國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司監(jiān)管分析

◎胡遲

國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司監(jiān)管分析

◎胡遲

本文梳理了國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司監(jiān)管的演變歷程，從國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的運(yùn)行機(jī)理出發(fā)，總結(jié)過(guò)去幾年中央與地方層面國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的改組組建實(shí)踐，對(duì)當(dāng)前國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司監(jiān)管的發(fā)展方向與實(shí)施重點(diǎn)提出了建議。

國(guó)有資本投資；國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司；監(jiān)管

《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）提出，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)要準(zhǔn)確把握依法履行出資人職責(zé)的定位，科學(xué)界定國(guó)有資產(chǎn)出資人監(jiān)管的邊界。黨的十八屆三中全會(huì)以后，在改組組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的改革實(shí)踐中，對(duì)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)與國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司層面關(guān)系的認(rèn)識(shí)更加明確清晰。

演變過(guò)程

1.確立“政資分開(kāi)”原則

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制經(jīng)歷了從直接管理企業(yè)，到管人管物管資產(chǎn)相結(jié)合的發(fā)展歷程。其中國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司（亦可稱“兩類公司”，或“平臺(tái)公司”）授權(quán)經(jīng)營(yíng)的改革要早于國(guó)資委的成立。自1993年黨的十四屆三中全會(huì)確立“政資分開(kāi)”原則以來(lái)，國(guó)務(wù)院和各地政府在國(guó)有資產(chǎn)管理、經(jīng)營(yíng)和監(jiān)督等方面進(jìn)行了大量探索。一是對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理的組織形式進(jìn)行了有益探索。1988年國(guó)務(wù)院成立了國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局。上海、深圳、珠海、武漢和青島等地分別建立了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。二是對(duì)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式進(jìn)行了改革試點(diǎn)。1994年國(guó)務(wù)院決定將中國(guó)石化總公司等3個(gè)全國(guó)性行業(yè)總公司作為國(guó)家控股公司的試點(diǎn)。1998年以后國(guó)務(wù)院先后批準(zhǔn)了石油石化、軍工、電力等領(lǐng)域44家企業(yè)集團(tuán)進(jìn)行授權(quán)經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)。上海、深圳和廣州等地結(jié)合機(jī)構(gòu)改革也進(jìn)行了經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)。

2.確立國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)為出資人代表的體制

2003年3月國(guó)資委成立后，國(guó)有企業(yè)改革進(jìn)入到出資人機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的新階段。國(guó)資委作為國(guó)有資產(chǎn)所有者代表機(jī)構(gòu)，專門承擔(dān)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)。隨后國(guó)資委-國(guó)有資產(chǎn)投資經(jīng)營(yíng)公司-國(guó)有企業(yè)三層次的國(guó)有資產(chǎn)管理體制逐步建立。國(guó)資委由國(guó)務(wù)院授權(quán)代表國(guó)家履行出資人職責(zé)；國(guó)有資產(chǎn)投資經(jīng)營(yíng)公司受國(guó)資委委托，負(fù)責(zé)國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)運(yùn)營(yíng)和投資運(yùn)作，細(xì)化母公司作為出資人與所出資企業(yè)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系；國(guó)有企業(yè)以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)，自主經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。通過(guò)三層次授權(quán)經(jīng)營(yíng)，現(xiàn)行的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制成功實(shí)現(xiàn)“三個(gè)分離”，有利于解決國(guó)有資產(chǎn)出資人缺位問(wèn)題。一是國(guó)有資產(chǎn)出資人職能和政府公共管理者職能分離，即政府行使國(guó)家所有權(quán)的部門與行使公共權(quán)力的部門分開(kāi)，各自有明確的定位和行政目標(biāo)。這就從組織上實(shí)現(xiàn)了“政資分開(kāi)”。二是所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，國(guó)資委的明確定位是“履行出資人職責(zé)”，絕不是“管理國(guó)有企業(yè)”，從而有利于從管企業(yè)向管資本轉(zhuǎn)變，而經(jīng)營(yíng)權(quán)則由國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司組織管理，市場(chǎng)化運(yùn)作。三是國(guó)有資產(chǎn)的資本營(yíng)運(yùn)與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)分離，即國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)主體負(fù)責(zé)國(guó)有資產(chǎn)資本運(yùn)營(yíng)，其出資的企業(yè)運(yùn)用包括國(guó)有資產(chǎn)在內(nèi)的全部企業(yè)資產(chǎn)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。

3.科學(xué)界定國(guó)有資本所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的邊界

《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法對(duì)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司和其他直接監(jiān)管的企業(yè)履行出資人職責(zé)，并授權(quán)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司對(duì)授權(quán)范圍內(nèi)的國(guó)有資本履行出資人職責(zé)。國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司作為國(guó)有資本市場(chǎng)化運(yùn)作的專業(yè)平臺(tái)，依法自主開(kāi)展國(guó)有資本運(yùn)作，對(duì)所出資企業(yè)行使股東職責(zé)，按照責(zé)權(quán)對(duì)應(yīng)原則切實(shí)承擔(dān)起國(guó)有資產(chǎn)保值增值責(zé)任。開(kāi)展政府直接授權(quán)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司履行出資人職責(zé)的試點(diǎn)。

4.明確國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司關(guān)系

2015年11月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的若干意見(jiàn)》提出，政府授權(quán)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法對(duì)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司履行出資人職責(zé)。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)按照“一企一策”原則，明確對(duì)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司授權(quán)的內(nèi)容、范圍和方式，依法落實(shí)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司董事會(huì)職權(quán)。國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司對(duì)授權(quán)范圍內(nèi)的國(guó)有資本履行出資人職責(zé)，作為國(guó)有資本市場(chǎng)化運(yùn)作的專業(yè)平臺(tái)，依法自主開(kāi)展國(guó)有資本運(yùn)作，對(duì)所出資企業(yè)行使股東職責(zé)，維護(hù)股東合法權(quán)益，按照責(zé)權(quán)對(duì)應(yīng)原則切實(shí)承擔(dān)起國(guó)有資產(chǎn)保值增值責(zé)任。

5.國(guó)有企業(yè)開(kāi)展國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的試點(diǎn)

2014年7月，國(guó)資委先行在中央企業(yè)中糧集團(tuán)和國(guó)投公司開(kāi)展投資公司試點(diǎn)工作。2016年以來(lái)，在原有兩家試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，試點(diǎn)企業(yè)擴(kuò)展到了“2＋8”共計(jì)10家，即誠(chéng)通集團(tuán)、中國(guó)國(guó)新兩家運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)，國(guó)投公司、中糧集團(tuán)、神華集團(tuán)、寶武集團(tuán)、中國(guó)五礦、招商局集團(tuán)、中交集團(tuán)和保利集團(tuán)八家投資公司試點(diǎn)。按照國(guó)資委的改革思路，未來(lái)中央企業(yè)將主要分為三類，即實(shí)體產(chǎn)業(yè)集團(tuán)、投資公司和運(yùn)營(yíng)公司。從試點(diǎn)進(jìn)展看，10家被選作國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的央企不斷推進(jìn)改革試點(diǎn)工作，在試體制、試機(jī)制和試模式等關(guān)鍵環(huán)節(jié)勇于探索和突破，取得了階段性成果。

6.地方國(guó)有資產(chǎn)投資運(yùn)營(yíng)平臺(tái)布局也在提速

截至今年6月底，26個(gè)地方國(guó)資委改組組建了72家投資運(yùn)營(yíng)公司。一批資本實(shí)力雄厚、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的地方國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司已經(jīng)落地。國(guó)務(wù)院國(guó)有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室分別于2016年、2017年連續(xù)兩年對(duì)中央企業(yè)、部分省級(jí)國(guó)資委、部分地市級(jí)國(guó)資委以及出資企業(yè)進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查。問(wèn)卷調(diào)查總結(jié)出了各地方改組組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司中的上海模式、重慶模式和山東模式三種典型管理模式。三個(gè)模式的打造都貫徹了《指導(dǎo)意見(jiàn)》，結(jié)合了本地的實(shí)際情況，同時(shí)把改組組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、國(guó)有資本的分布優(yōu)化結(jié)合。其中，重慶模式與山東模式更為相近，而上海模式又有所不同。在高管的安排上都貫徹了加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)黨建的原則。

加強(qiáng)監(jiān)管的建議

今年4月，《國(guó)務(wù)院國(guó)資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案》（簡(jiǎn)稱《方案》）正式發(fā)布。針對(duì)國(guó)資監(jiān)管工作存在的越位、錯(cuò)位，管得過(guò)多過(guò)細(xì)，束縛企業(yè)活力等問(wèn)題，《方案》對(duì)國(guó)資委監(jiān)管事項(xiàng)進(jìn)行了全面梳理，取消、下放、授權(quán)工作事項(xiàng)43項(xiàng)，其中審批類事項(xiàng)17項(xiàng)，主要包括兩個(gè)方面：一是落實(shí)企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，進(jìn)一步明確國(guó)資委與企業(yè)的職責(zé)邊界，取消、下放一批應(yīng)由企業(yè)自主決策的事項(xiàng)，涉及企業(yè)規(guī)劃投資、產(chǎn)權(quán)管理、薪酬分配、改革重組和財(cái)務(wù)管理等。二是按照《公司法》《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》規(guī)定，將國(guó)資委的部分出資人職權(quán)授予落實(shí)董事會(huì)職權(quán)試點(diǎn)企業(yè)和國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)企業(yè)。應(yīng)該說(shuō)，《方案》明確了國(guó)資委管資本的重點(diǎn)職能，劃清了國(guó)資監(jiān)管的權(quán)責(zé)邊界，提出了職能轉(zhuǎn)變的具體舉措，標(biāo)志著國(guó)務(wù)院國(guó)資委從以管企業(yè)為主向以管資本為主轉(zhuǎn)變邁出了歷史性、實(shí)質(zhì)性的關(guān)鍵一步。

改革的關(guān)鍵就在于不斷探索、不斷創(chuàng)新，盡快找到既符合改革方向要求，又契合企業(yè)自身發(fā)展需要的改革路徑。最關(guān)鍵的是以資本為紐帶，理順國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)與國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的權(quán)責(zé)關(guān)系，并針對(duì)企業(yè)實(shí)際情況設(shè)計(jì)相應(yīng)方案。其實(shí)質(zhì)就在于形成政企之間有效的隔離帶，讓國(guó)資委履行出資人職責(zé)，實(shí)現(xiàn)與出資者職能的分離，逐步退出對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)層面的管理，將權(quán)力歸位于企業(yè)，這個(gè)改革過(guò)程涉及到資產(chǎn)配置、薪酬分配和市場(chǎng)化用人等諸多方面。

1.以市場(chǎng)為主線定位監(jiān)管機(jī)構(gòu)與兩類公司的關(guān)系

根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》，政府授權(quán)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法對(duì)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司履行出資人職責(zé)。國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司對(duì)所出資企業(yè)依法行使股東權(quán)利，以出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任。國(guó)資委和兩類公司的關(guān)系，一是出資人和被出資人的關(guān)系。國(guó)資委是兩類公司的出資主體，依法對(duì)兩類公司履行出資人職責(zé)。二是授權(quán)與被授權(quán)關(guān)系。國(guó)資委授權(quán)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司對(duì)授權(quán)范圍內(nèi)的國(guó)有資本履行出資人職責(zé)。國(guó)資委對(duì)兩類公司要進(jìn)行授權(quán)，兩類公司對(duì)授權(quán)范圍內(nèi)的國(guó)有資本予以處置。目前授權(quán)范圍和授權(quán)方式尚沒(méi)有完全明確，還需要在改革實(shí)踐中進(jìn)一步探索、完善。

在這種授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制下，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須圍繞市場(chǎng)這條主線來(lái)處理與國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的關(guān)系，分析哪些事情國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司可以自行確定，哪些需要國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)干預(yù)。在必須實(shí)行國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)（包括其它政府部門）干預(yù)時(shí)采取謹(jǐn)慎的態(tài)度，重視利用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行干預(yù)，以減少這種干預(yù)的負(fù)面效應(yīng)。

2.準(zhǔn)確把握國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)兩類公司的授權(quán)事項(xiàng)

在推進(jìn)自身職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)要逐步把部分出資人的權(quán)利授予國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司行使，將依法應(yīng)由企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)決策的事項(xiàng)歸位于企業(yè)。要進(jìn)一步創(chuàng)新監(jiān)管授權(quán)的“負(fù)面清單”機(jī)制，按照“法無(wú)禁止皆可行”的原則，制定專門針對(duì)兩類公司的監(jiān)管負(fù)面清單。國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)重點(diǎn)負(fù)責(zé)定方向、定規(guī)則、定考核，兩類公司重點(diǎn)負(fù)責(zé)管經(jīng)營(yíng)、管執(zhí)行、管業(yè)績(jī)。國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)首先在管理上應(yīng)當(dāng)去行政化，作為股東應(yīng)該遵照《公司法》規(guī)定，不再采取行政管理方式，而是重點(diǎn)加強(qiáng)兩類公司董事會(huì)建設(shè)，建立規(guī)范化的外部董事占多數(shù)的董事會(huì)，做實(shí)董事會(huì)專門委員會(huì)，更多地通過(guò)董事會(huì)開(kāi)展對(duì)股東董事委派、企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略核定、章程管理調(diào)整、信息披露及經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究等方面的監(jiān)督。其次停止延伸監(jiān)管，只監(jiān)管到國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司層級(jí)，不再對(duì)投資、運(yùn)營(yíng)公司下屬的出資企業(yè)進(jìn)行延伸監(jiān)管。如在國(guó)資委《關(guān)于中糧集團(tuán)有限公司有關(guān)授權(quán)事項(xiàng)的復(fù)函》中已明確指出，將延伸到子企業(yè)的管理事項(xiàng)原則上歸位于一級(jí)企業(yè)。

3.國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)在新的職能定位下積極放權(quán)

國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)在授權(quán)時(shí)存在對(duì)試點(diǎn)單位承接能力的疑問(wèn)，以及對(duì)授權(quán)過(guò)多（如人事任免、薪酬考核等）可能導(dǎo)致局面失控的擔(dān)憂，因此往往采取更為穩(wěn)健的方式，即要求試點(diǎn)公司在完善法人治理結(jié)構(gòu)以及其他相關(guān)能力建設(shè)后，再予以授權(quán)。建議有側(cè)重點(diǎn)地開(kāi)展分步授權(quán)。首先國(guó)資委應(yīng)明確退出企業(yè)經(jīng)營(yíng)層面事項(xiàng)的管理；其次可在投融資事項(xiàng)、產(chǎn)權(quán)管理事項(xiàng)上逐步放開(kāi)，并根據(jù)企業(yè)實(shí)際承接能力，歸位投融資計(jì)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃等，最終向較成熟的國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司授權(quán)人事管理等相關(guān)事項(xiàng)。

4.兩類公司加強(qiáng)能力建設(shè)，分步突破實(shí)施

國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司應(yīng)以加強(qiáng)承接能力建設(shè)為前提，圍繞健全公司法人治理結(jié)構(gòu)重點(diǎn)發(fā)力，以明確、完善、可執(zhí)行的改革方案為基礎(chǔ)，在不違背授權(quán)框架的基礎(chǔ)上取得操作層面的創(chuàng)新突破。如在投資事項(xiàng)的授權(quán)上可申請(qǐng)分步授權(quán)，第一步設(shè)定投資計(jì)劃限額（如超過(guò)凈資產(chǎn)50%需審批），第二步爭(zhēng)取全面授權(quán)董事會(huì)決策。

國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)培育、引導(dǎo)和鼓勵(lì)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司實(shí)行市場(chǎng)化和專業(yè)化管理，國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司應(yīng)該在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)上引入現(xiàn)代企業(yè)制度。以新加坡淡馬錫為例，淡馬錫有明確的股東會(huì)、董事會(huì)、經(jīng)營(yíng)層職責(zé)以及科學(xué)的董事產(chǎn)生程序，保障法人治理結(jié)構(gòu)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。政府通過(guò)對(duì)董事會(huì)的管理，來(lái)達(dá)到高效管理淡馬錫和“淡聯(lián)企業(yè)”的目的。

（作者單位：國(guó)務(wù)院國(guó)資委研究中心）

編輯：張涵

F123

A

10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.10.009