯(lián)網(wǎng)可以解決扶貧實施中的信息障礙，增強貧困地區(qū)和非貧困地區(qū)間的信息流通，大大提升扶貧脫貧的效率，如貴州省利用國家大數(shù)據(jù)建設試點的機遇，通過互聯(lián)網(wǎng)手段和技術，構建了貴州扶貧脫貧的大數(shù)據(jù)新平臺，以此實現(xiàn)扶貧供給需求對接，扶貧脫貧動態(tài)信息管理的現(xiàn)代化和即時化。

5.努力構建低保與扶貧開發(fā)有效銜接新格局

社會保障尤其是最低生活保障制度與扶貧開發(fā)的有效銜接，是我國脫貧攻堅的兜底政策。2015年《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》要求低保標準較低的地區(qū)要逐步達到國家扶貧標準，盡快制定農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接的實施方案，抓緊建立農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)的數(shù)據(jù)互通、資源共享信息平臺，實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)測管理、工作機制有效銜接。2016年，民政部等六部門聯(lián)合發(fā)布了《關于做好農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接的指導意見》，該指導意見要求通過農(nóng)村低保制度和扶貧開發(fā)政策的有效銜接，形成政策合力，對符合低保標準的農(nóng)村貧困人口實行政策性保障兜底，確保到2020年現(xiàn)行扶貧標準下農(nóng)村貧困人口全部脫貧。

6.深入推進社會扶貧新實踐

一是在教育扶貧創(chuàng)新政策與措施中，包括全面加強基礎教育、發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育、提升高等教育服務能力、提高學生資助水平和提高教育信息化水平等。二是在衛(wèi)生扶貧政策和措施中，包括健全農(nóng)村貧困人口醫(yī)療保障體系、加強貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務體系建設、統(tǒng)籌推進貧困地區(qū)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革、加快貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)建設、加大公共衛(wèi)生和疾病預防控制力度等。三是在社會保障扶貧的有效政策與措施創(chuàng)新方面，包括多渠道促進貧困勞動力就業(yè)創(chuàng)業(yè)、全面加強職業(yè)技能培訓工作、努力提高貧困人口社會保險水平、農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)政策相銜接等。

7.奮力實現(xiàn)考核機制新突破

考核機制創(chuàng)新是精準扶貧戰(zhàn)略的重要內(nèi)容和保障。對此，國家出臺了一系列政策，改變了考核機制、方法標準，強化了責任和問責制度。

破解深度貧困問題是脫貧攻堅的關鍵

記者：目前精準扶貧工作還面臨哪些新狀況、新困難？

張琦：新時期扶貧脫貧的新問題、新困惑、新矛盾不斷出現(xiàn)，從表面上看，主要表現(xiàn)在工作中存在脫貧質量不高、幫扶工作不實、扶貧措施不夠精準和資金監(jiān)管有待加強等突出問題。由此引發(fā)一系列新矛盾，如出現(xiàn)結構性新矛盾、脫貧效果短期化等問題。對貧中之貧、困中之困、難中之難、堅中之堅的深度貧困地區(qū)，要采取超常規(guī)措施。措施的核心和重點就是要以供給側結構性改革為主線，在結構性改革調(diào)整優(yōu)化升級、脫貧質量提升保障、扶貧脫貧創(chuàng)新帶動和引領扶貧脫貧可持續(xù)性發(fā)展等四大重點和方向上實現(xiàn)新的突破。

記者：深度貧困地區(qū)是脫貧攻堅的“難中之難”，在這方面有哪些破解之道？

張琦：習近平總書記在深度貧困地區(qū)脫貧攻堅座談會上已經(jīng)就解決深度貧困問題作出了八點指示，這是我們今后攻克堅中之堅的指導思想，要全面落實。

1.加大對深度貧困的政策優(yōu)先和傾斜力度

在脫貧攻堅工作中，一方面，要加大對深度貧困地區(qū)的投入力度。盡管自實施精準扶貧以來，國家對貧困地區(qū)投資規(guī)模逐年增加，但難免出現(xiàn)大量投資和項目更加傾向、優(yōu)先于見效快的貧困地區(qū)和貧困人口，而一些民族地區(qū)、革命老區(qū)、地方病高發(fā)區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)等深度貧困地區(qū)和貧困人口，往往會因為脫貧效果慢而容易被忽略和擱置。未來幾年，有必要繼續(xù)加大對深度貧困地區(qū)投入力度，確保優(yōu)勢資源向深度貧困地區(qū)傾斜。另一方面，要繼續(xù)大力改善深度貧困地區(qū)的基礎設施和公共服務。深度貧困地區(qū)普遍基礎設施落后，進而導致產(chǎn)業(yè)發(fā)展困難。因此，應以重大扶貧工程和到村到戶幫扶措施為抓手，徹底解決深度貧困地區(qū)的“水、電、路、氣、房、訊”等基礎設施建設。在此基礎上，培育深度貧困地區(qū)的市場機制，探索適合深度貧困人口發(fā)展的產(chǎn)業(yè)扶貧機制，發(fā)展一些“門檻低”“短平快”的勞動密集型產(chǎn)業(yè)。依托貧困地區(qū)資源稟賦，逐步形成特色種養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)發(fā)展機制。對于有就業(yè)能力、缺少就業(yè)機會的深度貧困人口，探索就業(yè)扶貧機制，通過就業(yè)轉移實現(xiàn)脫貧。

2.科學客觀制定合理的脫貧時間表和脫貧目標

應立足深度貧困實際，圍繞深度貧困人口當前最需要解決的核心問題，有重點、有步驟地分類實施。顯然，深度貧困地區(qū)和貧困人口的脫貧要符合自身實際，切不可為了提前完成目標任務，層層加壓，層層加碼，非理性競爭，導致數(shù)字脫貧、虛假脫貧現(xiàn)象和行為出現(xiàn)，嚴重影響黨和國家的形象，也對貧困地區(qū)造成了巨大壓力和潛在后患。目前的重點可以先放在解決深度貧困人口的基本生計問題上，在解決絕對貧困的基礎上，探索相應的保障機制，盡快建成覆蓋所有深度貧困人口、保障其基本醫(yī)療衛(wèi)生服務的健康扶貧機制；盡快建成深度貧困人口的社會保障機制，對于深度貧困人口實現(xiàn)應保盡保。完善深度貧困人口的社會救濟、養(yǎng)老保險機制，如“以糧濟貧”等形式的新型救助機制。

3.積極探索深度貧困的脫貧新模式、新思路

深度貧困地區(qū)的脫貧難度大，減貧效果慢且不明顯，要依靠我國制度優(yōu)勢，積極探索和創(chuàng)新深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的新模式和新方法。根據(jù)不同深度貧困地區(qū)的具體情況，探索符合區(qū)域實際的脫貧模式。各地已經(jīng)逐步開始探索深度貧困地區(qū)的脫貧路徑，也形成了較好的效果。這些創(chuàng)新性探索是可供借鑒和參考的。

4.注重脫貧效果的持久性和長遠性

深度貧困地區(qū)由于內(nèi)生動力較弱，更應注重脫貧效果的持久性和長遠性，否則很容易再度返貧。因此，深度貧困地區(qū)的脫貧既要注重顯績、實績，更要重潛績，不但要促進其直接脫貧，也要提升其內(nèi)生發(fā)展能力，注重脫貧效果的持久性和長遠性，確保脫貧效果經(jīng)得起歷史的檢驗。要圍繞人力資本水平提升，培育其可持續(xù)發(fā)展能力。在這方面，加大教育扶貧力度，徹底阻斷貧困代際傳遞和完善產(chǎn)業(yè)扶貧機制，發(fā)揮農(nóng)民合作社等組織的帶動作用，以及探索深度貧困地區(qū)的綠色減貧機制。充分利用深度貧困地區(qū)綠色資源，發(fā)揮旅游扶貧、資產(chǎn)收益扶貧等扶貧模式在深度貧困地區(qū)的作用，積極探索綠水青山轉變成金山銀山的新方法和新方式。

記者：針對已經(jīng)脫貧的群眾，有哪些幫扶舉措確保他們穩(wěn)定脫貧，實現(xiàn)生計的可持續(xù)發(fā)展？

張琦：目前，有些地區(qū)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上雖然已經(jīng)脫貧了，但是國家對其產(chǎn)業(yè)政策的支持和幫扶措施并沒有變。扶貧脫貧是長遠任務，今天的扶貧脫貧必須著眼于未來，注重扶貧脫貧是否具備了可持續(xù)性功能。當前的扶貧脫貧，在農(nóng)村可能更多還是實現(xiàn)在現(xiàn)有標準下的扶貧脫貧，其扶貧脫貧的方式、方法在相當大的程度上更加偏好于短期化行為，從發(fā)展角度來看，顯然是不可取的。那么如何在當前的扶貧脫貧中著手并啟動可持續(xù)性扶貧脫貧功能呢？我認為，除了教育扶貧脫貧之外，綠色生態(tài)脫貧是目前和未來一段時間，甚至到2020年后我國扶貧脫貧工作不可忽視的戰(zhàn)略性選擇，綠色減貧已經(jīng)從新理念轉變?yōu)樾滦袆?，我國扶貧脫貧的可持續(xù)性功能的培育和成長的重點任務就是綠色減貧新探索。

記者：產(chǎn)業(yè)扶貧是脫貧攻堅的根本出路。但實踐中，我們發(fā)現(xiàn)一些產(chǎn)業(yè)扶貧項目表面“看起來很美”，實則“扶富不扶貧”。如何使產(chǎn)業(yè)扶貧成效更加明顯？

張琦：我認為當前需要重點解決的問題主要有：一是提升產(chǎn)業(yè)扶貧質量。在扶貧產(chǎn)業(yè)選擇上要克服短期化行為，避免因扶貧脫貧任務所迫，就選擇短期化的扶貧項目和產(chǎn)業(yè)，造成產(chǎn)業(yè)發(fā)展后勁不足，脫貧的質量低，不穩(wěn)定。二是提升精準扶貧、精準脫貧質量。要在原有基礎上提升幫扶隊伍的專業(yè)化水平和質量，克服駐村幫扶只注意過程而忽視效果的弊端。三是從僅僅關注收入型貧困轉向更加注重三保障（教育有保障、醫(yī)療有保障、住房安全有保障）的提升，即把三保障和收入提升結合起來，從而快速提升扶貧脫貧的總體質量。

10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.11.002 ■ 編輯：田佳奇