中國城市外交：理念、制度與實(shí)踐

陳維

中國城市外交：理念、制度與實(shí)踐

陳維

城市外交成為近年來中國公共外交發(fā)展的亮點(diǎn)。2014年5月15日，國家主席習(xí)近平在中國人民對(duì)外友好協(xié)會(huì)成立60周年紀(jì)念活動(dòng)上發(fā)表重要講話，第一次明確提出“城市外交”，要求大力開展國際友好城市工作，促進(jìn)中外地方交流，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢互補(bǔ)、合作共贏。自此，城市外交的理念得以深化，各項(xiàng)制度舉措得以充實(shí)，實(shí)踐也更加豐富多樣?？偨Y(jié)中國城市外交的成就，對(duì)加強(qiáng)和改進(jìn)今后的公共外交工作應(yīng)有所啟示。

城市外交的理念深化

中共十八大明確提出，要“堅(jiān)持雙邊、多邊、區(qū)域次區(qū)域開放合作，擴(kuò)大同各國各地區(qū)利益匯合點(diǎn)，以周邊為基礎(chǔ)加快實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略”，“擴(kuò)大內(nèi)陸沿邊開放”，“加快沿邊開放步伐，允許沿邊重點(diǎn)口岸、邊境城市、經(jīng)濟(jì)合作區(qū)在人員往來、加工物流、旅游等方面實(shí)行特殊方式和政策”。這些部署為中國地方政府和城市在對(duì)外開放方面的理念提升指明了方向。

第一，城市外交是中國周邊外交的重要依托。2013年10月，中共中央召開周邊外交工作座談會(huì)，習(xí)近平主席發(fā)表重要講話，提出“親、誠、惠、容”的周邊外交理念，尤其指出要“加快沿邊地區(qū)開放，深化沿邊省區(qū)同周邊國家的互利合作”?？梢姡谥袊苓呁饨粦?zhàn)略棋局中，地方政府和城市的地位和影響力日益上升，如東北邊境的綏芬河、黑河、滿洲里、二連浩特，西北邊境的阿拉山口、霍爾果斯、喀什，西南邊境的騰沖、瑞麗、憑祥、文山等，這些城市有的是擔(dān)當(dāng)國內(nèi)和國際兩個(gè)市場對(duì)接樞紐角色的口岸城市，有的是承載邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)和跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)等特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的中心城市。十八大之后，國家發(fā)展改革委在原先發(fā)布的《中國東北地區(qū)與俄羅斯遠(yuǎn)東和東西伯利亞地區(qū)合作規(guī)劃綱要（2009—2018年）》基礎(chǔ)上進(jìn)一步制定了《中國東北地區(qū)面向東北亞區(qū)域開放規(guī)劃綱要（2012—2020年）》，推進(jìn)和落實(shí)東北五省區(qū)市對(duì)外開放和中俄毗鄰地區(qū)合作的相關(guān)工作。2015年兩會(huì)期間，習(xí)主席在參加廣西代表團(tuán)審議時(shí)指出，廣西要擴(kuò)大和深化同東盟的開放合作，構(gòu)筑沿海沿江沿邊全方位對(duì)外開放平臺(tái)。2017年4月習(xí)主席對(duì)廣西進(jìn)行考察時(shí)進(jìn)一步指出，廣西要立足獨(dú)特區(qū)位，釋放“海”的潛力，激發(fā)“江”的活力，做足“邊”的文章，全力實(shí)施開放帶動(dòng)戰(zhàn)略，推進(jìn)關(guān)鍵項(xiàng)目落地，夯實(shí)提升中國—東盟開放平臺(tái)，構(gòu)建全方位開放發(fā)展新格局。

第二，城市外交是中國締結(jié)伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的有力支撐。2014年11月召開的中央外事工作會(huì)議提出，要在堅(jiān)持不結(jié)盟原則的前提下廣交朋友，形成遍布全球的伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。目前，中國已與不同國家和諸多地區(qū)組織建立了不同形式、不同程度的伙伴關(guān)系。在這些伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的締結(jié)和互動(dòng)過程中，地方政府和城市的交往因其務(wù)實(shí)性、持續(xù)性、低政治化等優(yōu)勢，成為實(shí)踐層面的重要支撐。例如，中非合作論壇框架下的“中非地方政府合作論壇”是中非全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系的重要組成部分。

第三，城市是中國參與全球治理的對(duì)接平臺(tái)。十八大以來，中共中央政治局就全球治理議題進(jìn)行了兩次專題學(xué)習(xí)，表明中國加強(qiáng)全球治理、推進(jìn)全球治理體制變革的意愿。在中國參與全球治理的過程中，城市是有效的對(duì)接平臺(tái)，通過城市和城市網(wǎng)絡(luò)參與全球治理也成為城市外交的應(yīng)有之義。首先，城市是許多全球規(guī)則的實(shí)施節(jié)點(diǎn)。在國際貿(mào)易、環(huán)境保護(hù)、打擊恐怖主義、保護(hù)文化遺產(chǎn)等方面的諸多國際憲章、條約、公約、協(xié)議等，雖然在國際法層面是以主權(quán)國家為主體，但城市往往是不可回避的實(shí)施節(jié)點(diǎn)。十八大以來，中國城市在對(duì)接國際通行規(guī)則方面的意識(shí)不斷加強(qiáng)，例如，2013年深圳便與國際通行規(guī)則對(duì)接，進(jìn)行了商事登記制度改革。其次，在不少全球治理議題中，城市具備成為“權(quán)威場域”的特征。一些全球治理議題天然地和城市關(guān)系密切，包括發(fā)展問題、氣候變化、移民問題、打擊恐怖主義、防范重大流行性疾病問題等，中國城市通過加入城市間國際組織和跨國城市網(wǎng)絡(luò)等方式參與此類議題相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的傳播和問題的解決。例如，在氣候治理領(lǐng)域，深圳、東莞、鄂爾多斯、保定和宜興加入了“世界低碳城市聯(lián)盟”，致力于交流低碳發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。第三，城市是許多全球性事務(wù)的承接平臺(tái)。當(dāng)代的許多全球性事務(wù)，包括國際貿(mào)易、國際會(huì)議、國際展覽、國際體育賽事、國際科學(xué)技術(shù)交流等，通常以城市作為承接平臺(tái)。中國城市為了提升國際影響力，也積極爭取國際組織總部落戶、承辦國際會(huì)議和一些全球性活動(dòng)。例如，金磚國家開發(fā)銀行總部落戶上海，提升了上海在國際金融事務(wù)中的話語權(quán)。2016年9月于杭州舉行的G20峰會(huì)和即將于2017年9月在廈門舉辦的金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)標(biāo)志著城市外交正日益成為我國主場外交的重要形式。

城市外交的制度建設(shè)

十八大以來，為加強(qiáng)對(duì)城市外交的管理，將城市外交資源納入國家總體外交的軌道，中國的相關(guān)機(jī)構(gòu)以及一些城市和地方政府著力創(chuàng)新了城市外交的組織體制，探索構(gòu)建一個(gè)比較完善的城市外交體系，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，地方政府對(duì)接“一帶一路”的制度創(chuàng)新。“一帶一路”倡議的提出是推動(dòng)城市外交制度創(chuàng)新的重要契機(jī)。2015年3月28日，商務(wù)部、發(fā)改委、外交部聯(lián)合發(fā)布了《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》，指出要“開展城市交流合作，歡迎沿線國家重要城市之間互結(jié)友好城市，以人文交流為重點(diǎn)，突出務(wù)實(shí)合作，形成更多鮮活的合作范例”。地方政府對(duì)接“一帶一路”的制度創(chuàng)新包括三方面：一是積極制定對(duì)接方案，進(jìn)行國際化戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)。各省（自治區(qū)、直轄市）的十三五規(guī)劃和2017年政府工作報(bào)告都將對(duì)接“一帶一路”列為主要工作任務(wù)之一，其中不乏涉及城市外交的具體部署。例如，北京市提出要“深化與中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊沿線重點(diǎn)城市合作”，湖南省提出要“推進(jìn)與俄羅斯伏爾加河沿岸聯(lián)邦區(qū)和東北亞地區(qū)地方政府合作，爭取外國政府在湘設(shè)立領(lǐng)事機(jī)構(gòu)”，海南省計(jì)劃要制定和實(shí)施《海南省參與“一帶一路”建設(shè)對(duì)外交流合作五年行動(dòng)計(jì)劃》，云南省提出要積極參與孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊、中國—中南半島國際經(jīng)濟(jì)走廊和瀾滄江—湄公河合作等。二是搭建對(duì)話平臺(tái)和融入城市網(wǎng)絡(luò)。城市網(wǎng)絡(luò)是實(shí)現(xiàn)“政策溝通、道路聯(lián)通、貿(mào)易暢通、貨幣流通和民心相通”的基礎(chǔ)?！耙粠б宦贰背h提出之后，為了促進(jìn)國內(nèi)、國際城市的溝通，各地政府積極搭建各類對(duì)話平臺(tái)和城市網(wǎng)絡(luò)，例如2015年和2016年蘭州連續(xù)召開兩屆“中國（蘭州）國際跨境電商物流大會(huì)”，與國內(nèi)相關(guān)城市簽訂《中歐班列貨運(yùn)集散戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》，并與58個(gè)城市社團(tuán)組織、企業(yè)成立“一帶一路”跨境電商物流合作聯(lián)盟。2015年和2016年義烏連續(xù)召開兩屆“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶城市國際論壇”，發(fā)表了倡議加強(qiáng)貿(mào)易支點(diǎn)城市合作，建設(shè)貿(mào)易支點(diǎn)城市合作網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)城市全方位合作交流的《“一帶一路”義烏倡議》。三是探索和發(fā)展各類園區(qū)制度。目前，“一帶一路”沿線的各類開發(fā)區(qū)數(shù)量眾多，園區(qū)制度是地方承接“一帶一路”政策的重要載體。例如中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)先行先試，探索出以負(fù)面清單管理為核心的投資管理制度和以貿(mào)易便利化為重點(diǎn)的海關(guān)監(jiān)管制度等都與地方政府的對(duì)外行為相關(guān)，其積累總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)，可在后續(xù)批次的自貿(mào)區(qū)復(fù)制和推廣，服務(wù)于“一帶一路”戰(zhàn)略。此外，截至目前我國在“一帶一路”沿線建有的52個(gè)境外合作區(qū)，也體現(xiàn)了各地方政府制度創(chuàng)新的努力，例如廣西在推進(jìn)中馬欽州產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)中，在行政管理體制等方面進(jìn)行了多項(xiàng)探索與創(chuàng)新。

第二，地方政府和城市領(lǐng)事保護(hù)制度的探索。中共中央提出要“完善領(lǐng)事保護(hù)體制”。對(duì)地方政府和城市領(lǐng)事保護(hù)制度的探索是我國“外交為民”理念的具體踐行。十八大后，我國領(lǐng)事保護(hù)制度的創(chuàng)新包括向地方政府、城市、企業(yè)和個(gè)人等次國家行為體和非國家行為體分擔(dān)領(lǐng)事保護(hù)責(zé)任，致力于構(gòu)建各方力量廣泛參與的“大領(lǐng)事”工作格局。一些省市陸續(xù)加強(qiáng)了領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制的建設(shè)，如2013年，北京市成立了市外辦牽頭，公安、教育、民政、衛(wèi)生、國資等37部門組成的境外人員和機(jī)構(gòu)安全保護(hù)工作聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，共同參與處理本市境外領(lǐng)事保護(hù)事件。2017年4月12日，“北京市領(lǐng)事保護(hù)服務(wù)平臺(tái)”正式開啟試運(yùn)行，是地方政府開展領(lǐng)事保護(hù)工作的新探索及涉外安全風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制建設(shè)的新模式。在副省級(jí)城市中，深圳市也于2014年率先制定了《深圳市海外領(lǐng)事保護(hù)案（事）件處理機(jī)制》，建立起海外領(lǐng)事保護(hù)工作聯(lián)席會(huì)議制度。

第三，對(duì)外友協(xié)對(duì)城市外交制度的創(chuàng)新。友好城市合作是城市外交的主要形式。作為協(xié)調(diào)管理我國友好城市工作的機(jī)構(gòu)，十八大以來，對(duì)外友協(xié)在城市外交制度創(chuàng)新上狠下功夫。首先，積極推動(dòng)中外地方政府雙邊交流機(jī)制化。早在十八大召開之前，對(duì)外友協(xié)就于2011年和美國全國州長協(xié)會(huì)創(chuàng)立了“中美省州長論壇”，推動(dòng)了中美兩國地方政府交流的機(jī)制化。該機(jī)制在十八大之后得到了深化和發(fā)展，有力促進(jìn)了兩國地方經(jīng)貿(mào)、投資、旅游等廣泛領(lǐng)域的務(wù)實(shí)合作。2015年9月22日，國家主席習(xí)近平在西雅圖出席第三屆“中美省州長論壇”時(shí)發(fā)表了講話，強(qiáng)調(diào)地方合作對(duì)發(fā)展國家關(guān)系有著重要作用。此外，十八大后對(duì)外友協(xié)推動(dòng)建立的中外地方政府雙邊交流機(jī)制還有“中日省長知事論壇”（始于2012年）、“中國波蘭地方合作論壇”（始于2013年）、“中國印度地方合作論壇”（始于2015年）、“中國—新西蘭市長論壇”（始于2015年）、“中國丹麥地方政府合作論壇”（始于2016年）和“中英地方領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議”（始于2016年）等。其次，積極搭建地方政府的多邊合作平臺(tái)。例如，在中非合作論壇的框架下穩(wěn)步推進(jìn)的“中非地方政府合作論壇”自2012年以來已舉行多屆，對(duì)推動(dòng)中非關(guān)系發(fā)展起到積極作用。此外，對(duì)外友協(xié)還于2011年底組織舉辦了首屆金磚國家（中國、巴西、俄羅斯、印度和南非）友好城市暨地方政府合作論壇，通過了《首屆金磚國家友好城市暨地方政府合作宣言》，宣布建立與金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議同步運(yùn)行的“金磚國家友好城市暨地方政府合作論壇”機(jī)制。最后，近年來對(duì)外友協(xié)對(duì)城市外交制度的一項(xiàng)重要改進(jìn)是建立友好城市的“退出機(jī)制”。為杜絕沒有交流和往來的“有名無實(shí)”的友好城市，2015年1月12日，在對(duì)全國友好城市發(fā)展情況進(jìn)行調(diào)研和梳理的基礎(chǔ)上，中國國際友好城市聯(lián)合會(huì)發(fā)布《關(guān)于注銷全國40對(duì)友城關(guān)系的通知》，注銷了40對(duì)沒有數(shù)據(jù)和記錄的友城關(guān)系，包括美國、加拿大、澳大利亞、意大利、韓國、日本等國城市。這項(xiàng)舉措將友好城市的發(fā)展由片面注重?cái)?shù)量轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅亟煌|(zhì)量，有利于提升友城交流的成效，是推進(jìn)城市外交內(nèi)涵發(fā)展的重要制度建設(shè)。

城市外交的實(shí)踐創(chuàng)新

第一，地方（城市）公共外交協(xié)會(huì)的實(shí)踐。十八大之后，相繼建立的地方（城市）公共外交協(xié)會(huì)為城市外交的實(shí)踐創(chuàng)新進(jìn)行了諸多探索。目前，全國已成立19個(gè)地方公共外交（人民外交、城市外交）協(xié)會(huì)，包括?。ㄖ陛犑校┘?jí)4家，即上海、天津、廣東、遼寧；副省級(jí)城市（計(jì)劃單列市）3家，包括廣州、杭州、南京；地級(jí)市級(jí)別11家，包括廣東省的珠海、佛山、河源、惠州、中山、清遠(yuǎn)、東莞和汕頭，江蘇揚(yáng)州，浙江溫州和青海西寧；縣級(jí)僅有浙江青田公共外交協(xié)會(huì)1家。這些公共外交協(xié)會(huì)絕大多數(shù)由地方政協(xié)發(fā)起成立，成員大多來自黨委、政府、涉外部門、國企、科研院所等，成立之后能發(fā)揮其人才薈萃、渠道廣泛的優(yōu)勢，積極探索實(shí)踐，拓寬城市公共外交的渠道，摸索各自的特色資源和工作方式。第二，面向國際的城市品牌推廣實(shí)踐。自2016年起，外交部開展了“省區(qū)市全球推介活動(dòng)”，王毅部長在首次活動(dòng)發(fā)言中提到活動(dòng)的初衷之一是“為地方開放創(chuàng)造條件”，至今已向世界推介了寧夏、廣西、陜西、四川、云南、安徽六省。在此國家外交行為的推動(dòng)下，地方政府（城市）自身面向國際的城市品牌推廣意識(shí)得到增強(qiáng)，一些地方政府和城市包括廣州、大連、成都、泉州、揚(yáng)州等，通過在美國紐約時(shí)代廣場投放形象宣傳片等方式進(jìn)行城市品牌推廣，或者通過以城市命名的論壇、博覽會(huì)、電影節(jié)等形式進(jìn)行城市品牌的塑造和推介。

第三，城市網(wǎng)絡(luò)的參與和建設(shè)實(shí)踐。城市網(wǎng)絡(luò)是地方政府和城市跨國聯(lián)系的重要紐帶。中國城市參與和建設(shè)城市網(wǎng)絡(luò)起步較晚，但也取得了一定進(jìn)展。例如，廣州與世界城市和地方政府組織（UCLG）長期保持密切的合作，并于2012年創(chuàng)立了廣州國際城市創(chuàng)新獎(jiǎng)，旨在表彰城市和地方政府在城市治理創(chuàng)新領(lǐng)域的成功實(shí)踐。2013年，昆明市承辦了UCLG中國大陸會(huì)員工作會(huì)議，旨在利用此國際性地方政府多邊交往平臺(tái)推動(dòng)地方政府開展對(duì)外交往與合作，建設(shè)面向西南開放區(qū)域性國際城市。2014年，?？诔修k了UCLG世界理事會(huì)和亞洲市長論壇（AMF）第四次全體會(huì)議。此外，中國城市也開始參與國際城市網(wǎng)絡(luò)和城市聯(lián)盟的創(chuàng)建。例如，揚(yáng)州市發(fā)起并成立了“世界運(yùn)河歷史文化城市合作組織”，致力于推動(dòng)世界運(yùn)河城市在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化建設(shè)、文化遺產(chǎn)保護(hù)等方面的經(jīng)驗(yàn)交流和共同發(fā)展，經(jīng)多年發(fā)展，已成為連接國內(nèi)外運(yùn)河城市和國際組織的機(jī)制性平臺(tái)。

總之，十八大之后，中國城市外交的發(fā)展進(jìn)入理念發(fā)展、制度探索和實(shí)踐創(chuàng)新的新階段。作為次國家層面的外交渠道，城市外交有助于夯實(shí)國家間關(guān)系的社會(huì)基礎(chǔ)，推動(dòng)建立以合作共贏為核心的新型國際關(guān)系，構(gòu)建立體化的總體外交格局，同時(shí)，也為我國外交機(jī)制的統(tǒng)籌提出新的挑戰(zhàn)，尤其在實(shí)施“一帶一路”倡議的過程中，如何定位各類城市角色，發(fā)揮城市和城市網(wǎng)絡(luò)在促進(jìn)“互聯(lián)互通”中的獨(dú)特作用，是需要進(jìn)一步論證和探索的重要課題。

陳 維：察哈爾學(xué)會(huì)研究員，大連外國語大學(xué)講師，清華大學(xué)國際關(guān)系學(xué)系博士候選人。