社會工作介入突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)展、反思與展望

郭笑雨

摘要：我國社會工作介入突發(fā)公共衛(wèi)生事件，整體呈現(xiàn)多領(lǐng)域介入、全過程參與、多主體聯(lián)動的特征?，F(xiàn)階段，社會工作發(fā)展空間雖得到一定擴展，但其專業(yè)地位和權(quán)威性仍待提高；多元主體協(xié)同發(fā)展尤其是現(xiàn)實需要，但聯(lián)動機制仍待健全；常態(tài)化治理與非常態(tài)應(yīng)對間，缺少完善的轉(zhuǎn)換機制?；诖?，本文從專業(yè)自省與政府主導并行、逐步健全多主體聯(lián)動機制以及探索、完善常態(tài)化有效治理與非常態(tài)應(yīng)對間的轉(zhuǎn)換機制等方面進行分析，為優(yōu)化社會工作介入突發(fā)公共衛(wèi)生事件策略、促進社會工作本土化發(fā)展提供借鑒。

關(guān)鍵詞：社會工作介入；突發(fā)公共衛(wèi)生事件；機制

一、問題提出

新冠疫情暴發(fā)后，突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理再次受到全社會關(guān)注。社會工作在疫情應(yīng)對過程中，通過專業(yè)自覺，憑借其所倡導的人文關(guān)懷、柔性服務(wù)和增權(quán)賦能的理念，成為政府緊急狀態(tài)下剛性管理的有益補充。當前，國家完善頂層設(shè)計，使社會工作介入已成為應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件和完善治理體系的有效方式和必然選擇。然而，我國社會工作仍處于發(fā)展階段，介入突發(fā)公共衛(wèi)生事件時既有機遇也有挑戰(zhàn)?；诖?，本文立足于社會工作介入新冠疫情治理現(xiàn)狀，總結(jié)其介入突發(fā)公共衛(wèi)生事件的特點，反思介入過程中的問題和挑戰(zhàn)，為今后社會工作介入的行動策略和發(fā)展前景進行展望，以完善社會工作介入突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理體系的行動機制，促進社會工作本土化發(fā)展。

二、社會工作介入現(xiàn)狀

（一）多領(lǐng)域介入

突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對需匯集多領(lǐng)域人才、統(tǒng)籌多方力量、融匯多學科知識。社會工作作為綜合性學科，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，已從社區(qū)、醫(yī)務(wù)和公共衛(wèi)生等多領(lǐng)域進行介入。社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對中承擔了基礎(chǔ)防線的作用。社區(qū)社會工作積極總結(jié)國外社區(qū)防控模式，為我國社會工作介入社區(qū)防控提供借鑒經(jīng)驗；并立足于社區(qū)疫情治理實踐基礎(chǔ)上，探究社會工作介入社區(qū)防控的模式，隨著“五社聯(lián)動” 機制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站的推動，社會工作在社區(qū)疫情防控中已取得顯著成績。醫(yī)院是突發(fā)公共衛(wèi)生事件的第一場所，醫(yī)療團隊在應(yīng)對過程中曾面臨人力短缺、物資拮據(jù)、院內(nèi)傳染等諸多問題，病患和醫(yī)護工作者也面臨多重壓力。醫(yī)務(wù)社會工作在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，可從人文關(guān)懷角度協(xié)助醫(yī)護開展日常工作、安撫醫(yī)患應(yīng)激情緒，并從資源整合方面為醫(yī)患提供社會支持、鏈接資源并建立資源庫。與主要在微觀領(lǐng)域進行直接干預的醫(yī)務(wù)社會工作相比，公共衛(wèi)生社會工作更關(guān)注中觀和宏觀領(lǐng)域的資源調(diào)配和平衡，憑借其綜合性專業(yè)素質(zhì)，在介入突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，可及時關(guān)注邊緣弱勢群體并對其進行有效干預；同時，可廣泛開展跨專業(yè)合作，充分調(diào)動社區(qū)資源，建立人員完備的社會工作隊伍，使突發(fā)公共衛(wèi)生事件得到有效控制。

（二）全過程參與

介入時序全過程。社會工作從事前預防、事中引導、事后恢復形成“三位一體” 的突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理模式。[1]事前預防，預估突發(fā)公共衛(wèi)生事件風險等級及自身服務(wù)能力、內(nèi)容和方式，預先構(gòu)建服務(wù)網(wǎng)絡(luò)；事中引導，緩解受沖擊群體應(yīng)激情緒，提供針對性專業(yè)服務(wù)，積極鏈接資源，搭建信息共享平臺，保證防控的有序、高效；事后恢復，幫助民眾平穩(wěn)過渡，復學復工復產(chǎn)，促進個人、家庭和社區(qū)的發(fā)展。社會工作在全過程介入中，堅持從工作機制、服務(wù)機制、人財物保障機制以及持續(xù)建設(shè)的穩(wěn)定機制等全方面著手，形成一套系統(tǒng)的、科學有序的工作流程和體制機制，發(fā)揮重要的補位作用。同時，社會工作在全過程介入中，堅持以人為本，無論是“前場” 中因家人感染、隔離或死亡而“無力自?！?的弱勢群體等[2]，還是“后場”[3]中一線醫(yī)護人員家庭，其都需社會工作提供直接或間接服務(wù)，承擔托底作用。在政府應(yīng)急狀態(tài)和剛性管理制度中，社會工作依事件階段、所處場域、公眾需求，通過提供專業(yè)化、有針對性的“柔性服務(wù)”，建立緊密有序、充滿人文關(guān)懷的突發(fā)公共衛(wèi)生治理體系。

（三）多主體聯(lián)動

突發(fā)公共事件具有綜合性特點，既是醫(yī)學或公共衛(wèi)生問題，也是事關(guān)社會全體成員的社會問題。因此，為有效應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，需整合包括社會工作在內(nèi)的多學科、多主體，實現(xiàn)社會力量廣泛參與、多部門積極合作、社會各層通力配合。在新冠疫情防控中，社會工作憑借資源鏈接優(yōu)勢，通過“五社聯(lián)動”“雙工聯(lián)動”“五社一心” 等機制，積極開展跨領(lǐng)域合作，共同為突發(fā)公共衛(wèi)生事件助力。

在多主體、多部門合作中，也需注意其同關(guān)鍵治理責任者的合作和協(xié)同過程。[4]突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理是由黨和國家統(tǒng)一指揮，各級部門統(tǒng)一部署，共同防控疫情。我國社會工作正處于發(fā)展階段，在黨和國家的引領(lǐng)、民政部門大力推動下，積極嵌入現(xiàn)有社會結(jié)構(gòu)與行政系統(tǒng)，幫助民眾解決社會問題、獲得發(fā)展；并結(jié)合我國國情建立黨政領(lǐng)導下的多組織合作，[5]形成“以黨政為核心、多元主體互嵌共生” 的突發(fā)公共衛(wèi)生治理體系。

三、社會工作介入工作的反思

（一）專業(yè)地位和權(quán)威性待提高

國家逐步重視社會工作在各領(lǐng)域中的作用，通過完善頂層設(shè)計，為社會工作發(fā)展提供制度支持和保障。黨的二十大提出，堅持以人為中心，關(guān)注民生福祉，完善社會治理，加強基層民主，推動城鄉(xiāng)發(fā)展，實現(xiàn)共同富裕，這為新時代社會工作發(fā)展指明了方向。同時，社會工作通過專業(yè)自覺，多領(lǐng)域、全過程介入疫情防控，積極開展理論與實務(wù)研究，為社會工作本土化發(fā)展獻力獻策。在國家政策引導下，社會工作獲得發(fā)展空間，但在專業(yè)實踐中仍面臨專業(yè)地位和權(quán)威待提高的現(xiàn)實。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理時，社會工作的“被動嵌入” 與主動擴展并存。在黨政引領(lǐng)下，社會工作得以嵌入當前行政化的公共衛(wèi)生治理體系，但其專業(yè)自主性受到一定限制，專業(yè)角色定位較為模糊，專業(yè)社會工作介入處于輔助性地位和替補角色，缺少應(yīng)有的專業(yè)地位和權(quán)威。

（二）多元主體聯(lián)動機制不健全

建立多層次介入、全過程參與、多主體協(xié)同的綜合性突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理體系的必要性，已得到理論和實踐的雙重證明。各級民政部門通過政策引導，積極推動社會力量參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理；社會工作發(fā)揮專業(yè)自覺，積極探索多元主體協(xié)同參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件也已取得成功經(jīng)驗。然而，多元主體協(xié)同的治理體系在發(fā)展和完善中仍面臨一些問題。其一，多元主體間差異。各參與主體在價值理念和行動預期上存在差異，使各主體間產(chǎn)生一定張力，將增加突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理難度，不利于多元主體聯(lián)動機制形成。其二，制度化、系統(tǒng)化水平待提高。由于社區(qū)基層行政性事務(wù)繁雜、自身能力有限，現(xiàn)有社會力量多以提供人、財、物的方式臨時性參與，社會力量未能被有效組織和利用。其三，多元主體與行政系統(tǒng)之間的關(guān)系建構(gòu)。國家雖然大力支持社會力量介入突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理體系，但社會工作專業(yè)尚未被納入國家應(yīng)急防控體系和基層行政動員組織體系內(nèi)，[6]社會力量參與方式受限、作用發(fā)揮受阻。

（三）治理形態(tài)轉(zhuǎn)換機制待改善

我國基層社區(qū)采用民政主導、多元主體協(xié)同治理的方式，社會工作為多主體之一，積極參與社會治理體制創(chuàng)新，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在民政部門推動下，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站，或由社會工作機構(gòu)直接承接政府項目開展服務(wù)。但在現(xiàn)階段發(fā)展中，社會工作在基層治理中實際效用尚未能完全發(fā)揮，自身專業(yè)性未能完全體現(xiàn)。新冠疫情暴發(fā)后，我國基層治理面臨從“常態(tài)” 到“非常態(tài)” 的轉(zhuǎn)變，使現(xiàn)有基層治理出現(xiàn)“政府超級承擔、市場收縮統(tǒng)制、社會封閉凍結(jié)” 的極端狀況，以及醫(yī)療生活資源匱乏、應(yīng)急治理體系不健全、基層服務(wù)不完善、治理能力不足等問題。因此，就需采用非常態(tài)化的應(yīng)對方式，將突發(fā)公共衛(wèi)生事件的危害控制在一定范圍內(nèi)。但在此次新冠疫情防控中，由于基層缺乏突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的有效經(jīng)驗和完善的應(yīng)急治理體系，出現(xiàn)了治理失靈、超級壓力、“一刀切”、官僚主義和形式主義等問題，未能實現(xiàn)從常態(tài)治理到非常態(tài)應(yīng)對的平穩(wěn)過渡、對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的有效控制和基層治理機制的靈活轉(zhuǎn)換。

四、社會工作介入前景展望

（一）專業(yè)自省與政府主導并行

我國社會工作發(fā)展是黨、國家和人民的共同需要，但目前仍面臨專業(yè)話語權(quán)、治理權(quán)限待提高的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。為此，一方面，社會工作要積極發(fā)揮專業(yè)自省精神，應(yīng)從內(nèi)審視自身不足和發(fā)展過程中的挑戰(zhàn)，通過增強專業(yè)認同、建立專業(yè)自信、學習專業(yè)技能，提高自身專業(yè)性，從專業(yè)自身發(fā)揮優(yōu)勢，主動介入到包括突發(fā)公共衛(wèi)生事件在內(nèi)的各個場域中，并逐步獲得專業(yè)認同、明確專業(yè)角色、提高專業(yè)地位；另一方面，黨和國家發(fā)揮政策引導作用，以國家主導的意識形態(tài)通過循循善誘的方式來引領(lǐng)[7]專業(yè)發(fā)展，塑造專業(yè)發(fā)展路徑，保證服務(wù)效果，提高專業(yè)話語權(quán)。在專業(yè)自省和政府主導的雙重作用下，社會工作可以更好地滿足人民需求，解決社會問題，建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理體系，深入把握社會工作的發(fā)展方向。

（二）逐步健全多主體聯(lián)動機制

多主體聯(lián)動，已是建設(shè)社會治理共同體的大勢所趨。為保證多主體之間形成科學有序的合作關(guān)系，有必要建立系統(tǒng)化、科學化的工作流程和體制機制，保證服務(wù)的有序、高效運轉(zhuǎn)。社會工作作為多主體之一，在多主體聯(lián)動中，應(yīng)明確自身角色邊界與職責范圍。在疫情防控中，社區(qū)社會工作者、社區(qū)工作者和社區(qū)志愿者間存在工作沖突、分工不清的情況，應(yīng)明確包括社會工作者在內(nèi)的各角色和職責范圍，使其發(fā)揮專業(yè)效能，提高專業(yè)影響力。在多主體協(xié)同中，一方面，針對各主體所秉持的價值理念、行動預期差異，應(yīng)在秉持統(tǒng)一行動目標基礎(chǔ)上求同存異，依據(jù)各專業(yè)特性明確各自角色，充分發(fā)揮各主體專業(yè)效能，提高突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理效率，共同編織突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理網(wǎng)絡(luò)；另一方面，在現(xiàn)存政策支持和制度保障下，各主體積極開展專業(yè)合作，提高公共資源和社會資源利用效率，搭建信息交換、資源鏈接和整體統(tǒng)籌的共享平臺，共同完善并落實多主體聯(lián)動的突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理體系。

（三）探索治理應(yīng)對轉(zhuǎn)換機制

根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)展階段，可從常態(tài)化、非常態(tài)化及二者轉(zhuǎn)換，探索常態(tài)化治理與非常態(tài)化應(yīng)對的轉(zhuǎn)換機制，提高突發(fā)公共衛(wèi)生事件的常態(tài)準備、迅速反應(yīng)、動態(tài)保障和恢復重建的綜合水平。其一，做好常態(tài)化準備。常態(tài)化基層治理時，從隊伍組建、資源儲備、技術(shù)積累、平臺搭建等要素出發(fā)，完善現(xiàn)有社會救助體系，增強社會支持體系建設(shè)，做好突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預防、檢測、預警、演練等工作，提高公共衛(wèi)生事件應(yīng)對能力，減少突發(fā)衛(wèi)生事件對民眾的傷害。其二，完善非常態(tài)化應(yīng)對。突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，確立統(tǒng)一指揮中心，保障突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急治理體系良好運行；建立資源共享多邊平臺，實現(xiàn)信息資源共享互聯(lián)互通；激發(fā)多主體參與積極性，協(xié)同聯(lián)動提升非常態(tài)網(wǎng)格化治理的整體性治理能力。其三，落實常態(tài)與非常態(tài)轉(zhuǎn)換機制。從常態(tài)與非常態(tài)的共同要素入手探究轉(zhuǎn)換契機，如參與主體、所需資源、運行模式、服務(wù)方式和內(nèi)容等，建立并完善科學標準化的轉(zhuǎn)化程序，健全兼具常態(tài)和非常態(tài)的治理體系，實現(xiàn)從常態(tài)到非常態(tài)的過渡。

五、結(jié)束語

新冠疫情防控取得重大決定性勝利后，總結(jié)并反思我國社會工作介入突發(fā)公共衛(wèi)生事件的行動策略，對今后突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理和社會工作發(fā)展具有現(xiàn)實和理論意義。一方面，社會工作介入突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理體系，建立并完善穩(wěn)定、可持續(xù)的應(yīng)急預案，將公眾生命和社會損害降到最低，對于人民生活安定具有現(xiàn)實意義；另一方面，社會工作介入展現(xiàn)了專業(yè)優(yōu)勢，讓各行各業(yè)看到了社會工作的專業(yè)價值，使得社會工作的專業(yè)地位和影響力所有提升，推進社會工作本土化進程。

參考文獻：

[1] 房亞明，周文藝.服務(wù)與增能：社會工作介入突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的機制建構(gòu)[J].長白學刊，2021（05）：122-132.

[2] 劉芳，任敏，吳世友.公共衛(wèi)生社會工作在應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的角色[J].社會建設(shè)，2020，7（03）：3-14.

[3] 楊發(fā)祥，李安琪.社會工作介入突發(fā)性公共衛(wèi)生事件研究：基于情感勞動的視角[J].學海，2021（03）：86-92.

[4] 王思斌.社會工作參與公共危機事件治理中專業(yè)功能的嵌合性實現(xiàn)：以新冠肺炎疫情防控治理為基礎(chǔ)[J].社會工作與管理，2020，20（06）：5-11+21.

[5] 方琦，范斌.突發(fā)公共衛(wèi)生事件中社會工作的實踐機制：結(jié)構(gòu)性組織與階段性服務(wù)[J].華東理工大學學報（社會科學版），2020，35（01）：33-43.

[6] 徐選國.專業(yè)自覺與體系之外：社會工作介入新冠肺炎疫情初期防控的雙重邏輯及其反思[J].華東理工大學學報（社會科學版），2020，35（02）：10-20.

[7] 鄭廣懷，王曄安，馬銘子.“以紅領(lǐng)?！保荷鐣ぷ髡叩膶I(yè)自主性與國家的領(lǐng)導權(quán)建構(gòu)[J].社會學研究，2021，36（06）：136-155+229.