構建全民共建共享社會治理的新格局

□趙穎

［中共吉林省委黨校 （吉林省行政學院）中國特色社會主義理論體系研究所，吉林 長春 130012］

構建全民共建共享社會治理的新格局

□趙穎

［中共吉林省委黨校 （吉林省行政學院）中國特色社會主義理論體系研究所，吉林 長春 130012］

當前，我國的社會治理工作在思想認識、治理方式、制度建設等方面均面臨著挑戰(zhàn)。新常態(tài)下，應從調整角色定位、強化治理能力、完善制度建設等方面著手構建全民共建共享的社會治理格局，以期更好地推動和促進我國社會治理的現(xiàn)代化。

全民共建共享；社會治理新格局；制度建設；精細化；信息化

新中國成立后特別是改革開放以來，黨和國家不斷探索，在社會管理領域逐步開辟了一條具有中國特色的社會主義道路。新常態(tài)下，原有要素和新型要素之間發(fā)生了新變化，由此產生了諸多新問題，凸顯出一系列新特征。鑒于此，我國的社會治理工作應與時俱進，針對突出問題積極做出調整，努力實現(xiàn)建設全民共建共享的社會治理新格局的戰(zhàn)略目標。

一、構建社會治理新格局面臨的主要問題

（一）傳統(tǒng)管理思想根深蒂固，社會治理意識滯后

社會治理的首要目標是有效保障最廣大人民群眾的根本利益，這也是其最根本的目的。然而，在實踐過程中，一些政府部門仍把工作重心放在解決社會糾紛和矛盾、組織協(xié)調外來人員與特殊群體以及對信息化大數(shù)據(jù)的保障和維護上，“政府的社會治理理念存在著陳舊老化的弊端”。［1］一方面，雖然黨的十八屆三中全會提出把“社會管理”轉變?yōu)椤吧鐣卫怼?，極大地彰顯了人民群眾在社會治理中的主體地位，但在實踐過程中尚待落實。從目前來看，社會治理主體的“單核”態(tài)勢明顯，各級政府部門全方位掌控著社會治理的各個方面，“管理”與“控制”仍是社會治理的主要手段。而本應置于主體地位的人民群眾在某種程度上成為“弱勢群體”，無法有效參與到社會治理的各項工作中來。另一方面，政府部門雖然意識到了社會組織的重要作用，但在社會治理過程中對其重視程度還不夠，社會組織的實際效能沒有得到充分發(fā)揮。

（二）治理模式存在缺陷，治理方式缺乏時代性特征

當前，我國的社會治理渠道過于單一，路徑選擇性不強，內容與現(xiàn)實反差較大，存在著嚴重的滯后性。集中表現(xiàn)在社會治理方式欠缺信息化和精細性等方面，使得我國社會各構成要素之間的分工處于模糊狀態(tài)。部分地方政府的領導固守于自上而下的威權式管理模式，對反饋性雙向互動機制和網格化綜合治理機制不熟悉、不學習，以至于無法對其充分理解和運用。由于政府部門社會治理方式的升級更新嚴重滯后于我國經濟社會發(fā)展，致使故有的粗放式的、經驗化的管理方式長期存在，已成為當前我國社會治理中的一大頑疾。

（三）社會治理機制建設不完善，保障體系不健全

在全民共建共享的社會治理新格局中，公眾是社會治理的主體。然而，在現(xiàn)實中，公眾參與社會治理的力度不足，這是多種因素共同作用的結果，其中最主要的原因是社會治理欠缺保障體系，集中體現(xiàn)為公眾利益的表達、協(xié)調、維護機制不健全。筆者認為，當前社會治理存在的群體性事件，在很大程度上是由于公眾的合法權益沒有得到應有保障引起的。

具體而言，一是弱勢群體的利益訴求難以真實完整地傳達到政府部門，使得其利益受損現(xiàn)象時有發(fā)生。加之制度化、長效化的利益維護手段單一，效率較低，使得各級人大、政協(xié)、工會及婦聯(lián)、殘聯(lián)等團體作為保障和維護公眾利益的代表在現(xiàn)實中的行動力大打折扣，其效能發(fā)揮有限，公眾利益無法得到保障。“要使公民在政治參與中不斷保持較高的政治效能感，必須允許公民自發(fā)地組織起來進行政治參與，否則就將挫傷大多數(shù)公民的參與熱情?！保?］二是公眾在政策制定的過程中參與熱情與意愿較高，但實際參與度與之不相匹配。隨著社會治理現(xiàn)代化的持續(xù)推進，公眾的權利意識逐漸增強，其有了更強烈的意愿來監(jiān)督或直接參與政策制定的整個過程。然而，既有體制對該項權利的保障相對乏力，信息不對稱往往會使公眾對政府部門產生誤解。三是矛盾糾紛的調解機制效能不足?，F(xiàn)有機制存在的共同問題是只注重事后解決，而忽略了事前預防。在突發(fā)事件發(fā)生后，由于缺乏應急預案，常常導致矛盾的進一步升級甚至發(fā)展為暴力事件。

此外，制度保障嚴重落后于時代要求。一是社會治理的法治化程度有待提高。改革開放后，我國的法律制度建設主要圍繞著經濟建設這一中心任務展開，而對社會治理的專門立法重視程度不夠。在法律主體和法權事項發(fā)生變化的情況下，相當一部分有關社會治理的法律條款更新速度較慢，無法滿足新形勢下社會治理的需要。二是社會治理領域內法律法規(guī)存在重疊現(xiàn)象，現(xiàn)有法律制度全面統(tǒng)籌與協(xié)調組織能力不強。而且有法不依現(xiàn)象依然存在，個別地方政府習慣于“以權代法”，通過行政命令等非制度手段處理矛盾的做法成為了社會穩(wěn)定的深層隱患。三是目前國家財政支出對社會治理的分配限額較少。社會治理的升級進步勢必會對政府的財政支出提出更高要求。然而，現(xiàn)階段各級政府部門對社會組織及社區(qū)的財政支出較少，其向社會組織購買服務的預算資金不足，致使所購買服務的質量、內容無法滿足公眾需求。

二、構建社會治理新格局的總體思路

（一）改變思維

治理思維和價值旨趣是達成合作共識、推動格局發(fā)展、引導主體行為的重要因素。治理思維的創(chuàng)新是建立社會治理體系、提升社會治理水平的先決條件，過時的管理思維不僅不能滿足時代的需求，還會阻礙社會治理新格局的形成?？梢哉f，“將多元、復雜的社會價值導向有機融合于社會公共利益最大化的目標之下，是當前構建全民共建共享社會治理格局的思想根基?！保?］

第一，改變政府在社會治理中的一元地位，樹立多方協(xié)同共治的治理思維。從目前國內社會治理的實際情況來看，社會上存在著紛繁復雜的糾紛與矛盾，需要政府、社會組織和公眾等多元主體協(xié)同合作來解決，特別是在社會公共安全、基礎設施建設等與公眾息息相關、影響力較大的領域。與此同時，社會主義市場經濟體制不斷發(fā)展、人民群眾的主體意識逐漸增強、互聯(lián)網大數(shù)據(jù)等新興產業(yè)迅猛發(fā)展也為我國社會治理體系的建立提供了動力和能量。

第二，堅持以人為本的理念和價值取向?！耙匀藶楸咎N含的深刻意義在于其揭示了全體公民憑借政治參與權利而擁有的在公共領域中的主體性地位和價值?！保?］而構建全民共建共享的社會治理新格局的突出任務之一則是改善社會環(huán)境，凈化社會風氣，特別是將公平正義等價值導向融入其中，在社會治理實踐中做到規(guī)則公正、程序公正、結果公正，以確保社會組織、普通公眾等的治理主體地位。這樣，才能增強其參與意識和能力，拓寬其參與渠道，使之真正成為社會治理中的實質性要素。

第三，樹立“建設紅利”由全民共享的思維。當務之急是牢固樹立“堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感”［5］的新理念，從深層次上認識到經濟發(fā)展所帶來的社會效益和取得的令人矚目的成就，讓全體人民成為改革的最根本支持力量，由此保障改革的平穩(wěn)有效推進。

（二）優(yōu)化治理結構，提高治理水平

在城鎮(zhèn)化、信息化不斷推進的大背景下，社會結構的變化呈現(xiàn)出新特征，不同階層的物質與精神需求日趨多元化，這使我國的社會治理任務更加嚴峻。在傳統(tǒng)思維的主導下，部分地方政府部門在社會治理中仍然采取粗放的處理方式，其管理停留在口頭和書面上，工作難以落實到位。而“推進社會治理精細化”則是解決這一問題的根本所在?！吧鐣卫砭毣?，不僅包涵以追求效率為目的的流程再造、結構優(yōu)化等剛性要素，還包涵著人文關懷以及對更好、更精致生活狀態(tài)的倡導等柔性特征，是剛性管理與柔性服務的結合。”［6］黨的十八屆五中全會首次提出“建立國家人口基礎信息庫”等一系列以信息化為基礎的新要求，并使之與社會治理精細化的目標相匹配，將其納入到提高社會治理水平的重要內容之中，為我國社會治理體系的優(yōu)化升級指明了方向。

在信息通信技術快速發(fā)展的大背景下，信息化治理成為西方發(fā)達國家所推行的全面統(tǒng)籌的政府深化改革的重要舉措之一，以應對經濟社會發(fā)展中產生的管理纖維化、公共服務碎片化等一系列的治理問題。“相關的信息化治理準則主要包括大數(shù)據(jù)組織、元數(shù)據(jù)、隱私安全、數(shù)據(jù)質量、業(yè)務流程整合、主數(shù)據(jù)整合和信息生命周期管理等?！保?］在全民共建共享的社會治理新格局中，治理主體具有差異性和全面性，亟待解決的問題多元而復雜。這就需要以信息化治理為支撐，在治理方式、治理能力、治理平臺、治理文化等方面推動變革進程，達成社會危機的確切研判、社會供給的無誤反饋、社會糾紛的妥當處理的戰(zhàn)略目標，進而推動社會治理體系的完善和社會治理水平的提高；在關乎公眾生活質量的重點領域實現(xiàn)規(guī)范化的流程再造，借助于相應的制度保障，有效規(guī)避樞紐節(jié)點的各類風險；發(fā)展和完善相關的體制機制，建立健全虛擬與現(xiàn)實之間的互動平臺，強化信息技術的操作運用能力，實現(xiàn)信息資源的互聯(lián)互通。

（三）建立長效機制

“全民共建共享社會治理格局的實質是要搭建一個兼具相容性和共生性的集體行動框架，而要形成這一框架，破解不同治理主體間的合作困局，則需要構筑全民共建共享導向的結構性和程序性機制綜合體?！保?］伴隨著經濟全球化和社會數(shù)字化的升級，眾多不安定因素逐漸累積，已成為當前我國社會治理進程中的潛在威脅。在經濟領域內，我國經濟運行總體平穩(wěn)，但深層次矛盾的桎梏效應尚未解除，經濟下行壓力將在較長一段時期內存在。新產業(yè)、新業(yè)態(tài)的發(fā)展為我國經濟成長提供了極大動力，但也在一定程度上增加了我國社會的不確定因素。在現(xiàn)階段的社會發(fā)展進程中，我國社會階層結構分化明顯，階層之間的利益訴求呈現(xiàn)差異化，加之我國人口分布不均衡，城中村、城鄉(xiāng)結合部、偏遠山區(qū)等地方受制于自然、社會等因素，其發(fā)展速度明顯落后，因而成為了我國社會治理中的薄弱環(huán)節(jié)。人民群眾生產生活方式的多元化，社會組織協(xié)調分配形式的推陳出新，社會組織活躍度的大幅提高，致使既有的社會管理方法日漸式微。就當前人民群眾的物質文化需求而言，生活質量的提升和權利意識的增強，使人民群眾的實際需求越來越多樣化，需求質量和數(shù)量也在顯著增長。在愿望與現(xiàn)實之間存在落差、需求與供給不對稱的情況下，一部分社會成員極有可能成為社會的不穩(wěn)定因素。因此，建立長效機制，維護我國的社會穩(wěn)定與和諧發(fā)展局面是當務之急。

第一，完善商議機制。現(xiàn)階段，我國的商議機制存在弱勢群體參與能力較低、保障制度不完善、法律體系建設滯后等問題。要以法律的名義為商議機制背書，在憲法和相關法律的保障下，促進協(xié)商主體之間的平等交流，達成共識；大力普及和發(fā)展“民主討論會”“村民協(xié)商會”“居民自治會”等基層商議平臺，推動各階層之間的溝通與交流，增強彼此之間的互信和諒解；積極推進建設協(xié)商程序性架構，對商議內容、參與成員、對話途徑、洽談反饋意見等給予明確規(guī)范，進一步提升商議程序的精細化和嚴謹化程度。

第二，健全利益斡旋機制。現(xiàn)階段我國的利益斡旋機制存在諸多漏洞，公眾的訴求表達和維權渠道有限。當務之急是“要從社會公眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題入手”［9］完善以協(xié)商民主為原則、以利益表達機制為核心的利益斡旋機制。順暢的利益表達途徑和合理合法的表達路徑，是建立健全利益表達機制的重要內容。為此，要繼續(xù)推廣已有的如行政復議、仲裁和訴訟等利益表達方式，在法律的框架下協(xié)調好各方利益關系；積極搭建大眾型利益表達平臺，人大、政協(xié)、工會、婦聯(lián)、社會組織、媒體等要成為公眾表達利益訴求的主要途徑；要充分發(fā)揮信息技術的優(yōu)勢，利用好互聯(lián)網媒介，大力發(fā)展利益訴求表達信息化渠道。

第三，構建聯(lián)合共建機制。在社會治理主體和群眾利益訴求呈現(xiàn)多元化的大背景下，各要素之間的協(xié)同配合即成為重中之重，而共建機制則是聯(lián)合各方力量統(tǒng)籌治理的根本所在。要以充分保障人民群眾的根本權益為目標，積極引導公眾以多樣化的協(xié)商民主方式廣泛參與協(xié)同治理，更好地發(fā)揮對話、聽證、咨詢、反饋等機制的作用；要使政府、市場和社會三類主體均發(fā)揮出發(fā)揮好各自的積極作用，“實現(xiàn)政府與群眾、基層組織、自治組織之間的良性互動和有效銜接，從而實現(xiàn)合作共贏?！保?0］

三、構建社會治理新格局的路徑選擇

（一）調整角色定位

習近平總書記在黨的十八屆二中全會第二次全體會議上指出，深化行政體制改革的核心是轉變政府職能，重點是處理好政府、市場、社會的關系。切實轉變政府職能，從宏觀的視角來看，就要有選擇地剝離各級政府承擔的一部分社會管理職能，把政府在社會治理過程中的工作內容由主導管理轉變?yōu)榉諈f(xié)調。同時，培育和扶植專業(yè)性的非政府組織、社會中介組織等其他社會治理主體，以解決政府退出造成的治理缺位問題。實際上，構建全民共建共享的社會治理新格局的一大特征是彰顯人民群眾的主體地位，發(fā)揮人民群眾的巨大作用，形成政府監(jiān)管與社會自律、公眾自治之間默契配合的新型治理框架。其中，引導社會治理參與主體的多元性發(fā)展，釋放人民群眾的巨大能量，是一項重要的任務。對此，可以從以下三個方面著手推進落實：

一是企事業(yè)單位要切實履行好社會責任與義務。企事業(yè)單位是社會的重要組成部分，生產力的發(fā)展和生產關系的調整在很大程度上取決于企事業(yè)單位的發(fā)展態(tài)勢。因此，企事業(yè)單位是維護社會穩(wěn)定、促進社會和諧的重要力量。此外，較之于政府部門，企事業(yè)單位在科技水平、公共關系、人力資源等方面擁有得天獨厚的優(yōu)勢。因此，政府在社會治理過程中要重視企事業(yè)單位的地位與作用，最大限度地發(fā)揮企事業(yè)單位的效能，使其成為社會和諧穩(wěn)定的“壓艙石”。二是要讓社會組織在社會治理過程中發(fā)揮更大作用。社會組織的迅速發(fā)展是現(xiàn)代化社會的一大特征，其已成為協(xié)助黨和國家構建全民共建共享的社會治理新格局的一支中堅力量。由于社會組織具有專業(yè)性和公益性的特征，其行為模式更容易被廣大人民群眾認可。因此，政府部門要從社會公共事務中選擇性退出，讓社會組織填補其退出后在糾紛協(xié)調、利益溝通等方面造成的真空。三是不斷健全村民自治、居民自治機制，把基層自治理念落到實處。基層自治是依照憲法和法律，由居民（村民）選舉的成員組成居民（村民）委員會，實行自我管理、自我教育、自我服務、自我監(jiān)督的制度，也是社會主義民主制度的基本內容之一。現(xiàn)階段，我國基層自治效果與預期反差較大，其處在被支配的地位。對此，各級政府部門要積極推動基層群眾加強自我管理、自我教育、自我服務，以進一步提高基層自治的實際功效。

（二）強化治理能力

依法治理既是實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化的重要保障和基本內容之一，也是強化社會治理能力的重要手段。

一方面，應不斷推進社會治理領域的立法工作，填補相關事項的法律空白，避免出現(xiàn)打法律“擦邊球”的現(xiàn)象，將有法可依落到實處。黨的十八大召開后，社會治理范疇的法治化進程步入新階段，但在立法領域仍然滯后。如：我國還未出臺針對社會組織管理方面的專門性法律，僅僅依靠國務院出臺的 《社會團體登記管理條例》及公安部等涉事政府機構下發(fā)的條例、規(guī)定、通告、辦法等規(guī)范性文件遠遠不能滿足實際需求?！斑@些法規(guī)或政府性規(guī)章總體上數(shù)量少，層次不高，缺乏配套，有的可操作性不強?！保?1］又如：長期以來，我國對作為社會治理過程中的重要環(huán)節(jié)和主要方式之一的城市管理綜合執(zhí)法活動，一直沒有建立專門性法律進行規(guī)范化處理。城市管理綜合執(zhí)法只能是“借法執(zhí)法”，以《行政處罰法》《行政強制法》的部分內容為法律依據(jù)，造成了城市管理綜合執(zhí)法權在落實上始終難以高效化和法治化的局面。

另一方面，司法公信力實質上反映的是司法與公眾之間的信任和互相評價，因此，要想贏得廣泛的民心，營造和諧的社會氛圍，就必須提升司法的公信力。在法治社會中，司法是化解社會矛盾的關鍵環(huán)節(jié)，是確保社會公平正義能夠實現(xiàn)的基礎。習近平總書記指出：“要努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義?！保?2］現(xiàn)階段，司法不公正現(xiàn)象依然存在，關系案、人情案、金錢案等屢見報端。在司法范疇中存在“100-1＝0”法則，即“一個不公正的案件或一個冤假錯案的負面影響足以摧毀99個公正裁決積累起來的良好形象。”［13］在現(xiàn)實中，司法不公會直接引發(fā)公眾在維權時只信任政府而質疑司法等一系列突出問題。因此，強化司法公信力既是變革“信訪不信法”等刻板印象和“暈輪效應”的重要途徑，也是推動現(xiàn)代化法治進程的重要環(huán)節(jié)。

（三）加強制度建設

“制度化是組織和程序獲取價值觀和穩(wěn)定性的一種進程。”［14］科學完善的制度體系是社會治理的基礎與先決條件。在制度保障下，公眾參與并融入到社會治理工作中才有了可能?！爸挥腥嗣袢罕妳⑴c制度化，才能為人民群眾參與常規(guī)化、可持續(xù)性提供有力保障?！保?5］目前，我國經濟社會發(fā)展已經進入新常態(tài)，伴隨著新產業(yè)、新業(yè)態(tài)的發(fā)展，沖突紛爭、技術犯罪、互聯(lián)網安全等問題對我國社會治理工作提出了一系列新挑戰(zhàn)，因而制定科學嚴謹?shù)闹贫纫?guī)范已是刻不容緩。黨的十八屆五中全會將“法治保障”作為一項新內容納入到了構建社會治理體系的指導性思想綱領中，要求 “加強社會治理基礎制度建設”，彰顯了制度在社會治理中的先導性、全局性地位。為此，要推進現(xiàn)代化法律制度體系建設，以保障經濟的良性發(fā)展和社會的和諧穩(wěn)定；要推動構建基礎制度，發(fā)揮其在社會治理過程中的整體性和基礎性作用；要根據(jù)基層治理的現(xiàn)實情況，認真分析社會糾紛背后更深層次的結構性、框架性漏洞；要以利益分配、意愿闡述、糾紛調解、權益維護等為出發(fā)點，加快構建新時期我國社會治理的基礎制度體系，從根本上扭轉權力施政的“短、平、快”的舊模式，形成制度體系下的長效治理新局面。

［1］亓巖．構建全民共建共享的社會治理格局研究［J］．人力資源管理，2016，（05）：16．

［2］林尚立．上海社會政治文明發(fā)展戰(zhàn)略研究［M］．上海人民出版社，2004．262．

［3］劉雅靜．全民共建共享社會治理格局：概念厘清、內生動力與實踐進路［J］．理論月刊，2016，（11）：151．

［4］鹿斌，金太軍．國家治理現(xiàn)代化進程中的社會治理創(chuàng)新［J］．天津社會科學，2016，（02）：79．

［5］曾維和．共建共享社會治理格局：理論創(chuàng)新、體系構筑、實踐推進［J］．理論探索，2016，（03）：67．

［6］師雙鳳，田冰．構建全民共建共享的社會治理格局［J］．科技經濟導刊，2016，（31）：103．

［7］（美）桑尼爾·索雷斯．大數(shù)據(jù)治理［M］．清華大學出版社，2014．11．［8］趙孟營．社會治理精細化：從微觀視野轉向宏觀視野［J］．中國特色社會主義研究，2016，（01）：78．

［9］渠彥超，張曉東．共享發(fā)展理念的理論特質［J］．理論月刊，2016，（05）：36．

［10］曹秀偉．構建全民共建共享社會治理格局的思考——基于協(xié)商民主的視角［J］．管理觀察，2016，（32）：121．

［11］徐長業(yè)．著力構建全民共建共享的社會治理格局［J］．山東工會論壇，2016，（05）：96．

［12］習近平．堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設［M］．外文出版社，2014．145．

［13］王治國．嚴格執(zhí)法 公正司法 筑牢公平正義防線［EB/OL］．http：//newspaper．jcrb．com/html/2014-10/10 /content_169782．htm．

［14］（美）塞繆爾·P·亨廷頓．變化社會的政治秩序［M］．生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1989．11．

［15］匡和平．全民共建共享社會治理格局構建要素的應然內涵分析［J］．寧夏黨校學報，2016，（04）：12．

（責任編輯：劉亞峰）

To Build a New Pattern of Social Governance Universal Co-constructing and Sharing

Zhao Ying

The Fifth Plenary Session of the 18th CPC Central Committee made it clear that the new strategic goal of building a pattern of social governance universal co-constructing and sharing．However，at the present stage of social governance，it has always faced the serious challenge of consciousness，governance，and system construction and so on．These have become the shackles of the new pattern of social governance in our country．In order to better solve these problems，we must always grasp the overall thinking，innovative thinking；enhance the level of governance，the establishment of long-term mechanism．We should strive to explore the correct path of implementation，effectively adjust the role of positioning，strengthen governance capacity，improve the system construction，so as to better promote the modernization of China＇s social governance work．

universal co-construction and sharing；social governance new pattern；system construction；refinement；informatization

D630

：A

：1007-8207（2017）07-0062-06

2017-03-02

趙穎 （1980—），女，吉林長春人，中共吉林省委黨校 （吉林省行政學院）中國特色社會主義理論體系研究所副研究員，研究方向為社會治理。

本文系國家社會科學基金項目 “依法治國視域下社會治理科學化模式與路徑”的階段性成果，項目編號：BFX007。