試論地方志工作法治化進程

游桃琴

（江西省地方志編纂委員會辦公室年鑒處 江西 南昌 330006）

試論地方志工作法治化進程

游桃琴

（江西省地方志編纂委員會辦公室年鑒處 江西 南昌 330006）

編修地方志是中華民族的優(yōu)良傳統(tǒng)，歷代統(tǒng)治者都非常重視，頒布過與地方志相關(guān)的詔令、訓(xùn)令或條例、規(guī)劃綱要，梳理這些文件的相關(guān)規(guī)定，對于推動地方志工作規(guī)范化、科學(xué)化、法治化有重要作用，對于依法治志也有重要啟示。

詔令；條例；規(guī)劃綱要；法治化

編修地方志書是中華民族的優(yōu)良傳統(tǒng)，其起源于先秦，歷經(jīng)魏晉南北朝隋唐的發(fā)展，定型于兩宋，至明清達到鼎盛，民國時期實現(xiàn)由傳統(tǒng)方志向現(xiàn)代新方志的轉(zhuǎn)型，新方志經(jīng)過幾十年的發(fā)展進一步完善。歷代統(tǒng)治者都十分重視修志工作，最高政府頒布過近50份與之相關(guān)的詔令、訓(xùn)令、政策等，對地方志工作進行規(guī)范管理。當(dāng)今地方志服務(wù)社會、服務(wù)大局的作用日益顯現(xiàn)，黨和政府多次對地方志工作作出指示和命令，特別是國務(wù)院發(fā)布的《地方志工作條例》和《全國地方志事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要（2015—2020年）》，既是對歷代修志命令的繼承，更是把地方志工作提升到新的高度，使其走上法治化的軌道。

一、歷代修志規(guī)定促進修志工作規(guī)范化

歷代中央政府曾多次下達詔令、訓(xùn)令或命令，對地方志工作進行規(guī)范和指導(dǎo)。

有史可查的最早與修志有關(guān)的命令在西漢，《隋書·經(jīng)籍志》中記載，“武帝時，計書既上太史，郡國地志，固亦在焉?！?1)而東漢時，皇帝曾直接詔令編修地志，《隋志·雜傳》記載，“后漢光武始詔南陽撰作風(fēng)俗，……郡國之書，由是而作。”(2)其后，歷代統(tǒng)治者曾對修志下達過多份詔令，其中9份詔令（政令）是極具歷史價值的，對地方志工作進行了規(guī)范和統(tǒng)一。

《隋書·經(jīng)籍志》記載，“隋大業(yè)中，普詔天下諸郡，條其風(fēng)俗物產(chǎn)地圖，上于尚書?！贝髽I(yè)年間，隋煬帝詔令天下諸郡，分條記述各地風(fēng)俗物產(chǎn)地圖，并上報于尚書，這是第一次確立了志書官修的性質(zhì)，確立了地方志書在傳統(tǒng)文化中的正統(tǒng)地位。

《唐會要》卷五十九·職方郎中記載，“隋為職方郎。武德三年。加中字。龍朔二年。改為司城大夫。咸亨元年。復(fù)為職方郎中。職方員外郎（改復(fù)與郎中同。）建中元年十一月二十九日。請州圖每二年一送職方。今改至五年一造送。如州縣有創(chuàng)造。及山河改移。即不在五年之限。后復(fù)故?！碧频伦诮ㄖ性辏?guī)定兵部職方司為掌管圖經(jīng)的部門，其職官為郎中、員外郎，五年造送一次圖經(jīng)，特殊情況除外。這是首次明確規(guī)定中央對地方修志統(tǒng)一管理、中央管理修志工作的部門、修志年限、報送方式等。

《五代會要》卷十五·職方記載，“后唐天成三年閏八月， 諸道州府，每于閏年合送圖經(jīng)地圖，今后權(quán)罷。長興三年五月二十三日，尚書吏部侍郎王權(quán)奏：伏見諸道州府，每遇閏年，……其有山嶺溪湖、步騎舟楫，各得便于登涉者，亦須備載。奉 ，宜令諸道州府，據(jù)所管州縣，先各進圖經(jīng)一本，并須防勘文字，勿令差誤。所有裝寫工價，并以州縣雜罰錢充，不得配率人戶，其間或有古今事跡、地里山川、土地所宜、風(fēng)俗所尚，皆須備載，不得漏略。限至年終進納，其畫圖候紙到，圖經(jīng)別 處分?！焙筇泼髯诘倪@份詔令，寫明了修志送志時間（閏年年終送圖經(jīng)）、修志經(jīng)費出處（州縣雜罰錢出）、圖經(jīng)需記載的內(nèi)容分類（古今事跡、地里山川、土地所宜、風(fēng)俗所尚）、紙張材料（蔡侯紙）、質(zhì)量要求（文字不得有差誤）。詔令既是第一次涉及志書記載的主要類目，也是首次提出修志經(jīng)費須由地方財政出資，不得分?jǐn)偟嚼习傩丈砩稀?/p>

宋·朱弁的《曲洧舊聞》卷五記載，“本朝《九域志》，自大中祥符六年修定。至熙寧八年，都官員外郎劉師旦言，自大中祥符至今六十年，州縣有廢置，名號有改易，等第有升降，兼所載古跡有出于俚俗不經(jīng)者，乞選有地理學(xué)者重修之。乃命趙彥若、曾肇就秘省置局，刪定今世所刊者是也。崇寧末，詔置局編修，前后所差官不少，然竟不能成。”宋神宗熙寧八年（1075），朝廷詔令在秘書省設(shè)置官署，刪定當(dāng)時已出版的志書，這是首次出現(xiàn)朝廷在中央常設(shè)的修志機構(gòu)。其后，在《乾道四明圖經(jīng)·序》（黃鼎）記載，“徽宗大觀元年，朝廷創(chuàng)置九域圖志局，命所在州郡，編纂圖經(jīng)?！笨梢杂∽C，在宋朝已出現(xiàn)中央修志常設(shè)機構(gòu)——九域圖志局。

明永樂十六年頒降的《纂修志書凡例》記載，“分建置沿革、分野、疆域、城池、山川、坊郭、鎮(zhèn)市、土產(chǎn)、貢賦、風(fēng)俗、戶口、學(xué)校、軍衛(wèi)、郡縣廨舍、寺觀、祠廟、橋梁、古跡、宦跡、人物、仙釋、雜志、詩文?！边@份詔令規(guī)定了地方志書的門類及體例，統(tǒng)一了全國的方志編纂工作，是中央頒布的地方志質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

《清實錄·世宗實錄》卷七十五記載，“一統(tǒng)志總裁官、大學(xué)士蔣廷錫等奏稱：本朝名宦人物，各省志書既多缺略，即有采錄，又不無冒濫，必得詳查確核，……請敕諭各該督撫，降本省名宦、鄉(xiāng)賢、孝子、節(jié)婦一應(yīng)事實，詳細查核，無闕無濫，務(wù)于一年之內(nèi)保送到館，以便詳加核實，祥慎增載?！薄肚鍖嶄洝な雷趯嶄洝飞现I記載，“朕惟志書與史傳相表里，其登載一代名宦人物，較之山川風(fēng)土尤為緊要，必詳細確查，慎重采錄，至公至當(dāng)，使偉績懿行逾久彌光，乃稱不朽盛事。今若以一年為期，恐時日太促，或不免草率從事?！魇《綋?，將本省通志重加修葺，務(wù)期考據(jù)詳明，采摭精當(dāng)，既無闕略，亦無冒濫，以成完善之書。如一年未能竣事，或?qū)捴炼陜?nèi)，纂成具奏。如所纂之書，果能精詳公當(dāng)而又速成，著將督撫等官俱交部議敘；倘時日既延，而所纂之書又草率濫略或……徇情率意者，亦即從重處分。至于書中各項分類條目，仍照例排纂，其本朝人物一項，著明所請，將各省所有名宦、鄉(xiāng)賢、孝子、節(jié)婦一應(yīng)事完，即詳查確實，先行匯送一統(tǒng)志館，以便增輯成書。欽此?！边@份上諭，表明志書與一統(tǒng)志相依從的關(guān)系、志書與史書相表里的關(guān)系，同時對志書內(nèi)容提出統(tǒng)一要求、特別是人物的采錄要公正得當(dāng)，修志時間要服從志書質(zhì)量，中央修志機構(gòu)為一統(tǒng)志館，更為重要的是第一次提出根據(jù)志書質(zhì)量的好壞對修志人員進行獎懲。這也是歷史上文字最多最詳細的一份修志詔令。

“乾隆三十一年，朝廷嚴(yán)禁私修志書，令學(xué)臣對志書嚴(yán)加查核。”(3)這份詔令不長，但與隋大業(yè)年間的詔令相呼應(yīng)，從反面再次強調(diào)地方志需官修，嚴(yán)禁私人或民間修志。這也體現(xiàn)出地方志在傳統(tǒng)文化中的強大的生命力和重要地位。

民國十八年（1929），國民政府內(nèi)政部頒布《修志事例概要》，共有 22條內(nèi)容，規(guī)定各省成立通志館及館員設(shè)置、經(jīng)費、職責(zé)，志書編纂指導(dǎo)思想、分類、內(nèi)容、裝幀等要求，各省市縣實施辦法。

載于《中華民國國民政府公報》第二六六六號的《地方志書纂修辦法》，共9條，規(guī)定地方志書分省志、市志、縣志三種，省志30年一修，市志和縣志15年一修，事宜由各省市縣的文獻委員會負責(zé)辦理。志書編纂完成后，志稿交內(nèi)政部核定，印刷完成后分送行政院、內(nèi)政部、國防部、教育部、中央圖書館備查，在修志程序中規(guī)定先擬定凡例、綱目及編纂期限，還規(guī)定圖照、表格的種類和科學(xué)制作，大事記、藝文、文獻等門類的內(nèi)容要點等。(4)

封建社會中央政府的修志規(guī)定命令開啟了中華民族志書官修之路，初步建立和形成了中央對地方修志的監(jiān)督管理和質(zhì)量要求，造就了種類繁多、數(shù)量巨大的地方志資源寶庫；民國時期雖因戰(zhàn)亂頻仍，修志成果不顯，但是中央對修志工作管理的科學(xué)性、系統(tǒng)性是遠勝于封建社會的。主要代表就是《修志事例概要》和《地方志書纂修辦法》，除命令地方修志外，主要規(guī)定了成立省級修志機構(gòu)通志館和未成立通志館的成立文獻委員會，第一次在確定建立修志機構(gòu)的同時，還建立平時征集資料文獻的機構(gòu)，理順了兩者的關(guān)系。兩者都具體強調(diào)了志書的實用性和重點反映國計民生內(nèi)容，還規(guī)定每輪修志的間隔時間、志稿審定、志書門類等要點，特別強調(diào)要以科學(xué)方法和手段修志，破除迷信。至此，修志工作程序、門類要求、間隔時間、審定機構(gòu)等都已經(jīng)規(guī)范化、程序化。

二、當(dāng)代修志規(guī)定推動地方志工作法治化

黨和國家對多次對地方志工作做出指示，推動地方志工作法治化。

1956年，國務(wù)院科學(xué)規(guī)劃委員會把編寫新的地方志列為《十二年哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃方案》的12個重點項目之一。1958年，國務(wù)院科學(xué)規(guī)劃委員會成立了地方志小組（下半年，科委的社會科學(xué)部分并入中國科學(xué)院，地方志小組也轉(zhuǎn)到中國科學(xué)院）；10月，國務(wù)院科學(xué)規(guī)劃委員會地方志小組向全國發(fā)出《關(guān)于新修地方志的幾點意見》（草案），對新方志的體例、記述重點、原則、方法和種類等問題都做了規(guī)定，加強修志工作的領(lǐng)導(dǎo)。這是指導(dǎo)全國編修社會主義新方志的第一個帶有行政法規(guī)式的“意見”。

1963年，中宣部轉(zhuǎn)發(fā)了由中國科學(xué)院哲學(xué)社會科學(xué)部和國家檔案局共同呈報的《關(guān)于編修地方志工作的幾點意見》，提出要建立審閱制度，控制出版發(fā)行；有計劃有步驟地進行編寫；加強組織領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮檔案館的作用等。

1983年，經(jīng)中央同意，中國地方志指導(dǎo)小組成立，具體負責(zé)全國修志工作。1985年，國務(wù)院辦公廳以國辦發(fā)〔1985〕33號文件轉(zhuǎn)發(fā)《中國社會科學(xué)院關(guān)于加強全國地方志編纂工作領(lǐng)導(dǎo)的報告》，要求地方各級政府根據(jù)實際情況，對地方志的編制、隊伍、經(jīng)費和出版等問題，加以適當(dāng)解決，并把地方志工作納入各級政府的工作議程。這標(biāo)志著地方志工作從修好“一本書”走出了參與火熱的社會生活生產(chǎn)的第一步。

1995年，在全國地方志工作第二次會議上，李鐵映代表黨中央、國務(wù)院提出“一納入、五到位”（一納入，即把修志工作納入各地經(jīng)濟社會發(fā)展計劃和各級政府的任務(wù)之中；五到位，即領(lǐng)導(dǎo)到位，機構(gòu)到位，經(jīng)費到位，隊伍到位，條件到位）的工作要求。距離1985年國務(wù)院提出的“納入工作議程”到被明確規(guī)定為“納入各地經(jīng)濟社會發(fā)展計劃和各級政府的任務(wù)之中”，地方志工作進入制度化階段，地方志用自身服務(wù)社會、積極參與社會生產(chǎn)生活的豐碩成果，證明了自身的價值和重要性。

1997年，根據(jù)國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進一步加強地方志編纂工作的通知》（國辦發(fā)〔1996〕47號），中國地方志指導(dǎo)小組通過《關(guān)于地方志編纂工作的規(guī)定》，規(guī)定了地方志工作的指導(dǎo)思想、理論方法、科學(xué)性要求、資料、體例、斷限、體裁、時代性和地方性要求、印刷要求等。從此，中央權(quán)威業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門制定公布法規(guī)性規(guī)定，在全國修志系統(tǒng)貫徹執(zhí)行，極大地推動了新方志工作的開展。

三、《地方志工作條例》確立地方志工作法治化

在社會主義市場經(jīng)濟大環(huán)境下，地方志工作涉及社會生活生產(chǎn)的各個方面，仍靠過去的行政命令方式組織編纂地方志，難以適應(yīng)新形勢發(fā)展的需要；同時，由于沒有全國性的法律法規(guī)可以遵循，修志工作隨意性大、主觀性強，各地發(fā)展不平衡等問題突出，迫切需要通過立法加以規(guī)范。為充分體現(xiàn)黨中央關(guān)于“加強文化法制建設(shè)”和“要重視哲學(xué)社會科學(xué)領(lǐng)域立法工作”的精神，保障地方志事業(yè)的健康發(fā)展發(fā)揮積極的作用，2006年 5月18日國務(wù)院頒布了《地方志工作條例》。這是第一部有關(guān)地方志的全國性法規(guī)，它結(jié)束了地方志工作無法可依的歷史,標(biāo)志著新編地方志工作從此進入依法修志的新階段和大規(guī)模、正規(guī)化修志的新時代。

《條例》共有22條，內(nèi)容涵蓋地方志工作的地位、性質(zhì)、領(lǐng)導(dǎo)機制、職責(zé)、要求、目的和隊伍建設(shè)、續(xù)修年限、審查驗收、版權(quán)署名、開發(fā)利用、獎懲問責(zé)等方面，既突出對地方志工作的保障，也強調(diào)官修信史的質(zhì)量；既有對歷代修志規(guī)定的繼承、保留和發(fā)揚，同時結(jié)合地方志在社會實踐中的作用和價值，更強調(diào)地方志工作是一項重要的文化基礎(chǔ)事業(yè)，也是各級地方政府管理和發(fā)展文化事業(yè)的重要職責(zé)，要加強地方各級政府對此的領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)范。

對比《條例》與之前的地方志文件規(guī)定，發(fā)現(xiàn)《條例》舍棄了過去地方志文件關(guān)于“方志編纂”的具體要求，強化了行政管理的職責(zé)與內(nèi)容；同時，還對修志對象、范圍進行了符合實際的調(diào)整，從法規(guī)的角度突出了條文性、準(zhǔn)確性、規(guī)范性、原則性、中立性、全局性，具有高屋建瓴的指導(dǎo)意義?！稐l例》頒布后，各地政府相繼出臺相應(yīng)的實施細則，地方志法制法規(guī)不斷健全，依法履職不斷規(guī)范，地方志工作法治環(huán)境不斷優(yōu)化。

四、《全國地方志事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要（2015—2020年）》出臺，推動依法治志新進展

從黨的十一屆三中全會提出保障人民民主、健全社會主義法制的目標(biāo)開始，中國開始了依法治國的歷史性征程。2014年召開的十八屆四中全會，進一步明確：“全面推進依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。這就是，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，實現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”全面依法治國是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，又是全面建成小康社會、全面深化改革、全面從嚴(yán)治黨的法治基礎(chǔ)與法治保障。

從地方志事業(yè)發(fā)展自身來看，一方面，《條例》實現(xiàn)了地方志工作有法可依、依法修志的歷史性進步，地方志事業(yè)經(jīng)過多年的積累和提升，具備了進一步繁榮發(fā)展的條件；另一方面，社會實踐發(fā)展對地方志事業(yè)提出了更高的要求，“修志問道，以啟未來”是當(dāng)前地方志承擔(dān)的時代使命和責(zé)任；再次，修志、讀志、用志需要社會力量廣泛參與，地方志工作立體化格局初步形成，急需突破。

與社會主義法治國家建設(shè)的深入發(fā)展相適應(yīng)，依法治志就成為了全面推進依法治國的應(yīng)有之意，也是地方志事業(yè)發(fā)展的內(nèi)在要求。2015年8月25日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《全國地方志事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要（2015—2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》）?！兑?guī)劃綱要》新增了一個提法——依法治志。

依法治志就是在全面深化改革，全面推進依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的新形勢下，以“一納入，八到位”（一納入，即把地方志工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、各級政府工作任務(wù)之中，八到位即認識到位、領(lǐng)導(dǎo)到位、機構(gòu)到位、編制到位、經(jīng)費到位、設(shè)施到位、規(guī)劃到位、工作到位）為總要求，使地方志從傳統(tǒng)單一的依法修志向依法識志、依法修志、依法研志、依法用志、依法管志、依法存志和依法傳志轉(zhuǎn)型發(fā)展。

《規(guī)劃綱要》的出臺，體現(xiàn)了新形勢下對新時期地方志事業(yè)發(fā)展形勢的科學(xué)研判，對地方志做了四個提升：一是提升地方志工作的社會地位——地方志不僅是一項政府工作而且是一項社會事業(yè)，有利于各級政府深化對地方志工作重要性的認識和提高對地方志的重視程度，推動地方志法治化建設(shè)；二是提升各級政府對地方志工作的要求——各級政府要堅持“一納入、八到位”的工作機制，這是地方志事業(yè)健康發(fā)展的重要保障和必然要求；三是提升對地方志工作的要求——到2020年全面完成第二輪修志任務(wù)，實現(xiàn)省、市、縣三級綜合年鑒全覆蓋，形成以“五大體系”為主體的“五位一體”的地方志事業(yè)發(fā)展綜合體系的總體目標(biāo)，具體部署11項發(fā)展任務(wù)，這是硬指標(biāo)，各級政府必須采取有力措施，抓好落實，有利于改變各地地方志事業(yè)發(fā)展不均衡的問題；四是提升地方志法治化要求——把堅持依法治志作為地方志事業(yè)發(fā)展的基本原則，為推動地方志法治化建設(shè)和制定地方志法提供了重要依據(jù)。

結(jié)語

黨的十八大以來，全面推進依法治國，建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家，已成為黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人治國理政的新方略被提到重要的議事日程。地方志作為歷史智慧的結(jié)晶和維系中華民族血脈親情的重要力量，越來越受到黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人及各級黨委政府的重視支持。近兩年，習(xí)近平總書記、李克強總理、劉延?xùn)|副總理多次對地方志發(fā)表重要講話、作出重要批示，對地方志事業(yè)發(fā)展提出了要求，指明了方向。

要加快地方志法治化進程，實現(xiàn)依法治志，就要推動《中華人民共和國地方志法》盡早立項，努力提升地方志工作的法律地位。當(dāng)前各省市縣要配合《條例》《規(guī)劃綱要》，出臺實施意見，制定相關(guān)的地方法規(guī)制度，形成完善的地方志法律法規(guī)體系，做到有法可依；另一方面，要加大嚴(yán)格執(zhí)行地方志法律法規(guī)督查考核力度，切實將相關(guān)法規(guī)、制度、規(guī)定落到實際工作中，做到有法必依；再次，要建立督察機制，嚴(yán)格依法督查《條例》《規(guī)劃綱要》落實情況，針對不落實或落實不到位的，嚴(yán)格加以懲處，做到執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究；最后，要積極開展普法宣傳，培育全社會依法治志的意識，營造守法光榮、違法可恥的社會氛圍，激發(fā)全社會對地方志事業(yè)的參與熱情，切實做好依法治志這一社會系統(tǒng)工程。

注釋：

(1)來新夏：《方志學(xué)概論》，福建人民出版社1983年版，第46頁。

(2)來新夏：《方志學(xué)概論》，福建人民出版社1983年版，第48頁。

(3)黃葦;《方志學(xué)》，復(fù)旦大學(xué)出版社1993年版，第865頁。

(4)黃葦：《中國地方志辭典·修志文獻》，黃山書社1986年版，第686頁。