土地流轉(zhuǎn)利益分配中的農(nóng)民利益訴求

□吳爽

（渤海大學，遼寧 錦州 121013）

土地流轉(zhuǎn)利益分配中的農(nóng)民利益訴求

□吳爽

（渤海大學，遼寧 錦州 121013）

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵在于流轉(zhuǎn)收益的合理分配，而農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益分配過程中存在的主要問題是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)界定模糊以及流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范。因此，應完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中的利益分配機制，確保農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場管理，明確政府作為市場管理者的角色定位，充分保障農(nóng)民土地權(quán)益。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)；土地收益；利益分配

隨著我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程的加快，土地流轉(zhuǎn)使農(nóng)村土地資源的配置更加合理，有利地促進了農(nóng)業(yè)的規(guī)?；s化經(jīng)營目標的實現(xiàn)。但筆者認為，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)能否持續(xù)健康有序地進行，關(guān)鍵在于流轉(zhuǎn)收益在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以及廣大農(nóng)戶之間科學合理的分配。因為土地流轉(zhuǎn)收益的合理分配能更加有效地提升土地的經(jīng)濟效益，進而使農(nóng)村土地得以保值增值，形成一種良性循環(huán)，從而促進農(nóng)村經(jīng)濟全面可持續(xù)發(fā)展?；诖耍r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分配機制在近幾年備受關(guān)注，亦使如何做好土地流轉(zhuǎn)收益的合理分配成為擺在農(nóng)村土地所有者、承包者、經(jīng)營者、管理者面前的首要問題。

一、農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益分配的理論基礎(chǔ)

（一）農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益分配形式及其主體

農(nóng)地流轉(zhuǎn)通常是指農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，即在不改變農(nóng)地所有權(quán)和土地用途的前提下，承包方自愿將剩余承包期限內(nèi)的土地承包經(jīng)營權(quán)依法通過互換、轉(zhuǎn)包、入股、轉(zhuǎn)讓、出租等方式流轉(zhuǎn)給其他經(jīng)濟組織或農(nóng)戶。我國《農(nóng)村土地承包法》第32條規(guī)定：“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者以其他方式流轉(zhuǎn)。”《物權(quán)法》第128條亦規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)?！币灿袑W者將這種流轉(zhuǎn)稱為土地內(nèi)部流轉(zhuǎn)，即不改變土地用途的流轉(zhuǎn)。這種流轉(zhuǎn)通常發(fā)生在同一集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，流轉(zhuǎn)成本較低，轉(zhuǎn)讓利益主體主要為農(nóng)戶與受讓者之間或農(nóng)戶、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與受讓者之間，其利益形式主要體現(xiàn)為轉(zhuǎn)讓價格、流轉(zhuǎn)收益等。

為了進一步明確農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益分配的主體，首先有必要對土地流轉(zhuǎn)的模式加以劃分。土地流轉(zhuǎn)模式按照主體的差異可分為直接流轉(zhuǎn)與間接流轉(zhuǎn)。直接流轉(zhuǎn)是以農(nóng)戶為主體直接進行的流轉(zhuǎn)，主要體現(xiàn)為互換、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包以及出租等形式。互換模式多在農(nóng)戶間進行，雙方一般同屬于同一集體組織，農(nóng)戶既是土地承包經(jīng)營權(quán)的供給者，同時也是受讓方，價格由雙方協(xié)商，有時也會是無償?shù)?。這種流轉(zhuǎn)多半是農(nóng)戶自發(fā)的，轉(zhuǎn)讓成本較低，農(nóng)村集體組織一般并不干預，流轉(zhuǎn)收益直接歸屬農(nóng)戶，這一模式有助于解決承包土地的零碎化等問題。轉(zhuǎn)讓是指承包方將自己的土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給第三方，第三方依據(jù)轉(zhuǎn)讓合同享有與承包土地相關(guān)的權(quán)利義務。但這種模式的土地流轉(zhuǎn)須經(jīng)集體組織的同意，受讓后的第三方與發(fā)包方也就是村集體確立新的承包關(guān)系，流轉(zhuǎn)收益歸轉(zhuǎn)讓方與第三方所有。轉(zhuǎn)包一般也是在同一集體經(jīng)濟組織內(nèi)部進行，是土地承包方將承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)給其他農(nóng)戶進行農(nóng)業(yè)經(jīng)營的一種形式，原土地承包關(guān)系以及合同規(guī)定的權(quán)利和義務不變。轉(zhuǎn)包根據(jù)土地狀況以及實際情況的不同收益也會有所差異，因為其又分為有償轉(zhuǎn)包和無償轉(zhuǎn)包，甚至個別時候還會出現(xiàn)“倒貼水”的轉(zhuǎn)包。土地承包經(jīng)營權(quán)的出租是指承包方將土地承包經(jīng)營權(quán)租賃給其他農(nóng)戶或組織從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，承租方按約定向承包方支付租金，原土地承包關(guān)系以及合同規(guī)定的權(quán)利義務關(guān)系不變。出租與轉(zhuǎn)包的最大區(qū)別在于出租的對象已不再局限于同一集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，而是擴大到任何具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力的農(nóng)戶、企業(yè)或組織。

土地的間接流轉(zhuǎn)則多了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織這一環(huán)節(jié)，農(nóng)戶首先與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織簽訂協(xié)議，委托村集體將其承包地出租或轉(zhuǎn)讓，農(nóng)戶不再直接面對承租方或轉(zhuǎn)讓方，而是由村集體與對方簽訂轉(zhuǎn)讓或出租合同。利益分配主要由流轉(zhuǎn)協(xié)議約定，收益主要由農(nóng)戶所得，村集體從中也會取得一部分收益。這種方式亦稱為農(nóng)戶委托集體流轉(zhuǎn)模式，是比較典型的反租模式。相對農(nóng)戶，村集體更容易將土地集中并轉(zhuǎn)租給具備一定農(nóng)業(yè)經(jīng)營實力以及技術(shù)資金優(yōu)勢的農(nóng)業(yè)大戶或農(nóng)業(yè)企業(yè)，而原農(nóng)戶甚至也可以繼續(xù)以另外一種雇傭身份繼續(xù)在原承包土地上從事生產(chǎn)，領(lǐng)取較為固定的收益，也更有益于土地的規(guī)?；s化經(jīng)營。入股模式是農(nóng)戶以土地的承包經(jīng)營權(quán)作為股份組成農(nóng)村土地合作社或其他經(jīng)濟組織，由村集體統(tǒng)一經(jīng)營管理，村集體可以對外出租或者自己管理，農(nóng)戶則收取股權(quán)分紅部分，一般采取“保底收入加分紅”的分配方式，也算是一種特殊形式的間接流轉(zhuǎn)。

可見，不同的土地流轉(zhuǎn)模式涉及不同的利益主體，資源配置方式的改變也會導致利益分配關(guān)系產(chǎn)生變化。一般來看，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的收益分配主要是在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶之間展開。而圍繞著土地流轉(zhuǎn)，上述利益分配主體也無時無刻不展開著博棄。在直接流轉(zhuǎn)模式中，利益關(guān)系相對簡單，利益最大化是農(nóng)戶進行這一經(jīng)濟活動的最大動力及目標，流轉(zhuǎn)完成后一般會形成雙贏的局面。而在間接流轉(zhuǎn)模式中，涉及的主體較多，利益關(guān)系也相對復雜，其主體一般包括農(nóng)戶、村集體以及受讓人，利益關(guān)系則包括農(nóng)戶與村集體、村集體與受讓人以及農(nóng)戶與受讓人。

（二）農(nóng)地流轉(zhuǎn)的價格機制

在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的各環(huán)節(jié)中，對土地的合理定價至關(guān)重要，這也是土地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。因此，科學準確的估價能夠進一步明確土地的價值，也有助于推動土地流轉(zhuǎn)的市場化。例如在以出租方式進行土地流轉(zhuǎn)中，流轉(zhuǎn)雙方往往會確定土地經(jīng)營者的使用費用，一般是按年收取，有的數(shù)額恒定，有的會根據(jù)收益有所波動，這往往被稱作土地租金（也稱地租），而地租的資本化就是土地的價格。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的價格就是不改變土地集體所有權(quán)，承包方將土地流轉(zhuǎn)給經(jīng)營方而收取的費用。土地價格是土地收益權(quán)的直接體現(xiàn)。一般來說，土地承包經(jīng)營權(quán)作為一種特殊的物權(quán)，轉(zhuǎn)讓方以及受讓方對于其收益多半會有一個較為合理且穩(wěn)定的預期，這個預期也將會直接影響到流轉(zhuǎn)價格。

農(nóng)戶間的直接流轉(zhuǎn)因為涉及的中間環(huán)節(jié)較少，所涉及的利益分配關(guān)系較為簡單，因此流轉(zhuǎn)成本較低，流轉(zhuǎn)價格也相對較低，主要是農(nóng)地經(jīng)營方向轉(zhuǎn)出農(nóng)戶繳納一定數(shù)額的流轉(zhuǎn)費用，價格高低一般由雙方協(xié)商決定，這實質(zhì)上體現(xiàn)的是土地經(jīng)營權(quán)價格。而在有村集體參與的間接流轉(zhuǎn)中，土地流轉(zhuǎn)價格則相對較高，因為村集體參與土地收益分配過程會從中抽取一部分利益，這涉及了土地所有者、使用者以及管理者之間的利益分配。

二、農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益分配模式的實證分析

（一）個案調(diào)研與問卷數(shù)據(jù)分析

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價格參差不齊，地域以及流轉(zhuǎn)方式的差異都會影響流轉(zhuǎn)價格。筆者經(jīng)過問卷調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：一是地域的差異會影響土地流轉(zhuǎn)的價格。比如在經(jīng)濟較為落后的偏遠山區(qū)土地流轉(zhuǎn)價格較低，有的地方甚至出現(xiàn)無償?shù)牧鬓D(zhuǎn)或者低至每畝每年幾十元，甚至有的約定頭3—5年，免費出讓試種。而在一些經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)土地流轉(zhuǎn)價格則相對較高，土地成塊并且交通便利的個別地區(qū)可達到每年每畝上千元。二是直接流轉(zhuǎn)價格低，間接流轉(zhuǎn)價格高。具體表現(xiàn)為農(nóng)戶間為解決土地零碎問題而進行的互換、轉(zhuǎn)包以及代耕等形式的流轉(zhuǎn)價格相對較低，農(nóng)民愿意流轉(zhuǎn)并能從中獲利，其收益基本全部歸轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶。而委托村集體或中介組織集中流轉(zhuǎn)，每年每畝平均租金則相對較高，村委會或中介機構(gòu)要從中截留部分收益。以遼寧省錦州市黑山小東鎮(zhèn)為例，農(nóng)民自發(fā)的流轉(zhuǎn)價格平均每年每畝為300至500元左右，而間接流轉(zhuǎn)一般會在600元以上甚至更高。另外，湖北省荊州地區(qū)部分農(nóng)戶的調(diào)查問卷顯示，在土地流轉(zhuǎn)的利益分配過程中，存在著以下農(nóng)民利益受損的事實，具體表現(xiàn)為：一是部分農(nóng)村地區(qū)流轉(zhuǎn)價格多年不變，有的土地在以每畝每年百元左右的價格流轉(zhuǎn)出去以后，多年不漲，這讓一些以轉(zhuǎn)讓土地為主要收入來源的農(nóng)戶利益受損。這樣的定價模式忽略了貨幣膨脹等因素，變相損害了農(nóng)戶利益。二是在間接流轉(zhuǎn)模式中，一些村集體或依托村集體的中介組織從中過度牟取利潤，壓榨農(nóng)戶流轉(zhuǎn)費用，甚至在流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)為了自身利益不征求農(nóng)戶意見多次轉(zhuǎn)手的現(xiàn)象，使受讓方的付出與農(nóng)戶的收益不成正比。三是隨著近年來土地流轉(zhuǎn)過熱，一些地區(qū)先后成立了針對流轉(zhuǎn)的中介服務組織幫助流轉(zhuǎn)雙方提供一些服務并適當收取費用，但其中也不乏一些非正規(guī)組織利用農(nóng)戶法律意識淡薄，以工本費、介紹費手續(xù)費為名，違背農(nóng)戶意愿收取高額中介費用，個別還有在農(nóng)戶不知情的情況下將其土地流轉(zhuǎn)出去自己收租金的現(xiàn)象，影響了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的良性發(fā)展。

（二）政策實施與地方創(chuàng)新

2015年5月，四川省農(nóng)業(yè)廳與人民銀行成都分行等部門聯(lián)合印發(fā) 《四川省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款政策推廣并覆蓋至全省范圍。早在2013年，四川省在9個縣（市、區(qū)）就啟動了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款試點工作，積極開展實質(zhì)性貸款業(yè)務。截止到2015年，所有試點縣已全部達成土地流轉(zhuǎn)收益抵押貸款協(xié)議177個，取得貸款資金4．2億元，用于保證貸款的土地面積6萬畝，成為探索農(nóng)村金融服務新途徑和新模式的一大重大舉措。［1］《辦法》第3條明確規(guī)定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款，是指在不改變土地農(nóng)業(yè)用途的前提下，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓方（借款人），本著自愿的原則，將農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)收益權(quán)或農(nóng)村土地上附著的農(nóng)作物、固作物等的預期收益作為擔?；虻谌奖ＷC人（擔保人）的反擔保措施，向金融機構(gòu)（貸款人）提出貸款申請，由金融機構(gòu)發(fā)放貸款的一種融資方式。第6條則規(guī)定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款的對象應當主要用于農(nóng)業(yè)企業(yè)、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動。《辦法》同時也明確了對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)收益擔保價值評估的方式、費用和組織，并要求各地農(nóng)業(yè)部門和金融行業(yè)主管部門進一步完善風險管理體系。

除此之外，在2012年6月，吉林省政府亦制定了 《吉林省土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款試點暫行辦法》，對金融部門服務“三農(nóng)”作出了明確規(guī)定。為落實文件精神并結(jié)合吉林省“三農(nóng)”工作實際，吉林省在梨樹縣開展試點工作，成立物權(quán)融資農(nóng)業(yè)發(fā)展有限責任公司和物權(quán)融抵（質(zhì)）押登記托管交易中心，對農(nóng)戶借款提供擔保和服務，由農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、吉林銀行等多家金融機構(gòu)參與，推出土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款抵押。［2］此舉以農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度為核心，成功解決了農(nóng)村貸款擔保難的問題，在全國也可謂一個創(chuàng)新之舉。2013年以來，河北省張北縣在學習借鑒其他地區(qū)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地實際，在全縣18個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）相繼推進土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款試點工作，也取得了初步成效。

可長期以來，我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域一直是金融支持的薄弱地區(qū)，比如《擔保法》等法律就規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)不能抵押。這在一定程度上阻礙了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，也延緩了農(nóng)民增收的步伐。但四川等省市的上述舉措則具有一定的突破性與開創(chuàng)性，有利于加快土地流轉(zhuǎn)的步伐，推動農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展的進程；有利于構(gòu)建完善的三農(nóng)擔保體系，提升農(nóng)村土地的市場價值，加快土地流轉(zhuǎn)市場的形成；有利于增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，縮小城鄉(xiāng)差距。但目前的相關(guān)政策只偏重于經(jīng)營權(quán)，更有利于土地流轉(zhuǎn)的受讓方，因此，今后應將承包權(quán)也列為可抵押的范圍，這對于那些承包經(jīng)營權(quán)合二為一的農(nóng)民來說，無疑將會更有意義。

（三）農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益分配不合理的根源

一是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)界定模糊。明晰的產(chǎn)權(quán)是界定不同主體利益格局的關(guān)鍵，因此產(chǎn)權(quán)制度應成為研究農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益分配的關(guān)鍵所在。我國《憲法》第10條明確規(guī)定了農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有?！锻恋毓芾矸ā芬约啊段餀?quán)法》對于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)也都作了相同的規(guī)定，即農(nóng)村的土地屬于“本集體成員集體所有”。但對于“集體”的界定以及“農(nóng)民集體所有”的具體形式，尚缺乏統(tǒng)一和權(quán)威的解釋。《土地管理法》第10條將農(nóng)民集體分為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村集體或村委會和村內(nèi)農(nóng)民集體三級?！稗r(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理?！倍睹穹ㄍ▌t》農(nóng)民集體則將“農(nóng)民集體”分為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村兩個級別。“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有?！笨梢姡瑢@一問題現(xiàn)行的法律規(guī)定也比較模糊。法律沒有對農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體作出清晰的界定，這就直接導致了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分配缺乏可靠的法律保障。而學術(shù)上通常把農(nóng)民集體理解為一定范圍內(nèi)的全體農(nóng)民。“集體所有是一種農(nóng)民的共同所有，由農(nóng)民共同享有所有權(quán)，但這種共同所有是不分份額而且永不分割的，即集體所有是一種特殊的共有?！保?］但對于農(nóng)民集體這種簡單共有關(guān)系的理解，往往使農(nóng)民個體在行使權(quán)利的過程中處于劣勢的地位，共同行使權(quán)利操作起來也較為困難。由此可見，如果僅僅將農(nóng)民集體簡單理解為農(nóng)民個體的集合，將會使其喪失具有法律人格的主體資格，也無法對外行使權(quán)利，權(quán)利易被虛化，這也就造成了土地流轉(zhuǎn)過程中因流轉(zhuǎn)收益的責任主體不明確而導致農(nóng)民個體收益流失、所有權(quán)收益得不到保障及進一步影響到農(nóng)戶更好地維護自己的權(quán)益的問題。二是流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范?，F(xiàn)實中，農(nóng)戶間的農(nóng)地流轉(zhuǎn)多半是口頭協(xié)議，一旦出現(xiàn)爭議，缺乏書面的依據(jù)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)后不及時到有關(guān)部門備案和辦理權(quán)屬變更登記已經(jīng)成為了直接流轉(zhuǎn)的普遍現(xiàn)象，而對于雙方的利益分配則往往更容易產(chǎn)生爭議。有時盡管有一紙合同，但因其不夠規(guī)范，對當事人雙方的權(quán)利義務規(guī)定不明確，個別條款過于簡略，也易滋生爭端。而在間接流轉(zhuǎn)過程中，村集體有時對于委托代理關(guān)系的認識也并不明確，有的私自替農(nóng)戶做主簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，有的違背農(nóng)民的意愿謀求地區(qū)利益甚至是私人利益，農(nóng)民的主體地位沒有得到充分體現(xiàn)。上述種種情況在實踐中時有發(fā)生，不同程度地侵犯了農(nóng)戶的知情權(quán)與選擇權(quán)，致使農(nóng)民權(quán)益受損。

三、合理分配農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益的對策

（一）確保農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位

明晰的產(chǎn)權(quán)是土地流轉(zhuǎn)交易的前提，因此在現(xiàn)有的農(nóng)村土地集體所有制的前提下，應增強和落實集體經(jīng)濟組織對土地所有權(quán)的控制，真正有效行使土地所有者這一產(chǎn)權(quán)主體的職能，避免土地產(chǎn)權(quán)主體虛位，使村集體能夠真正代表農(nóng)戶利益訴求。同時，還應進一步規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與農(nóng)戶之間的關(guān)系，賦予農(nóng)民完整的產(chǎn)權(quán)，讓農(nóng)民對承包土地真正享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。財產(chǎn)權(quán)利是土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，目前普遍存在的農(nóng)民對土地處分權(quán)的缺失已經(jīng)成為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進一步發(fā)展的最大障礙。只有農(nóng)村土地處分權(quán)的主體是農(nóng)民本人時，農(nóng)民才能真正成為土地的實際使用者，才會更愿意在所承包的土地上增加投入，提高自身收入的同時也會帶動土地更高效地利用。因此應加快農(nóng)村土地確權(quán)頒證的步伐，明確農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利范圍和期限，使農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)制度更加清晰完整。2014年年底，中共中央辦公廳與國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的 《關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，指出要用5年左右的時間完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。該項工作堅持分級負責，強化了縣鄉(xiāng)兩級的責任，而經(jīng)費則納入地方財政預算，中央財政給予補助。同時還要完善農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)保障體系，以確保土地承包經(jīng)營的長期性、穩(wěn)定性和連貫性，避免短期行為對土地的破壞。2016年，中央一號文件再次強調(diào)深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，真正做到在土地流轉(zhuǎn)過程中以農(nóng)民為主體，實現(xiàn)農(nóng)民的利益訴求，進一步保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)和流轉(zhuǎn)收益權(quán)。

（二）為農(nóng)地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的市場環(huán)境

土地流轉(zhuǎn)是流轉(zhuǎn)雙方依靠合同來規(guī)定權(quán)利義務關(guān)系的交易行為，交易價格的市場化是影響土地流轉(zhuǎn)的重要因素。因此，在土地流轉(zhuǎn)過程中，應以市場機制配置土地資源，凸顯土地的經(jīng)濟功能，形成真正意義上的土地流轉(zhuǎn)的市場機制，公平有序地發(fā)展土地流轉(zhuǎn)市場。同時應建立客觀公正的土地市場評估體系，依靠市場的完善實現(xiàn)土地資源的更優(yōu)配置。

首先，要規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序，自下而上地以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介服務機構(gòu)及專門的土地權(quán)利價值評估機構(gòu)，由專業(yè)部門來負責價格評估以及流轉(zhuǎn)合同的簽訂；增加規(guī)模化經(jīng)營，有條件的地區(qū)設立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心、惠農(nóng)服務中心等農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款一站式服務平臺，提供土地經(jīng)營收益評估、土地流轉(zhuǎn)登記備案以及信息交換、糾紛調(diào)解等相關(guān)配套服務。流轉(zhuǎn)合同應存檔備案，保證合同的嚴肅性，實行嚴格的產(chǎn)權(quán)變更登記制度。應進一步規(guī)范中介組織服務的收費標準。如土地流轉(zhuǎn)過戶中的價格評估與認證以及人員培訓等，應明確服務收費項目、范圍和標準，杜絕非法收費、濫收費，實行明碼標價的最低收費制，對于簡單的查詢以及登記等工作則應提供免費服務，必要時可考慮制定相應的執(zhí)行細則，以有效地指導農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介服務組織的行為，切實保障農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益。其次，在市場大環(huán)境下流轉(zhuǎn)價格應更加公開透明，確保以農(nóng)戶和企業(yè)為主體，讓雙方根據(jù)自身需求來確定農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和價格。具體做法包括推行土地分級定價，即土地根據(jù)所處位置、土壤肥沃和采光程度、水源條件等進行綜合評定后進行分級定價。分級定價可使土地價格更貼近農(nóng)村的實際情況，農(nóng)戶可以自由選擇交易與否，有利于規(guī)范交易服務和從整體上提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的收益。第三，鼓勵有條件的地區(qū)建立土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款風險補償基金、風險分擔機制和涉農(nóng)務農(nóng)獎補機制，盡快制定完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益貸款管理辦法。同時應加強監(jiān)督，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為。根據(jù)地域不同還可建立土地流轉(zhuǎn)風險保障金制度，進一步完善土地流轉(zhuǎn)市場的監(jiān)督管理體系，以便加強市場的社會服務職能，防止侵害農(nóng)民土地權(quán)益的事件發(fā)生，為農(nóng)地的有序流轉(zhuǎn)創(chuàng)造更為良好的市場環(huán)境。第四，明確政府角色的定位，充分發(fā)揮政府管理者的作用。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益分配體系規(guī)范化和優(yōu)化的過程中，地方各級政府如果過度追求短期利益最大化則不利于土地流轉(zhuǎn)市場的形成和發(fā)展。地方政府作為社會管理者，要想完善土地收益分配制度，應始終充分發(fā)揮積極的作用，平衡各方利益，加快培育和建設鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣市多層次土地流轉(zhuǎn)市場，對土地市場的違法違規(guī)行為及時進行監(jiān)督、糾錯與管理。政府要減少在土地流轉(zhuǎn)收益中的獲利行為，做到不與農(nóng)民爭利，從根本上杜絕地方政府依靠土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)來擴充地方財政收入的做法，避免以行政權(quán)單方面推進土地的流轉(zhuǎn)規(guī)模與速度。此外，在土地流轉(zhuǎn)收益分配中，政府還應通過有效的手段監(jiān)督村集體的行為，避免農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)收益的侵犯，切實保障農(nóng)民權(quán)益。為建立完善的農(nóng)村土地收益分配體系，政府還應綜合考量整體社會環(huán)境下各機構(gòu)之間的有序配合，做好相關(guān)的配套工作。加強農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)管理，建立健全農(nóng)村土地資源信息系統(tǒng)以及土地經(jīng)營權(quán)交易制度，科學合理地運用財政補貼完善土地的定價，降低土地流轉(zhuǎn)的交易成本，實現(xiàn)農(nóng)地成片開發(fā)以及專業(yè)化集中規(guī)模經(jīng)營，內(nèi)外結(jié)合、多管齊下，真正服務農(nóng)民，促進社會和諧與農(nóng)村經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

［1］四川省農(nóng)業(yè)廳．關(guān)于印發(fā)《四川省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款暫行辦法》的通知［EB/OL］．http：//www．scxmsp．gov．cn/zwgk/tzjd/201506 /t20150625_346596．html．

［2］沙龍云．關(guān)于“土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款”工作的思考——以吉林省為例［J］．農(nóng)村金融研究，2013，（02）．

［3］王利明．物權(quán)法論［M］．中國政法大學出版社，2003．288．

（責任編輯：徐 虹）

On the Farmers＇Demands in the Distribution of Income in the Rural Land Circulation

Wu Shuang

The key to the rural land circulation lies in the rational distribution of income．The mode of the land circulation can be divided into direct and indirect according to the different subject，different mode involves different interest subjects．The current price of the rural land circulation is uneven by the empirical research，the difference between the region and the mode will affect the price．Scientific and accurate evaluation can further clarify the value of land，but also help to promote the mercerization of the land circulation．The main problems in the process of income distribution of rural land circulation are the vague definition of farmland property rights and the non-standard circulation procedure．Therefore，it is necessary to improve the benefit distribution mechanism in the process of the rural land circulation．Including ensuring the dominant position of farmers in the land circulation，regulate the management of rural land circulation market，the price in the market environment more transparent，also defining the role of the government，play the role of government management，guarantee the land rights of farmers，improve the income distribution system of the rural land circulation．

rural land circulation；land income；income distribution

F323．6

：A

：1007-8207（2017）07-0093-06

2017-02-15

吳爽 （1974—），女，遼寧錦州人，渤海大學經(jīng)法學院副教授，碩士研究生導師，研究方向為農(nóng)村經(jīng)濟法制。

本文系遼寧省法學會項目 “遼寧農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度創(chuàng)新研究”的階段性成果，項目編號：LNFXH2016C029。